中國海外撤離行動：概念內涵、創(chuàng)新發(fā)展和未來趨勢

張丹丹

接受國發(fā)生政局動蕩、重大自然災害等危機事件時，派遣國政府都有可能實施海外撤離行動以保護本國公民的安全權益。中國是僑務資源大國，外交部和駐外使領館每年處理的各類領事保護案件總量大，為海外撤離行動研究提供了豐富的案例。中華人民共和國成立以來，中國政府實施了約36次不同規(guī)模的海外撤離行動。進入21世紀，中國海外利益的敏感性和脆弱性日益凸顯，中國外交開始將更多資源投向領事保護領域。海外撤離行動是實施領事保護的重要手段與實踐形式，并逐漸成為中國外交的重要議題。

國內目前對這一議題的研究尚屬起步階段，很多基礎研究方面的問題并沒有得到很好的梳理，還存在諸多待定問題，難以為中國海外撤離行動提供理論指導和智力支持，這凸顯出海外撤離行動研究的必要性。本文對中國海外撤離行動的實踐演變進行梳理，重點分析了中國海外撤離行動機制創(chuàng)新、核心特征以及面臨的挑戰(zhàn)，為進一步研究提升中國海外撤離行動能力提供建議。

一、中國海外撤離行動的概念內涵和階段演變

歷史上，海外撤離行動最早可追溯到公元前5世紀的希波戰(zhàn)爭。中國最早的海外撤離行動被認為是明萬歷二十二年(1594年)的馬尼拉撤僑。海外撤離行動雖不是當代特有的現(xiàn)象，但它被納入國家戰(zhàn)略層面則是近年來的事情。實施撤離行動是中國保護海外中國公民安全的最重要內容。中華人民共和國成立以來，中國政府在東南亞排華事件、南也門大規(guī)模武裝沖突、海灣戰(zhàn)爭、黎以沖突、埃及動蕩、也門危機、新冠肺炎疫情暴發(fā)等關鍵時刻，都迅速做出反應，實施了不同規(guī)模的撤離行動，為海外中國公民和企業(yè)保駕護航。

(一)海外撤離行動的概念及內涵

國內外學界對于海外撤離行動內涵的理解大體有兩種路徑。第一種是廣義認知，即認為它屬于“非戰(zhàn)爭軍事行動”(military operations other than war，MOOTW)的范疇，并進一步將其明確為“非戰(zhàn)斗人員撤離行動”(noncombatant evacuation operations, NEO)。1993年，美國陸軍司令部修訂FM100-5號野戰(zhàn)條令《作戰(zhàn)綱要》()時首次提出“非戰(zhàn)爭軍事行動”的概念。同年，1993年版JP3-0號聯(lián)合出版物《聯(lián)合作戰(zhàn)綱要》()使用了該詞，并將非戰(zhàn)斗人員撤離、海外人道主義援助、聯(lián)合軍演以及國際維和行動等納入非戰(zhàn)爭軍事行動。1994年，美國國防部提出了“非戰(zhàn)斗人員撤離行動”的概念，將其界定為“在非戰(zhàn)斗人員和非必要軍事人員在海外遭受危害期間，將其從外國(東道國)撤離到指定的安全區(qū)域”。中國學術界對海外撤離行動的內涵討論得并不多。項文惠援引西方學者戴維·斯塔爾(David T.Stahl)的觀點，將海外撤離行動定義為“主權國家把本國和其他國家海外公民撤至安全地點的保護行為”。有的學者認為海外撤離行動是派遣國政府在接受國領土上實施的有限軍事行動，將受到嚴重威脅的駐外使領館、訪問旅游探親國民等，撤離或轉移到國內或其他安全地區(qū)。

第二種理解為狹義認知。自新中國開始實施海外撤離行動至今，中國的官方表述和學界研究都傾向于從狹義角度理解海外撤離行動，多習慣使用“撤僑行動”。尤其是2011年利比亞撤離行動后，“撤僑行動”成為中國媒體中的常用詞和理論文獻中的專門術語。對照政策提法，對中國海外撤離行動的狹義理解可能更符合政府加強海外利益保護的初衷，即維護海外中國公民和企業(yè)的安全權益。根據(jù)《中國領事保護和協(xié)助指南》,凡是依照《中華人民共和國國籍法》具有中國國籍者,都可以得到中國政府的領事保護。在具體實踐中，中國的領事保護越來越具有人道主義色彩。例如，在2006年所羅門群島撤離行動中，中國首次將華人納為中國海外撤離行動的對象；在2011年利比亞撤離行動、2015年也門撤離行動中，中國協(xié)助其他國家撤出外國公民。中國海外撤離行動的客體已超出“僑”的傳統(tǒng)范疇，“撤僑行動”這一概念已不再適用。

