公立醫(yī)院招標采購管理模式的探索與思考

付 敏，任 婷，張 濤

(重慶醫(yī)科大學附屬兒童醫(yī)院，重慶 400014)

根據(jù)財政部印發(fā)的《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財會〔2015〕24號)《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》(國衛(wèi)財務(wù)發(fā)〔2020〕31號)等文件，公立醫(yī)院作為非營利性事業(yè)單位，業(yè)務(wù)活動復(fù)雜、資金規(guī)模大，急需深入推進內(nèi)部控制建設(shè)工作，增強內(nèi)部控制意識，規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動，強化內(nèi)部權(quán)力運行制約。采購管理作為公立醫(yī)院重要的經(jīng)濟活動和管理工作中的重要領(lǐng)域，其管理水平的高低對醫(yī)院的運行效率和內(nèi)部控制建設(shè)有較大的影響。招標采購管理模式的不同也對采購活動實施的效率、采購風險防控及監(jiān)督有直接的影響。目前，公立醫(yī)院在招標采購活動中存在制度與流程不夠規(guī)范、專業(yè)人才隊伍建設(shè)有待加強、招標采購組織架構(gòu)尚未健全、監(jiān)管體系不夠完善[1]等問題。如何在保證招標采購活動合規(guī)性的同時提高招標采購工作效率，有效防范內(nèi)部控制風險，值得深入探討。本文結(jié)合重慶市某公立醫(yī)院(以下簡稱A醫(yī)院)招標采購管理的實際工作進行探索和思考。

1 公立醫(yī)院招標采購的管理模式

目前，根據(jù)研究文獻及實際經(jīng)驗，公立醫(yī)院招標采購的管理模式主要分為3種：分散管理模式、集中管理模式和部分集中管理模式[2]。其主要特點及優(yōu)、缺點總結(jié)見表1。

表1 公立醫(yī)院招標采購的管理模式主要特點及優(yōu)、缺點

以上3種管理模式都存在其優(yōu)缺點，目前大部分公立醫(yī)院主要采用的部分集中管理模式。管理模式對招標采購工作存在一定的影響，但關(guān)鍵在于職能定位和責權(quán)劃分。

根據(jù)實際工作中的調(diào)研了解，部分集中管理模式又可以分為2種形式：一是根據(jù)采購類型劃分，如工程類項目由基建部門組織采購，藥品由藥學部組織采購，其他類型的采購由招標辦公室組織采購；二是根據(jù)采購金額劃分，比如5萬元以上的由招標辦公室組織采購，5萬元以下的由各歸口管理部門組織采購。

部分集中管理模式下設(shè)置的招標辦公室(采購中心)，有的醫(yī)院隸屬于某財務(wù)部門以外的職能部門，有的則直接隸屬于財務(wù)部門。不同的公立醫(yī)院對招標辦公室(采購中心)的定位和分工也有較大的區(qū)別。有的醫(yī)院招標辦公室(采購中心)負責招標和執(zhí)行采購，包括月度采購計劃和日常零星采購；有的醫(yī)院招標辦公室(采購中心)只負責未確定成交供應(yīng)商的項目，對月度執(zhí)行采購部分由相應(yīng)職能部門根據(jù)合同執(zhí)行。

2 A醫(yī)院招標采購管理的現(xiàn)狀及問題

為了加強醫(yī)院招標采購管理，提高采購效率，減少采購環(huán)節(jié)的風險，A醫(yī)院于2019年初在財務(wù)處下設(shè)招標辦公室，屬于比較典型的部分集中管理模式。因藥品采購一直由藥學部組織，且已實現(xiàn)藥交所平臺統(tǒng)一采購，以下將不再對藥品采購進行討論。

2.1A醫(yī)院招標采購情況 A醫(yī)院2020年設(shè)備采購量3 929臺件，價值26 984萬元，其中專業(yè)設(shè)備1 994臺件，價值18 082萬元；服務(wù)項目招標采購71項，采購金額5 696.67萬元；家具招標采購26項，采購金額568.55萬元；另有試劑耗材招標項目86項。

2.2A醫(yī)院招標采購管理現(xiàn)狀

2.2.1采購類型劃分 根據(jù)采購組織形式，A醫(yī)院將采購分為委托采購和自行采購。其中對達到采購限額標準以上的項目進行委托采購，可能為集中采購或分散采購；對采購限額以下的項目進行自行采購。根據(jù)采購項目性質(zhì)，將醫(yī)院采購分為了貨物、服務(wù)及工程采購。

