基于國土空間規(guī)劃的金平縣產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化研究

張 熙，司 翠

(云南省設(shè)計院集團有限公司，云南 昆明 650100)

1 項目背景

2019年，中央18號文發(fā)布《中共中央、國務院發(fā)布關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，國土空間規(guī)劃在促進國土空間合理利用，保護土地資源等方面發(fā)揮重要作用[2]。國土空間規(guī)劃是地區(qū)空間發(fā)展的指南、促進可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，同時也是各類用地開發(fā)保護和建設(shè)活動的基本依據(jù)[1]。本文依據(jù)當前國土空間規(guī)劃的新形勢，以金平縣為例，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，找出金平縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要問題及其制約因素，從空間層面提出保障金平縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的策略，研究保障金平產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地空間，為國土空間規(guī)劃編制提供重要支撐和決策依據(jù)。

2 研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)存在問題及發(fā)展目標

2.1 研究區(qū)域概況

金平縣地處云南省紅河州南部，西接綠春縣，北連元陽縣、并隔紅河與個舊市、蒙自市為鄰，東隔紅河與河口縣相望，南與越南老街省和萊州省接壤，縣城距省會昆明477 km，距州府蒙自135 km，距邊境直線距離7.5 km。邊境線長達502 km，位居云南第二。

金平縣擁有國家一類口岸——金水河口岸，位于紅河州金平縣南端與越南萊州省交界的金水河鎮(zhèn)。金水河口岸與越南萊州馬鹿塘口岸( 也稱巴南貢) 僅一河之隔，通過中越友誼橋相連。口岸與越南萊州省馬鹿塘口岸經(jīng)濟區(qū)對接，是云南省對越貿(mào)易的主要陸上通道和紅河州綜合保稅區(qū)建設(shè)的“西翼”，也是國家西南戰(zhàn)略安全節(jié)點的重要組成部分。

2.2 研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)存在的問題

2.2.1 現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系尚未形成。

金平經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系尚未形成。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在第一產(chǎn)業(yè)中所占的比重不高，傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)仍是第一產(chǎn)業(yè)的主體；缺乏先進裝備制造業(yè)和進出口加工業(yè)，產(chǎn)品精加工度和附加值低。缺乏高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，新產(chǎn)品新技術(shù)對拉動經(jīng)濟增長的貢獻較小；傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造和技術(shù)進步取得一定成效，但進展仍然較慢；現(xiàn)代服務業(yè)在第三產(chǎn)業(yè)中占比較小，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)性服務業(yè)仍是第三產(chǎn)業(yè)的主體；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)達地區(qū)相比較為落后，調(diào)整和優(yōu)化任重道遠。

2.2.2 產(chǎn)業(yè)用地利用效率偏低

在紅河州13個縣市橫向比較中，金平縣二三產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平均偏低。地均二三產(chǎn)業(yè)增加值為1.35億元/km2，為紅河州最低，僅有云南省平均水平的58.92%；地均農(nóng)業(yè)增加值為0.48億/km2，為紅河州倒數(shù)第二，僅為全省平均水平的52%。

2.2.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡不充分問題突出

種養(yǎng)殖業(yè)附加值較低，缺乏高附加值的農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，工業(yè)規(guī)模小、發(fā)展水平低，現(xiàn)代服務業(yè)比重低；鄉(xiāng)村和農(nóng)場經(jīng)濟發(fā)展水平與城鎮(zhèn)差距較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展落后，農(nóng)特產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分。金水河口岸的貿(mào)易通道潛力未充分發(fā)揮，貿(mào)易結(jié)構(gòu)單一，對外輻射力不足，缺乏進出口加工業(yè)，引進投資規(guī)模小。