本文的海外撤離行動是指當接受國發(fā)生較大規(guī)模政治動蕩或重大自然災害時，派遣國政府根據(jù)實際需要通過特定方式和途徑，協(xié)助本國或其他國家海外公民撤離至派遣國或第三國的領事保護行為。海外撤離行動主要包括三個基本要素：撤離客體、撤離方式以及撤離目的地。首先，就撤離客體而言，理論上派遣國政府須以國籍為依據(jù)對擁有本國國籍的公民實施領事保護，但是根據(jù)《維也納領事關系公約》第八條規(guī)定：“經適當通知接受國后，派遣國之一領館可代表第三國在接受國內執(zhí)行領事職務，但以接受國不表反對為限。”實踐中，在相關國家提出請求、中國政府統(tǒng)一部署且接受國不表示反對的情況下，中國駐外使領館可代表第三國執(zhí)行領事保護職務并實施撤離行動。其次，大規(guī)模撤離海外公民并非易事，撤離方式將根據(jù)接受國的物質條件和實際需求等時空轉換而發(fā)展變化。最后，就撤離目的地而言，在具體實踐中，派遣國政府不一定會將被撤離人員安置到本國行政區(qū)域內，也會選擇將其撤離至第三國或地區(qū)。

(二)中國海外撤離行動的發(fā)展階段

海外撤離行動是中國與世界互動與交融的產物。中華人民共和國成立以來，中國外交經歷了不斷調整、變化和發(fā)展的過程。按照中國外交的不同發(fā)展階段，中國海外撤離行動的基本發(fā)展狀況可劃分為三個階段，即起步期、調整期與轉型期，這也大致與中國領導人的代際傳承以及中國海外利益拓展進程相吻合。

第一個階段，起步期(1949—1977)。新中國成立伊始，西方國家普遍對中華人民共和國實施外交孤立政策，加之囿于自身實力，中國對海外僑民的領事保護可謂舉步維艱。20世紀50年代后期至60年代末，印尼、泰國、馬來西亞、印度、菲律賓、緬甸等國發(fā)生了不同程度的排華、反華事件。面對東南亞各國愈演愈烈的排華事件，中國政府實施數(shù)次大規(guī)模撤離行動(見表1)，開啟了中國海外撤離行動序幕。

表1 20世紀50—60年代中國海外撤離行動

(續(xù)表)

自中華人民共和國成立至改革開放前夕，中國應如何維護海外僑民權益的問題，在實踐和理論方面只是部分得到解決。受國際環(huán)境和國家實力限制，中國公民出國人數(shù)少,赴境外投資、承包工程的企業(yè)數(shù)量有限，領事保護案件數(shù)量也相對較少。這一時期，中國可利用的外交資源有限，難以對海外中國公民采取有效、直接的保護措施，領事保護工作處于艱難萌生時期，海外撤離行動尚處于認知和學習中。在應對東南亞國家的排華危機中，中國的海外撤離行動開始萌芽。

第二個階段，調整期(1978—2012)。改革開放后，中國從革命外交轉向務實外交，面臨的首要任務是如何構建外部發(fā)展與安全環(huán)境。20世紀80年代，黨和國家領導人提出“和平與發(fā)展”的戰(zhàn)略判斷，加強并擴大與世界各國的經濟往來。1986年，中國的護僑工作首次把海外華僑和留學生統(tǒng)稱為中國公民。冷戰(zhàn)結束后，中國突破西方國家的制裁，與世界上絕大多數(shù)國家建立或恢復了外交關系，與有關國家的領事關系也得以恢復、建立和發(fā)展，中國的領事工作有了較快發(fā)展。

與此同時，海外中國公民面臨的安全形勢也日益嚴峻，遭遇的恐怖襲擊、自然災害、流行疾病等海外安全事件大量增加(見表2)。2004年，海外安全事件開始直接針對中國公民，中國成為僅次于美國的第二大海外公民遇險國。以2004年為節(jié)點，中國的領事保護工作進入調整期。“積極維護中國公民在海外的生命安全和合法權益”被寫入《政府工作報告》。2006年5月，外交部設立領事保護處專門負責處理各類領保案件。2007年8月，外交部領事司領事保護處升格為外交部領事保護中心，負責中國領事保護工作的政策指導和統(tǒng)籌協(xié)調。中國海外撤離行動進入新的歷史時期。

表2 1979—2012年中國海外撤離行動

(續(xù)表)

改革開放以來至2012年，中國國家實力增強，國家利益不斷向外拓展，海外中國公民的安全利益在中國國家利益結構中的重要性不斷上升。這一時期，中國共實施大規(guī)模海外撤離行動21起，其中由武裝沖突、內戰(zhàn)、大規(guī)模騷亂等政局動蕩導致的撤離行動19起，占90.5%。因地震等自然災害引起的有兩起，占9.5%。就撤離行動發(fā)生區(qū)域而言，21次海外撤離行動中有4起發(fā)生在東南亞，占19%；有6起發(fā)生在中東地區(qū)，占28.6%。從撤離行動的對象國構成來看，絕大多數(shù)是發(fā)展中國家，且政局動蕩、經濟發(fā)展水平低下。這一時期，中國海外撤離行動范圍擴大，在中東地區(qū)實施的撤離行動次數(shù)已超過東南亞。從拉美加勒比地區(qū)和南太平洋島國開展撤離行動，則反映了中國改革開放的快速發(fā)展和海外利益的不斷拓展。就撤離方式而言，上述21次海外撤離行動中，中國政府派遣國內船只實施撤離的有4次、國內民航包機8次，請求他國協(xié)助撤離4次，多種方式綜合運用的有5次。其中，1986年，中國首次采用國內民航包機與渡輪相結合的撤離方式。1998年以來，國內民航包機撤離海外中國公民的次數(shù)越來越多。2008年以來，中國海外撤離行動的方式愈加多元化和高端化，開始減少對請求他國力量協(xié)助撤離中國僑民的依賴。中國經濟迅速發(fā)展，綜合國力明顯提升，為政府實施海外撤離行動奠定了堅實的物質基礎。

