縣域城鎮化如何服務鄉村振興

呂德文

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），系統提中縣城建設的目標和任務凸顯了館進以縣城為重要載體的城鎮化建設在城鎮化戰略中的獨特地位和作用。《意見》出臺意味著，今后幾年甚至是相當長一段時間，縣城將成為城鎮化的主戰場，這必將影響中國現代化的進程。因此，我們需要準確定位縣城建設和縣域城鎮化。

縣城建設首先是新型城鎮化的結果。長期以來，中國的城鎮化主要依靠大中城市在拉動。大中城市由于有產業聚集，公共服務水平較高，且市政建設也比較完善，吸引了一大批農村轉移人口，尤其是受過高等教育的高素質人口安家落戶。但近些年來，沿海和大城市的廠些產業開始向中西部地區轉移，且一些地方通過教育、醫療和養老等公共服務資源向縣城聚集，開始吸引大量農民進入縣城。截至2021年底，我國1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右，縣城及縣，級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%。可見，縣城已經是中國城鎮化快速推進的主要空間。

以縣城為載體的城鎮化和以大中城市為載體的城鎮化，存在顯著差異。大中城市城鎮化的主要轉移人口是大中專畢業生。近些年，一些省會城市放開了落戶限制，也還有一定的學歷條件。但縣城城鎮化的主要轉移人口是農民和農民工，具有就近城鎮化的特征。由于大中城市的城鎮化有產業支撐，且人口素質較高，城市配套服務也比較完善，其城市化的質量比較高。但以縣城為載體的城鎮化，則很大程度上是公共服務牽引的城鎮化，農民為了享受更好的公共服務資源，不得不在縣城買房，多數農民工仍然要到沿海或大中城市務工，老年農民仍然要在農村務農和養老。因此,相當部分縣城的城鎮化質量其實并不高。

在農民自發進行的以縣城為載體的城鎮化中，農民家庭可以通過合理安排家庭勞動力，通過半工半耕的家庭生計模式，以及亦城亦鄉的生活方式，最大限度地增加家庭收入，減少家庭開支，從而維持縣城的城市生活。簡言之，在地城鎮化的優勢是農民在進城的同時，仍然保留回鄉的退路。農民家庭可以通過持續努力，根據家庭再生產周期，一代一代“接力”完成城市化過程。這一有彈性的，且同時享受城市和農村發展紅利的以縣城為載體的城鎮化方式，是建立在城鄉融合發展基礎之上的。縣城通過發展合適的產業賦能鄉村，吸引一部分勞動力在地就業；通過完善公共服務體系，讓農民就地享受城市生活的便利，減少其生活成本；通過發展交通、通信等基礎設施，建立城鄉統一的市場，提高農民的收入和生活質量。

但部分縣城在建設過程中，往往通過聚集醫療、教育等資源，在沒有任何產業的基礎之上，吸引農民到縣城買房定居。一些貧困地區還通過易地扶貧搬遷的項目，讓最沒有能力進城的貧困戶率先實現城鎮化。而由于縣政府的財政能力有限，在建設縣城的過程中大量融資，欠下巨額債務，導致公共服務不可持續。農民為了子女教育等目的，亦不得不透支進城。其結果是，城鎮化看似得到推進，但縣城并沒有實現高質量發展，農民也沒有提高生活質量，這樣的縣域城鎮化并沒有帶來鄉村振興。

歸根到底，以縣城為載體的城鎮化要兼顧新型城鎮化和鄉村振興目標，真正實現城鄉融合發展。在可預期的將來，哪怕我國完全達到中等發達國家的城鎮化水平，仍然有數量龐大的農民需要依靠農業和農村生活。縣城建設并不僅僅是要服務那些進城人口，更要服務仍然留守農村的人口。唯如此，以縣城為載體的城鎮化才具有可持續性，才能真正把農村變成中國現代化的壓艙石和蓄水池。（作者是武漢大學社會學院教授）