2.2.4 口岸發(fā)展存相對落后

(1)口岸貿(mào)易層次不高。貿(mào)易產(chǎn)品附加值低。主要進口礦產(chǎn)、初加工化工產(chǎn)品、農(nóng)副產(chǎn)品、生鮮調(diào)料等；主要出口機電產(chǎn)品、農(nóng)用物資、能源、日用百貨、家具建材、糧油生鮮等，進出口貿(mào)易額較小。口岸貿(mào)易逆差明顯。進口端增長迅速，出口端略呈下滑趨勢。

(2)口岸規(guī)模偏小。金水河口岸作為云南省“國家一類口岸”，缺乏個體優(yōu)勢，能級與省內(nèi)主要一類口岸差距較大，進出口貿(mào)易額排名靠后，僅邊民互市貿(mào)易略有優(yōu)勢。在對越的7個主要口岸中，金水河口岸的進出口額最低，各項服務指標均排名靠后(圖1)。

圖1 云南對越一類口岸進出口貿(mào)易總額比較

2.3 研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標

云南全力打造世界一流的“綠色能源”“綠色食品”“健康生活目的地”三張牌，為“十四五”云南經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系指明了方向。“十四五”期間，金平縣在產(chǎn)業(yè)方面，重點打造高原特色農(nóng)業(yè)、邊境貿(mào)易+進出口加工兩個主導產(chǎn)業(yè)，培育壯大現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。 高原特色農(nóng)業(yè)方面重點打造熱帶水果、中藥材、梯田紅米、規(guī)模化養(yǎng)殖四大綠色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快建成綠色食品生產(chǎn)加工基地；邊境貿(mào)易+進出口加工方面，圍繞建設(shè)沿邊開放新支點目標，充分利用好RCEP(區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系)簽署帶來的巨大市場機遇，建好邊貿(mào)產(chǎn)業(yè)園，擴大進出口貿(mào)易。

3 研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化調(diào)整

金平縣“十四五”期間打造的兩大產(chǎn)業(yè)，對用地保障提出了要求，本文從農(nóng)業(yè)、工業(yè)、口岸用地3個方面，研究金平縣產(chǎn)業(yè)用地的保障，對用地布局提出優(yōu)化策略。

3.1 農(nóng)業(yè)空間布局優(yōu)化

農(nóng)業(yè)空間格局優(yōu)化思路為：分析農(nóng)業(yè)不適宜區(qū)，確定金平縣重點發(fā)展的農(nóng)業(yè)種類，選擇適宜農(nóng)業(yè)種植的區(qū)域，對農(nóng)業(yè)種植區(qū)進行布局優(yōu)化。

(1)分析不適宜種植區(qū)。 本文運用GIS軟件，分析三調(diào)數(shù)據(jù)中耕地、園地圖斑與雙評價中農(nóng)業(yè)不適宜區(qū)沖突，經(jīng)過分析，發(fā)現(xiàn)金平縣耕地、園地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)沖突，58%的耕地位于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)，62%的園地位于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)，未來空間拓展難度較大，對農(nóng)業(yè)發(fā)展造成極大制約(圖2)。

(2)選擇重點發(fā)展農(nóng)作物種類。 金平縣具有優(yōu)勢及特色的農(nóng)作物主要為熱區(qū)種植的熱帶經(jīng)濟作為，“三品一標”農(nóng)產(chǎn)品、中藥材以及梯田紅米。將特色農(nóng)產(chǎn)品作為重點種植產(chǎn)品，選擇農(nóng)業(yè)適宜區(qū)域進行種植，提高土地利用效率。

(3)優(yōu)化農(nóng)業(yè)布局。 確定金平縣農(nóng)業(yè)重點產(chǎn)品之后，在空間上提出農(nóng)業(yè)種植優(yōu)化格局。主要思路為：在穩(wěn)定紅米主產(chǎn)區(qū)的基礎(chǔ)上，發(fā)展高原特色農(nóng)業(yè)，劃分農(nóng)業(yè)主要發(fā)展區(qū)域，構(gòu)建“兩帶三區(qū)”的農(nóng)業(yè)空間格局(圖3)。