第三個階段，轉型期(2013年至今)。黨的十八大以來，中國加強黨中央集中統(tǒng)一領導，注重各部門統(tǒng)籌協(xié)調，啟動中央、地方、駐外使領館、企業(yè)和公民個人“五位一體”的應急聯(lián)動處置機制，統(tǒng)籌多元力量，實施數(shù)次海外撤離行動，將近20萬名中國公民安全撤離出危險及動蕩地區(qū)。當前，中國海外撤離行動在大體延續(xù)了既有模式外，強化海外安全布局和保障能力，增強海外的柔性軍事存在，更加靈活、有效地維護了中國的海外利益。

表3 2013年以來中國海外撤離行動

由表3可以看出，2013年至2022年3月，中國共實施海外較大規(guī)模撤離行動12次，其中因政局動蕩導致的撤離行動7次，占58.3%；地震、颶風、火山噴發(fā)等重大自然災害引起的4次，占33.3%；公共衛(wèi)生安全事件導致的撤離行動1次。這一時期，非傳統(tǒng)安全問題頻發(fā)嚴重影響海外中國公民和企業(yè)的正當權益，自然災害引起的海外撤離行動次數(shù)明顯增多。2013年以來，中國海外撤離行動擴展到東南亞、南亞、中亞、中東以及加勒比地區(qū)等。此外，越來越多的海外安全事件呈現(xiàn)出規(guī)模大、對抗性強的特點。其中，2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，中國政府派出14架次包機、351架次航班，從全球92個國家撤回中國公民逾7.3萬人。

綜上，海外撤離行動是考驗中國政府利用國際國內兩種資源、實現(xiàn)部委統(tǒng)籌、官民并舉的系統(tǒng)性工程。梳理中華人民共和國成立以來中國海外撤離行動的實踐探索與發(fā)展趨勢，可以發(fā)現(xiàn)如下幾個內在邏輯：其一，中國的海外利益涉及海外中國公民和中資企業(yè)的利益。保護海外中國公民和中資企業(yè)的安全、維護國家整體利益是中國實施海外撤離行動的價值邏輯。其二，“外交為民”理念是中國執(zhí)政理念和治理模式在外交層面的反映。海外撤離行動是在以實際行動體現(xiàn)中國共產黨“以人民為中心”的執(zhí)政理念和原則。其三，加強機制統(tǒng)籌，實現(xiàn)海外利益拓展與海外安全保護同步推進，是中國實施海外撤離行動的實踐邏輯。中國數(shù)次大規(guī)模撤離行動彰顯了中國國家實力的增強。在海外撤離行動中，相關第三國也要求中國政府協(xié)助實施撤離行動，體現(xiàn)了中國國際地位的提升和國際影響力的增強。同時，也意味著國際社會對中國的需求不斷增強，中國的國際責任變得更加復雜多元。

二、中國海外撤離行動的機制創(chuàng)新與重要特征

海外撤離行動是復雜的系統(tǒng)工程，需要從制度層面和技術層面不斷加以完善和優(yōu)化。近年來，中國政府加強頂層設計，在撤離行動實踐基礎上，逐步建立了整體性海外撤離行動機制，構建一種自上而下與自下而上結合，上下聯(lián)動、部委協(xié)調、官民并舉、內外整合的立體保護模式。

(一)海外撤離行動的機制創(chuàng)新

中國海外撤離行動的機制創(chuàng)新體現(xiàn)在撤離行動的不同階段，包括撤離前的緊急評估與規(guī)劃機制、撤離行動中的協(xié)調聯(lián)動機制以及撤離后的善后處理機制。

1.撤離前的評估與規(guī)劃機制

海外撤離本國公民是一項極其復雜的任務，被撤離人數(shù)規(guī)模、地面環(huán)境、當?shù)卣畱B(tài)度等因素決定了其復雜性(見表4)。在撤離行動前，評估海外撤離行動的復雜性至關重要。突發(fā)危機事件因何所致？對本國僑民構成的安全威脅程度如何？有多少本國僑民在這個國家或地區(qū)？他們已經采取或期望派遣國政府采取什么行動以保護其安全？派遣國政府還應根據(jù)實施撤離行動環(huán)境的性質(友好、寬容，或敵對)，評估撤離行動面臨的風險，開放溝通渠道，對搜集到的情報進行分析，確定誰將領導此次撤離行動，以及需要部署哪些領事、外交、軍事、交通和情報資源。在協(xié)調方面，派遣國政府還需考慮可能面臨的后勤保障挑戰(zhàn)，并確定是依靠本國力量實施撤離，還是需要其他國家的協(xié)助，以及其他相關問題。

表4 海外撤離行動的復雜性與風險分類

在撤離前的緊急評估與規(guī)劃階段，建立多渠道的信息搜集與共享分析系統(tǒng)是關鍵。在信息資源互補性方面，政府在搜集信息過程中須經過基層信息逐級上報、相關部門討論、決策逐級下達等程序，信息空窗期可導致社會上謠言四起，引起民眾不安情緒。民間力量植根于基層，信息來源具有直接性、及時性以及零散性等特點。官民間信息溝通渠道順暢，政府則可通過民間力量及時地獲取相關信息。民間力量是政府之外的重要資源，民間的跨國交往能夠超越各國政府的優(yōu)先級限制，可以通過更加靈活的方式增進對象國的理解和信任，在海外撤離行動中起到潤滑劑的作用。