2.2.2采購任務(wù)分工 在招標辦公室成立前后，A醫(yī)院對采購分工主要見表2。

表2 A醫(yī)院對采購分工情況

2.2.3招標采購流程 招標采購流程見圖1。

2.2.4招標辦公室舉措 自招標辦公室成立后，牽頭修訂醫(yī)院招標采購制度，并按采購類別(家具、設(shè)備、耗材、信息化軟件、服務(wù)類)設(shè)置技術(shù)需求模板，形成標準書面檔案，在運行中根據(jù)實際需要不斷改進和完善需求表模板。為了規(guī)范招標工作流程，在醫(yī)院內(nèi)網(wǎng)制定“招標立項申請工作流程”，招標辦實時響應(yīng)，使得制度和流程公開化、透明化，進一步提升招標工作效率，保證招標工作時效。完善公開信息，公布招標項目技術(shù)參數(shù)文件，公示中標結(jié)果，營造公開公平公正的招投標環(huán)境；定期公示招標工作進展，讓申購部門及時了解招標進度。牽頭構(gòu)建電子招標系統(tǒng)，盡快實現(xiàn)招標全流程可追溯、可監(jiān)管，減少內(nèi)部控制風險，提高招標采購工作效率。

2.3A醫(yī)院招標采購管理存在的問題 雖然獨立成立招標辦(采購中心)是目前多數(shù)醫(yī)院采用的加強招標采購管理的重要方式，A醫(yī)院也獨立成立了招標辦，但實際工作中仍然存在以下的問題。

2.3.1招標采購職能分散，管理效率較低 雖然A醫(yī)院成立了單獨的招標辦公室，負責院內(nèi)自行采購項目的招標工作，但采購限額以上的項目及5萬元以下的項目采購權(quán)仍在各歸口管理部門，該部分管理模式與傳統(tǒng)的分散管理無異。A醫(yī)院的部分集中管理模式，實際上醫(yī)院對整體的招標采購工作未設(shè)置統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和管理[5]，不能有效形成管理合力，管理效率偏低，且不利于降低內(nèi)部控制風險。未按照采購項目進行分工，各部門采購信息不能實時傳遞，可能導(dǎo)致不同部門采購?fù)回浳锏膬r格存在差異。

2.3.2采購計劃性不強，預(yù)算執(zhí)行不嚴 A醫(yī)院對采購項目未進行全面統(tǒng)籌計劃管理，招標辦公室被動接收項目管理部門提交的采購需求，項目歸口管理部門被動接收使用科室的采購需求，導(dǎo)致重復(fù)性采購情況較多，也容易出現(xiàn)拆分采購項目的風險。比如A部門在年度采購預(yù)算中申報了購買5臺脈動真空滅菌器，預(yù)算總額150萬元；B部門也申報了2臺脈動真空滅菌器，預(yù)算金額45萬元，但因技術(shù)參數(shù)提交時間不一樣，預(yù)算單價不一樣，項目管理部門將B部門的真空滅菌器提交醫(yī)院自行采購。但醫(yī)院作為一個采購主體，同類貨物可進行打包采購，既可以提高工作效率，又可以規(guī)避政策風險。另外，醫(yī)院對年度采購預(yù)算執(zhí)行考核不嚴，經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)行上年度甚至以前年度的采購計劃，導(dǎo)致采購計劃混亂，重復(fù)采購現(xiàn)象增加[6]。

2.3.3對采購項目前期論證和調(diào)查不充分 無論是委托采購還是自行采購，啟動前期對需求、參數(shù)、預(yù)算、現(xiàn)狀等進行全面細致地論證和市場調(diào)查十分必要。技術(shù)參數(shù)的確定作為招標采購過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，技術(shù)參數(shù)制定的好壞直接關(guān)系到采購項目能否滿足使用科室需要。A醫(yī)院項目歸口管理部門還未完全轉(zhuǎn)變管理角色，重視采購進度，往往忽略采購項目的前期調(diào)查，尤其是院內(nèi)自采部分。對采購項目前期市場調(diào)查不充分，使用科室和項目歸口管理部門對采購項目的市場情況不了解，未進行市場調(diào)查就直接進入采購環(huán)節(jié)，可能導(dǎo)致對采購結(jié)果不滿意，可能導(dǎo)致資源浪費或因采購需求變更退回重新制定技術(shù)參數(shù)，二次或多次采購，影響采購工作效率；有的簡單聽從臨床科室的要求，對比分析不到位，可能導(dǎo)致采購性價比不高，增加醫(yī)院支出。