圖2 研究區(qū)耕地、園地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)沖突

“兩帶”——圍繞河流流域既熱區(qū)土地資源集中區(qū)域，發(fā)展熱帶經(jīng)濟作物，形成兩條熱帶水果種植廊道。

“三區(qū)”——結(jié)合金平縣“三品一標”產(chǎn)品、梯田紅米，中藥材、山地養(yǎng)殖等優(yōu)勢，形成梯田紅米種植區(qū)、中草藥種植區(qū)、山地養(yǎng)殖區(qū)、熱帶水果種植區(qū)。

圖3 農(nóng)業(yè)格局優(yōu)化

3.2 工業(yè)空間布局優(yōu)化

工業(yè)空間格局優(yōu)化思路為：測算金平縣經(jīng)濟目標下工業(yè)用地規(guī)模，根據(jù)金平縣發(fā)展需求，確定工業(yè)用地需求，對工業(yè)用地進行分配[4]。

3.2.1 經(jīng)濟目標下工業(yè)用地規(guī)模預測

經(jīng)濟目標下工業(yè)用地規(guī)模預測采用7.5%、5%兩種模式進行測算。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采用金平縣2019年工業(yè)總產(chǎn)值為47.2億元，其中規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值為45.06億元。

(1)采用年均7.5%的高增長模式。 預估2025年金平縣工業(yè)總產(chǎn)值為70億元，2035年金平縣工業(yè)總產(chǎn)值為140億元。考慮到采礦業(yè)對金平縣工業(yè)貢獻較大，按照2011～2019年采礦業(yè)在金平縣工業(yè)總產(chǎn)值中占比情況，剔除金平縣工業(yè)總產(chǎn)值中采礦業(yè)數(shù)據(jù)，預估2025年金平縣工業(yè)總產(chǎn)值為43億元，2035年金平縣工業(yè)總產(chǎn)值為78億元。預估2025年金平縣工業(yè)地均產(chǎn)出為25億元/km2，2035年金平縣工業(yè)地均產(chǎn)出為35億元/km2。根據(jù)工業(yè)用地與工業(yè)總產(chǎn)值、地均產(chǎn)出關(guān)系，預估2025年金平工業(yè)用地為1.72 km2，2035年金平工業(yè)用地為2.23 km2。

(2)采用年均5%的高增長模式。 預估2025年金平縣工業(yè)總產(chǎn)值為60億元，2035年金平縣工業(yè)總產(chǎn)值為100億元。考慮到采礦業(yè)對金平縣工業(yè)貢獻較大，按照2011～2019年采礦業(yè)在金平縣工業(yè)總產(chǎn)值中占比情況，剔除金平縣工業(yè)總產(chǎn)值中采礦業(yè)數(shù)據(jù)，預估2025年金平縣工業(yè)總產(chǎn)值為35億元，2035年金平縣工業(yè)總產(chǎn)值為55億元。預估2025年金平縣工業(yè)地均產(chǎn)出為25億元/km2，2035年金平縣工業(yè)地均產(chǎn)出為35億元/km2。根據(jù)工業(yè)用地與工業(yè)總產(chǎn)值、地均產(chǎn)出關(guān)系，預估2025年金平工業(yè)用地為1.4 km2，2035年金平工業(yè)用地為1.57 km2(表1)。

3.2.2 工業(yè)用地保障空間

金平縣工業(yè)用地分布零散，面積僅有0.88 km，金平作為國家重點生態(tài)功能區(qū)，不適宜進行大規(guī)模、高強度的工業(yè)化開發(fā)，根據(jù)金平縣工業(yè)發(fā)展實際情況，采用5%的增長模式對工業(yè)用地的測算結(jié)果。未來工業(yè)保障空間主要集中于具有工業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ嫩聵蜞l(xiāng)和口岸所在鎮(zhèn)金水河鎮(zhèn)。