近年來，中國駐外使領館借助海外華人華僑力量拓展領事保護服務網絡，與行業(yè)組織、專業(yè)機構、社會團體、公民個人等結成緊密伙伴關系。為確保緊急撤離行動的順利實施，中國駐外使領館常借助海外僑團、商會、僑領、志愿者團體等民間力量，組建信息交流與溝通平臺，進行廣泛的信息搜集分析。例如，在2017年南蘇丹緊急撤離行動中，使領館工作人員依托南蘇丹協(xié)調小組、企業(yè)員工等，廣泛搜集網絡、廣播、電視、民間等各層級信息，并根據(jù)其觀察到的軍警調動情況、雇員的異常動向等做出預判，為規(guī)劃撤離行動提供信息參考。在撤離前的緊急評估與規(guī)劃階段，民間力量發(fā)揮了四兩撥千斤的作用，成為助力中國海外撤離行動的典型支撐力量。

2.撤離行動的協(xié)調聯(lián)動機制

海外撤離行動不僅是國內的公共議題，也是跨國公共事務。撤離行動的執(zhí)行階段涉及復雜的具體操作。例如，派遣國政府需要部署大量的人力和其他資源；簽發(fā)緊急護照或其他旅行證件；為逾期居留或丟失個人身份證件的本國公民協(xié)商特殊的出境許可；與當?shù)卣蛳嚓P國家進行協(xié)調溝通，確保撤離行動實施；對不同群體的撤離優(yōu)先事項做出選擇；保持撤離秩序，實現(xiàn)快速撤離，減少人員聚集造成的恐慌情緒等。在海外撤離行動的運行過程中，政府執(zhí)行機構雖發(fā)揮主要作用，但也需要協(xié)調并充分動員國內相關部門參與撤離行動，還需通過與駐在國、其他國家和國際組織等合作推進撤離工作。在海外撤離行動中，中國政府積極構建協(xié)調聯(lián)動機制，以充分整合各類應急資源，提高應對海外突發(fā)事件的能力。

第一，構建國內層面的協(xié)調統(tǒng)籌機制。海外撤離行動涉及中央與地方、各部委、政府與民間、國內與駐外機構之間的協(xié)調與配合。在海外撤離行動的制度設計中，建立中央層面的協(xié)調統(tǒng)籌機制非常有必要。協(xié)調統(tǒng)籌從某種程度上講就是管理各種關系。近年來，中國政府按照中國特色大國外交的全局部署，相繼成立了國家安全委員會和中央外事工作委員會，加強對外事工作的集中統(tǒng)一領導。

目前，中國海外撤離行動的國內協(xié)調聯(lián)動機制，主要是中央政府或上級政府自上而下的行政推動。在中央政府領導下，外交部和商務部等相關部委、地方政府、駐外使領館、企業(yè)、民間力量等展開協(xié)同努力，通過不同層次的有效協(xié)調、協(xié)作，形成自上而下的協(xié)調統(tǒng)籌機制。在政府部門層面，主管外交事務的外交部在撤離行動機制對接中發(fā)揮了重要作用。隨著海外中資企業(yè)與中國公民安全問題的日益突出，商務部、公安部等其他部門在海外撤離行動中的作用日益增長。2004年以來，中國建立了涉外突發(fā)事件的部際協(xié)調機制，如境外中國公民和機構安全保護工作部際聯(lián)席會議、涉外緊急突發(fā)事件協(xié)調小組等。在領事保護機制對接中，外交部、商務部、公安部等相關部委圍繞保護海外中資企業(yè)與中國公民的整體目標，構建協(xié)調機制，滿足了不同部委在信息共享、風險分擔等方面的需求，建立起資源整合、分工合作的整體性合作模式。

海外撤離行動的單一實施主體到多元參與主體的轉變需要政府加強領事保護中的協(xié)調統(tǒng)籌。有效實施撤離行動的關鍵在于加強政府、各部委、企業(yè)以及民間力量間的統(tǒng)籌協(xié)調。黨的十八大以來，中國政府縱向上以設立或改革自上而下的協(xié)調應對機構設置為基礎，推動涉外部門的機制建設；橫向上構建不同部委間的制度化機制，理順部門間的協(xié)調與合作，加強政黨、政府、人大、政協(xié)、軍隊、地方、民間等條塊的協(xié)調合作。在此背景下，中國海外撤離行動逐步進行機制化建設，海外撤離行動的實施主體由單一向多元參與主體轉變，克服了單個涉外部門資源配置不足的問題。

第二，與對象國和國際社會構建協(xié)調機制。撤離行動是派遣國在接受國境內保護其海外國民的權利，因而與對象國建立撤離行動的應急協(xié)調機制是構建海外撤離行動機制的重心所在。撤離行動的順利開展需要得到對象國政府的支持與協(xié)助，與對象國政府建立順暢的聯(lián)絡與溝通機制，可以為大規(guī)模撤離行動提供政治基礎和機制保障。海外撤離行動的機制運行是在與對象國的互動中實現(xiàn)的。中國注重與對象國溝通協(xié)商，通過制度化安排與對象國各職能部門合作，構建海外撤離行動的跨國協(xié)調機制，包括陸路或海上運輸安全保護機制、安全保障機制和人員跨國流動機制等，形成內外整合的海外撤離行動模式。例如，在2010年吉爾吉斯斯坦撤離行動中，友好的雙邊關系和暢通的溝通渠道，使中國的撤離行動獲得吉軍方的護送；2015年也門撤離行動中，也門政府軍方、內政部等積極配合，為中國公民和中國使館人員安全撤離提供了安全保障。