3 對A醫(yī)院加強招標采購管理的建議

針對以上問題，作者結(jié)合A醫(yī)院實際情況，借鑒醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)內(nèi)外相關(guān)單位招標采購管理工作的經(jīng)驗，提出以下的建議供A醫(yī)院參考。

3.1建立健全組織架構(gòu)，明確部門職責

3.1.1成立招標采購領(lǐng)導(dǎo)小組[7]A醫(yī)院決策機構(gòu)為院辦公會和黨委會，但因采購職能分散，缺乏固定的議事機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。為規(guī)范招標采購活動，A醫(yī)院應(yīng)該建立健全招標采購管理組織機構(gòu)，加強對招標采購項目的統(tǒng)一監(jiān)管，按照“組織領(lǐng)導(dǎo)、職能分離、相互制約”的思路，強化領(lǐng)導(dǎo)班子的民主集中決策，落實招標采購工作組的多部門集體評議[8]。醫(yī)院應(yīng)成立招標采購領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負責醫(yī)院招標采購管理工作，對招標采購過程中出現(xiàn)的問題及時進行討論和協(xié)調(diào)。

3.1.2明確各部門職責 招標辦在醫(yī)院招標采購領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，歸口管理招標工作，牽頭修訂完善醫(yī)院招標采購管理制度，在制度中應(yīng)明確醫(yī)院招標采購工作的組織機構(gòu)及職責等。醫(yī)院采購相關(guān)部門作為項目歸口管理部門，按照職責分工，負責各類招標采購項目的論證、立項，以及項目需求參數(shù)的編制和合同的起草、簽訂等工作。審計部門負責采購活動的監(jiān)督。紀檢部門負責調(diào)查處理招標采購過程中工作人員違紀違法問題的檢舉控告。

3.2統(tǒng)籌計劃采購，嚴格預(yù)算管理

3.2.1集中上報采購需求 年度采購預(yù)算項目，使用科室提交技術(shù)參數(shù)時間應(yīng)盡量統(tǒng)一，以便于醫(yī)院制定采購計劃和實施采購。對不熟悉的產(chǎn)品，使用科室可以提出由歸口管理部門組織市場調(diào)查，待市場調(diào)查后進行參數(shù)設(shè)置。使用科室參數(shù)設(shè)置應(yīng)經(jīng)過科室管理小組或科管會集體討論決定并形成記錄簽字留存。

3.2.2匯總采購需求并立項 醫(yī)院作為預(yù)算主體，采購預(yù)算應(yīng)按年度匯總，項目歸口管理部門在招標立項前，對同類貨物或服務(wù)應(yīng)盡量進行集中采購，不同使用科室的同類設(shè)備應(yīng)進行分包或打包，超過采購限額的進行政府采購，在提供工作效率的同時規(guī)避政策風險。

3.2.3嚴格預(yù)算管理和執(zhí)行 項目歸口管理部門嚴格按照醫(yī)院預(yù)算管理辦法，科學合理制定項目預(yù)算，并報醫(yī)院審批同意。醫(yī)院應(yīng)優(yōu)先執(zhí)行預(yù)算內(nèi)的采購計劃，并建立完善緊急采購申報制度。未執(zhí)行完的采購計劃應(yīng)經(jīng)醫(yī)院同意后轉(zhuǎn)入下一年采購計劃，并同時納入醫(yī)院年度預(yù)算，未納入年度采購預(yù)算的項目不再執(zhí)行采購。