3.3 口岸片區(qū)空間布局優(yōu)化

口岸片區(qū)的空間布局優(yōu)化主要考慮在現(xiàn)有口岸核心區(qū)的基礎(chǔ)上，發(fā)展拓展區(qū)，形成聯(lián)動發(fā)展的空間格局(圖4)。

3.3.1 口岸核心區(qū)

口岸核心區(qū)位于口岸所在的金水河鎮(zhèn)，作為開展對外貿(mào)易的前沿區(qū)域，主要考慮三方面的用地保障。首先，口岸核心區(qū)作為商貿(mào)交易的主要載體，考慮口岸核心區(qū)可利用空間較少，核心區(qū)不適合建設(shè)大型的現(xiàn)代物流園，適宜發(fā)展綜合型的較小型的物流園區(qū)，主要承載跨境貿(mào)易產(chǎn)業(yè)以及體量適宜的配套物流服務業(yè)。其次，未來口岸批準建立自由貿(mào)易區(qū)后，口岸核心區(qū)將承載保稅商貿(mào)、保稅物流以及醫(yī)療監(jiān)測、國際金融等免稅高端服務業(yè)，需要保障一定的服務業(yè)用地。最后，口岸核心區(qū)作為中越國門的所在地，適合發(fā)展邊境旅游，因此口岸核心區(qū)需有一定的旅游用地保障。

3.3.2 口岸拓展區(qū)

考慮發(fā)展距離金水河鎮(zhèn)較近且用地充足的勐拉鎮(zhèn)為口岸拓展區(qū)。勐拉作為口岸核心區(qū)的腹地，除了要積極發(fā)展熱帶水果觀光種植等特色農(nóng)業(yè)，還將承接核心區(qū)的延伸產(chǎn)業(yè)以及配套服務。首先，口岸拓展區(qū)將承載本地農(nóng)產(chǎn)品的深加工和進出口加工業(yè)，以及越南需求較大中藥材加工制藥等產(chǎn)業(yè)；其次，由于拓展區(qū)空間較大而且是未來的交通樞紐，因此口岸拓展區(qū)也將承載現(xiàn)代物流業(yè)，服務口岸貿(mào)易；最后，作為未來口岸城市的聯(lián)動發(fā)展區(qū)，拓展區(qū)必須承載相應的商業(yè)配套服務產(chǎn)業(yè)以及生活配套服務產(chǎn)業(yè),需對以上用地進行保障。

4 小結(jié)

國家新時代規(guī)劃政策制度下，新的發(fā)展戰(zhàn)略要求國土空間規(guī)劃起到指導性和綱領(lǐng)性的管控作用，產(chǎn)業(yè)空間的布局也要在新的規(guī)劃體質(zhì)下轉(zhuǎn)變理念[4]，以可持續(xù)為指導，在不侵占基本農(nóng)田及生態(tài)紅線的前提下，合理布局用地空間[8]，本文從整體優(yōu)化國土空間布局的角度，研究了產(chǎn)業(yè)用地布局優(yōu)化的路徑，從用地和布局方面，得出以下結(jié)論：

(1)產(chǎn)業(yè)用地方面。 根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，將農(nóng)用地、工業(yè)用地、服務業(yè)用地納入國土空間規(guī)劃，有效保障產(chǎn)業(yè)設(shè)施、項目用地需求[5，7]。

(2)產(chǎn)業(yè)布局方面。 劃定規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展底線空間，避免盲目擴張、毫無節(jié)制的土地出讓行為[9]。統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、工業(yè)園區(qū)及重點產(chǎn)業(yè)片區(qū)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間安排，注重引導產(chǎn)業(yè)空間高效集聚利用，促進低效用地轉(zhuǎn)型升級發(fā)展，強化城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，有力支撐國土空間格局構(gòu)建與城鎮(zhèn)發(fā)展[10，11]。