進入21世紀以來，中國不斷增強與國際社會的互動，與國際社會一道參與海外利益保護。創(chuàng)設一系列成熟的制度、協(xié)調與接受國和國際社會的關系，是考驗中國海外撤離行動以及外交智慧的新議題。例如，2006年所羅門撤離行動中，中國政府與該國未建立外交關系，外交部請求巴布亞新幾內亞、澳大利亞、新西蘭政府協(xié)助采取措施保護中國僑民安全。新西蘭、澳大利亞、巴布亞新幾內亞使用軍用或商業(yè)飛機協(xié)助撤離中國公民。在2017年南蘇丹撤離行動中，因南蘇丹航空公司數(shù)量和飛機資源有限，為避免發(fā)生爭奪資源和重復預訂，中國政府從肯尼亞、埃塞俄比亞、烏干達等國的航空公司落實應急飛機資源，簽訂應急航班協(xié)議，以確保撤離行動順利實施。

3.善后處理機制

大多數(shù)派遣國政府都認為被撤離的僑民安全返回母國，撤離行動即宣告結束，忽視了其善后階段。海外撤離行動實施后，善后處理工作就已經進入議程。中國把海外撤離行動定位為國家主導下的一項系統(tǒng)性海外工程。自2011年實施利比亞撤離行動以來，中國政府不僅重視撤離行動本身的結果和由此帶來的國內效應，更加關注撤離行動的溢出和連帶效應，比如在當?shù)乩娴暮罄m(xù)保障、中國實施撤離行動后對當?shù)鼐謩莸挠绊憽ζ渌麌页冯x行動的影響等。善后處理不僅是撤離行動前的簡單恢復，也是派遣國政府思考提高海外撤離行動能力的機會。

目前，中國構建的海外撤離行動善后處理機制主要包括救助補償機制和調查評估機制。在救助補償方面，中國政府、社會組織、企業(yè)以及金融機構等不同主體，通過多種方式為撤回的僑民提供醫(yī)療、食物、住所和心理救濟等救助和補償。2011年利比亞撤離行動結束后，商務部以及國際商會開始組織編制索賠初步方案。在調查評估方面，中國政府會對相關部委、地方政府、企業(yè)等應對海外突發(fā)涉我公民安全事件的能力及常態(tài)應急管理情況等，進行內部調查評估和外部調查評估。如果撤離行動具有較高級別，或受到社會公眾廣泛關注，相關政府部門會適時向公眾公布評估報告。例如，外交部會對海外撤離行動進行總結，相關案例的經驗教訓則通過媒體報道或政府網站的紀實性報道對外發(fā)布。國內也會組織專家學者對海外撤離行動進行專題研討。

(二)中國海外撤離行動的重要特征

海外撤離行動是以政府為行動主體，以保護海外僑民為目標的外交行為。與美國、俄羅斯以及歐洲大國海外撤離行動專業(yè)化和分工明確化的風格相比，中國的海外撤離行動更具有“合而治之”的特點。回顧中國海外撤離行動的實踐演變，其基本特征大致可體現(xiàn)為四個方面。

1.參與主體多元化

中國在海外有大量僑民，而駐外使領館人員有限、精力有限、預算有限，有限的領事保護資源與不斷增長的領事保護需求之間的缺口不斷拉大，單純依靠國家力量已難以應對各類海外安全事件，多元主體參與海外撤離行動已成為必然。為此，中國政府不斷完善領事保護的頂層設計，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，調動各類資源和力量，探索多元行為體共同參與的撤離行動模式。

總體而言，中國海外撤離行動的參與方在縱橫兩個方向上延伸和擴展。縱向上，中央政府及相關職能部門(包括國務院以及相關部委)是大規(guī)模撤離行動的總指揮與宏觀調控者。十八大以來，中央政府加強外交頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調，整合現(xiàn)有的外交資源和力量，優(yōu)化中央政府的決策議事協(xié)調機構。2013年國家安全委員會成立后，有效整合了公安部、國防部、國家安全部、外交部等部門力量，統(tǒng)籌國內安全與涉外安全，對大規(guī)模海外撤離行動進行更高層級的統(tǒng)籌和領導。2015年也門撤離行動中，在國家安全委員會的主導和統(tǒng)籌下，參與主體之間配合更加順暢，撤離行動更加果斷、迅速。

地方政府在撤離行動中扮演著重要角色。一方面，地方政府及相關職能部門通常處于海外撤離行動應急一線的位置，是中央政府及相關職能部門的應急方針政策的具體貫徹實施者，也是撤離行動的重要參與者；另一方面，地方政府及相關職能部門是地方具體的領事保護應急制度、應急方案的制定者。各級地方政府紛紛成立和完善領事保護統(tǒng)籌協(xié)調機制。在海外撤離行動中，地方政府可協(xié)助外交部處理涉及本地區(qū)企業(yè)和居民的應急處置工作。例如，在2011年利比亞撤離行動中，中國相關地方政府的商務部門啟動應急機制，核實本省企業(yè)派駐利比亞的人員、企業(yè)數(shù)量、項目所在地和安全情況，并和其他部門一起協(xié)調安排已撤離回國的人員。