3.3規(guī)范采購程序，嚴格合規(guī)采購

3.3.1重視論證調(diào)研[9]，嚴格立項審批 醫(yī)院各使用部門有采購需求的應(yīng)向項目歸口管理部門提交采購需求申請，由項目歸口管理部門組織論證。項目歸口管理部門對采購需求申請進行審核，明確項目預(yù)算、資金來源、招標采購方式、各種技術(shù)參數(shù)等基礎(chǔ)性內(nèi)容。對不了解的采購項目，項目歸口管理部門應(yīng)在提請招標立項前組織市場調(diào)查和調(diào)研考察等工作，對項目的必要性、可行性、成本效益等做好分析論證，并制定項目預(yù)算控制價。重視技術(shù)參數(shù)的制定，對重大或復(fù)雜項目組織專家對技術(shù)參數(shù)進行集中會審，剔除否決性條款和傾向性條款[10]，與使用部門協(xié)商一致后確定技術(shù)參數(shù)，滿足使用科室需求。

項目歸口管理部門對采購需求進行論證分析后，對具備招標采購條件的項目發(fā)起招標立項申請，由項目歸口管理部門、財務(wù)、審計等相關(guān)部門負責人進行審核，并報院領(lǐng)導(dǎo)審批。大額資金項目及重要事項需經(jīng)醫(yī)院院長辦公會、黨委會討論同意。在組織招標采購活動前，招標辦對項目歸口管理部門提交的立項材料進行嚴格審核，對立項審批程序把關(guān)。

3.3.2規(guī)范采購組織形式，選擇合理合規(guī)的采購方式 嚴格執(zhí)行政府采購法律法規(guī)，對達到采購限額標準的項目委托政府采購中心或委托代理機構(gòu)組織采購。對自行采購的項目，項目歸口管理部門應(yīng)結(jié)合項目的特點選擇合適的采購方式[11]。如醫(yī)用耗材采購，采用常規(guī)招標采購方式明顯不適用，結(jié)合臨床實際需要，醫(yī)院應(yīng)制定醫(yī)用耗材遴選流程，由業(yè)務(wù)科室和歸口管理部門共同制定遴選規(guī)則。對多科室使用的同類設(shè)備，建議業(yè)務(wù)管理部門和歸口職能部門共同確定需同質(zhì)化管理的設(shè)備目錄。對需多批次采購，但年采購量低于采購限額的設(shè)備，以框架協(xié)議的方式執(zhí)行采購[12]，在提高工作效率的同時避免重復(fù)低效采購。

3.3.3加強采購公開，嚴格專家評審 為加強公眾監(jiān)督，醫(yī)院公開掛網(wǎng)招標的項目，對標書文件進行一并公示，潛在投標人對技術(shù)參數(shù)有質(zhì)疑的，由參數(shù)制定部門在規(guī)定時間內(nèi)進行回復(fù)。對滿足開標條件的項目，由招標辦根據(jù)制度要求對評審專家進行抽選。采用詢價采購方式的，詢價小組成員由申購部門、歸口管理部門、招標采購部門人員組成。評審小組由3人及以上單數(shù)組成。單次采購金額50萬元以下的一次性采購項目、或預(yù)計年采購金額在100萬元以下的定點采購項目，評審成員原則為3人組成，申購部門選派1人，評審專家2人。預(yù)計年采購金額100萬元以上的定點采購項目，評審成員原則為5人組成，申購部門和歸口管理部門各選派1人作為評審成員，評審專家3人(院外專家不少于1人)。

3.4強化采購信息公開，建立信息管理平臺 為了進一步規(guī)范醫(yī)院采購流程，實現(xiàn)陽光采購，實現(xiàn)全流程透明可追溯，消除多部門之間、醫(yī)院與供應(yīng)商之間協(xié)同障礙，提高采購工作效率，加強采購監(jiān)管，招標辦公室正在牽頭構(gòu)建獨立的招標管理系統(tǒng)。其內(nèi)容主要包括預(yù)算管理、需求管理、采購計劃、信息發(fā)布管理、合同協(xié)議管理、供應(yīng)商管理、專家管理等模塊，信息系統(tǒng)可以對招標采購活動進行全面、科學的信息化監(jiān)管。通過實現(xiàn)與其他信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通，形成采購管理信息閉環(huán)[13]，分析采購業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，輔助及改善采購策略。

總之，公立醫(yī)院采購范圍涉及基建工程、醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)用耗材、通用設(shè)備、通用耗材、外包服務(wù)等各個領(lǐng)域，招標采購是一項系統(tǒng)的、規(guī)范的工作，離不開組織保障、制度約束、流程規(guī)范、人員專業(yè)與信息化支撐。構(gòu)建五位一體的招標采購管理體系，是招標采購工作前行的動力保障。