橫向協(xié)作上，軍隊在海外撤離行動中的作用增強。軍隊協(xié)助撤離海外中國公民與中國海外利益延伸以及海外中國公民和企業(yè)所處安全環(huán)境的變動密切相關。改革開放以來，中國經濟逐步融入世界經濟體系，國家利益以前所未有的速度向全球拓展，海外利益面臨越來越多的現(xiàn)實威脅，海外能源資源、海上戰(zhàn)略通道、海外中國公民和中資企業(yè)的安全問題日益突出，國家運用外交、軍事等手段維護海外利益的訴求不斷增強。軍隊作為國家的軍事部門，承擔著利用硬實力來保障和實現(xiàn)海外利益的職責。“走出去”戰(zhàn)略實施以來，軍隊在海外撤離行動中的影響較以往有所擴大。自2013年國防白皮書《中國武裝力量的多樣化運用》發(fā)表以來，保護海外中國公民安全已正式成為中國人民解放軍的任務。近年來，中國海軍的非軍事職能不斷擴大，打擊海盜、人道主義救援、海外撤僑行動等已成為其重要職能。2016年3月，中英雙方在南京舉行了聯(lián)合撤僑室內推演，探索未來聯(lián)合實施撤離行動的方式方法。這是中國首次與外國進行這類演練。2017年，吉布提后勤保障基地投入使用，有利于更好地執(zhí)行撤僑護僑、應急救援等海外任務。

2.重視撤離行動的機制統(tǒng)籌

同美式政治體制中的“分權制衡”相比,中國更重視機制統(tǒng)籌,更能發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。在海外撤離行動中，多元行為體在運作中的地位、角色以及協(xié)商統(tǒng)籌，形成機制對接、加強機制統(tǒng)籌成為不容回避的問題。海外撤離行動中多元主體間的機制統(tǒng)籌是領事保護發(fā)展的根本要求。自20世紀80年代，安全外包已經成為美國安全和防務體系中不可分割的一部分，國家的首要任務不再是提供直接的安全供給，而是管理分權后的各供給中心和分配安全資源。歐盟正在積極推動國際私營軍事和安保公司的規(guī)制化。相比之下，中國更傾向于建立機構間的協(xié)調機制、加強機制統(tǒng)籌和領事保護能力建設。

海外撤離行動中，中國的機制統(tǒng)籌具有主體多元性、功能互補性、目標一致性和利益整體性等四個特點。歐美國家、日俄及新興大國也強調撤僑行動過程中的各部委統(tǒng)籌協(xié)調，但是與中國的機制統(tǒng)籌存在明顯不同之處。 其一，中國共產黨作為長期執(zhí)政黨，在海外撤離行動中能夠發(fā)揮議題引領、資源整合、垂直管理的作用，而其他國家的領導階層往往是臨時形成的委員會，領導能力、組織能力、協(xié)調能力和資源動員能力不及中國共產黨。其二，中國的海外撤離行動是強政府、小社會的體現(xiàn)，即在大規(guī)模海外撤離行動中，中國能夠發(fā)揮集中優(yōu)勢資源、相互配合的作用。在中國，中共中央各部門、國務院各部委、中央企業(yè)、高校、智庫等在一定程度上都代表政府，承擔某種職能，與其他國家相比更易于協(xié)調和配合。其三，中國海外撤離行動存在“合作偏好”。中國政府實施機制統(tǒng)籌，是從“收益-成本”的績效出發(fā)，認為單一機構很難在撤離行動中發(fā)揮有效作用，必須發(fā)揮各種機制的協(xié)調作用，實現(xiàn)“1+1>2”的效果。其四，中國海外撤離行動機制來源于實踐，又指導實踐，不是一種靜態(tài)的模式和意識形態(tài)教條，而是一種動態(tài)的過程，會通過自下而上的摸索，逐步總結出一套行之有效的應對機制，為“外交為民”的理念付諸實踐做出貢獻。

3.靈活堅持不干涉內政原則

不干涉內政原則是保持中國外交主動性的根本保障。在所有大國中,中國是將“不干涉內政”踐行得最堅決、最充分的國家。中國開展撤離行動時，強調尊重主權、不干涉內政等基本原則，但是并不反對在受到威脅時部署柔性軍事存在以維護現(xiàn)實利益。中國的海外維和部隊、在亞丁灣以及在吉布提建立的后勤補給站等，是中國提升維護海外利益能力建設的重要手段。例如，2014年1月，南蘇丹陷入武裝沖突，中國維和部隊成立了南蘇丹中國同胞安置小組，協(xié)助大使館、中資企業(yè)以及當?shù)卣瓿闪顺冯x中國公民的任務。

實施海外撤離行動既面臨接受國的主權、內政等問題，也涉及雙邊、多邊層面的關系，因此需要在遵循原則與現(xiàn)實問題上尋求平衡，尤其是當接受國缺乏相應的安全治理能力，無法為外來企業(yè)和他國公民提供安全保護時，中國需要實施安全保護行動以維護海外中國公民安全。黨的十八大以來，中國將維護自身合法權益與維護地區(qū)和世界和平穩(wěn)定緊密結合起來。中國的傳統(tǒng)外交政策已經有了更多的靈活性，將保護公民和撤僑置于其外交政策原則之上，為海外撤離行動留下了足夠空間。中國更加注重運用不斷增強的實力，利用包括軍事力量在內的各類資源，應對重大海外安全事件。

4.彰顯低強制性

對海外利益更為豐富和復雜的大國而言，海外撤離行動需要強有力的軍事手段做最后保障。海外軍事力量的存在既對維護海外公民和企業(yè)安全權益具有“隱形保險”的作用,又能通過參與維和、反恐等多邊行動提升海外軍事行動的合法性和國際聲望。海外軍事基地不僅可以加強對駐在國的政治影響力，還能維護本國僑民安全。因而，海外軍事力量投射和海外軍事基地部署成為歐美大國軍事維護海外僑民的重要方式。例如，美國借助其在中東強大的海外軍事基地和盟友體系，在撤離行動中建立了海外“中轉站”和“安全港”，靈活有效地解決了撤離行動中的臨時庇護和后續(xù)撤離問題，軍事基地成為美國保護海外利益的重要橋頭堡。

與西方大國采取高強制性措施，甚至訴諸武力手段的撤僑模式截然不同，中國的海外撤離行動彰顯低強制性特征，其基本出發(fā)點是“以人民為中心”，強調在維護海外中國公民安全權益的同時，深化與對象國的務實合作，更好地服務國家對外工作大局和構建人類命運共同體等中國總體外交思想。實踐中，中國的海外撤離行動大多是通過與對象國的外交交涉實現(xiàn)的。中國在聯(lián)合國框架下參與國際維和行動，在吉布提部署保障基地，與發(fā)展中國家在國際法框架內開展防務與反恐合作，以軍事“硬手段”促進民事“軟目標”的保護，是應對象國請求提供國際公共產品，與西方大國“培養(yǎng)代理人”和爭奪勢力范圍的做法存在本質區(qū)別。低強制性是中國海外撤離行動的最主要特征，其海外領事保護措施的合法性較強，不容易引發(fā)雙邊摩擦和沖突，但是缺點是保障力度不足，資源投入和安全供給之間的關系也較為間接，難以在不同的情境下選擇恰當?shù)谋Ｗo方式。

三、中國海外撤離行動面臨的挑戰(zhàn)及應對之策

海外撤離行動需要國家戰(zhàn)略、執(zhí)行機構、政策法律等緊密協(xié)同。自20世紀五六十年代以來，中國數(shù)十次較大規(guī)模海外撤離行動，成為中國發(fā)揮制度優(yōu)勢、“集中力量辦大事”的典范。但目前，中國海外撤離行動仍面臨諸多問題。

(一)中國海外撤離行動面臨的挑戰(zhàn)

第一，條塊化模式不利于撤離行動的整體運作。條塊關系本質是上下級政府間權力劃分問題。領事保護工作遵循中國行政體系結構的條塊關系路徑開展，具有“條型”模式和“塊型”模式。條塊化領事保護模式的優(yōu)勢在于能夠將需要系統(tǒng)治理的領事保護問題轉化為各部門的“中心工作”，通過體制壓力動員多元力量參與領事保護工作。但是，從根本上講，中國傳統(tǒng)的權力結構是一元化的上下垂直聯(lián)動型結構，條塊模式具有任務導向和區(qū)域負責的特征，下屬部門按照“歸口管理”的原則對其上級主管部門負責，各部門容易固守其部門利益和既有功能分割空間，不愿承擔職責范圍之外的事務，形成人員和利益的部門化。

戴維·蘭普頓(David M.Lampton)在分析中國外交決策中的部門利益時指 出，每個部委都有自己的利益追求，即使部委領導有所調整，這種“位置決定觀 點”的邏輯都會起作用。實踐中，條塊分割型組織結構不利于撤離行動的整體運作。因此，在條塊之外，中國政府還專門建立了以外交部為核心，商務部、公安部、國防部等部門為主體的橫向部際聯(lián)席會議機制。在2011年利比亞撤離行動以及2015年也門撤離行動中，部際聯(lián)席會議機制都發(fā)揮了重要的協(xié)調作用。但是，聯(lián)席會議本質上是一種松散的府際關系協(xié)調模式，在關鍵問題上缺少約束力。

第二，海外中國公民安全保護法律規(guī)范不齊全。海外撤離行動涉及國內法和國際法的銜接以及國內現(xiàn)實國情與海外安全環(huán)境的切換，極具復雜性、特殊性。當前，中國領事保護立法尚未出臺，領事保護的內涵外延，以及實施主體與參與主體的職務范圍、權責邊界等缺乏國家法律法規(guī)層面的界定。領事保護的政策性文件均未涉及海外撤離行動主體協(xié)作的權限、程序、責任等。此外，海外撤離行動涉及商務部、公安部、交通運輸部、財政部等部門和相應的地方政府，各個部門也建立了相應的應急管理體系，但是如何實現(xiàn)部門間的協(xié)同運作尚未明確規(guī)定。目前，中國并沒有制定關于海外撤離行動方面的法律法規(guī)。《中華人民共和國國家安全法》第十八條規(guī)定武裝力量具有開展維護國家海外利益的軍事行動的職責，但軍隊在海外撤離行動中的法律依據(jù)并不明確。

第三，領事保護常態(tài)化機制建設滯后制約了海外撤離行動的有效協(xié)作。美國學者約翰·魯杰 (John G.Ruggie)曾將制度化發(fā)展水平劃分為認知共同體、國際機制、國際組織三個層次。中國海外撤離行動雖已形成了一系列制度性安排，但整體而言，制度化水平仍處于較低層次的認知共同體。低制度化特征在實踐中通常不利于海外撤離行動效能的提升，是中國領事保護制度不夠發(fā)達的表現(xiàn)。

中國領事保護常態(tài)化機制建設滯后，阻礙了海外撤離行動主體間的有效協(xié)作。例如，在高風險地區(qū)的中資企業(yè)及人員的特殊預防預警方面，存在機制建設碎片化、缺乏整體性和協(xié)調性等問題。現(xiàn)階段，中國主要通過責任倒逼領事保護實施主體、參與主體完善風險防控機制，建立健全風險預警等機制。海外利益相關部門逐漸構建了“橫向到邊、縱向到底”的境外安全風險預警防范責任體系。其中，高風險地區(qū)的中資企業(yè)及人員的特殊預防預警機制歸根到底是將大部分責任和成本落實到了企業(yè)上，而大型央企又都將面臨的海外安全風險以外包的方式，交給風險管理公司、安保公司去應對處理。概言之，在權力下放的過程中，由于領事保護機制建設的碎片化以及缺乏整體性和協(xié)調性等問題，權力下游的參與主體與上層權威主體間的關系處于一種“模糊狀態(tài)”，增加了海外撤離行動的難度。

(二)應對之策及發(fā)展趨勢

習近平主席在2018年6月中央外事工作會議上提出，未來一段時間是世界轉型過渡期，也是中國實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期。這一兩期疊加的時代特征，一方面要求中國“堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路”，做到“國人腳步走到哪里，領事保護就跟到哪里”；另一方面，領事保護中的“供需矛盾”更加凸顯，暴露了中國海外撤離行動的機制化弱點。以下幾個方面的努力，可以昭示中國海外撤離行動的未來發(fā)展趨勢。

第一，完善海外撤離行動的應急管理制度。當前，中國已經建立了以“一法一案三制”為核心的海外突發(fā)事件應急管理的制度框架。在涉外領域，國務院制定了《國家涉外突發(fā)事件應急預案》，原國家旅游局(現(xiàn)文化和旅游部)、外交部發(fā)布了《中國公民出境旅游突發(fā)事件應急預案》等法規(guī)、部門規(guī)章，但總體來講，海外撤離行動主要是圍繞 “一法一案三制”，建立應急處置機制。由于突發(fā)事件“應對法”和“總體應急預案”主要是針對境內突發(fā)事件的應急管理計劃，未將海外突發(fā)事件的應急救援列入規(guī)制范疇，導致一些相關預案線條較粗。中國現(xiàn)有的突發(fā)事件應急管理制度多是規(guī)定了縱向政府間的職責和權力，并未就部際協(xié)調合作做出明確規(guī)定。因此，有必要修訂《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，設單章確定海外撤離行動的應急管理制度，規(guī)范海外撤離行動應急管理的運行機制。在海外撤離行動的預警、應急和協(xié)調機制建設方面，還需納入輿情分析、新聞管理、危機公關、保險保障等一系列子機制。

第二，創(chuàng)新領事保護理念。與西方領事保護理念不同，中國領事保護更加注重堅持不干涉內政原則，常常采取間接方式，解決自身在對象國的安全問題。當前，海外中國公民與中資企業(yè)面臨的威脅具有多元化特點。在很多威脅還不明朗的情況下，中國駐外機構以官方身份能夠做出的反應往往是有限的。中國領事保護在發(fā)揮好政府作用的同時，仍需實現(xiàn)理念創(chuàng)新，遵循市場規(guī)律和國際通行規(guī)則，充分發(fā)揮市場和社會力量在資源配置中的作用，推動領事保護的社會化、市場化，包括依靠私人安保公司、保險公司等，支持市場主體在政府規(guī)范作用、宏觀指導下在維護海外中國公民和企業(yè)安全權益中發(fā)揮更大作用。同時還要充分激發(fā)民間主體參與領事保護的主動性和創(chuàng)造性，減輕政府在領事保護中的負擔，形成官民并舉、梯次應對的領事保護模式。

第三，構建中國與對象國的領事保護合作機制。習近平主席在中央政治局第三十五次集體學習中指出：“要把拓展執(zhí)法司法合作納入雙邊多邊關系建設的重要議題，延伸保護我國海外利益的安全鏈。”海外撤離行動是海外利益保護最主要和最直接的途徑。因其發(fā)生在對象國境內，常受制于對象國的領土主權，因而與對象國建立有效的領事保護合作機制決定著撤離行動的成效。中國與對象國建立領事保護合作機制是新時期中國維護國家利益的重要組成部分。在海外中資企業(yè)與中國公民領事保護步入新常態(tài)的背景下，加強與對象國的領事合作，并將執(zhí)法司法合作納入雙邊多邊關系建設，已成為必然。中國與對象國應盡快建立領事保護合作體系的制度性框架安排，不斷擴展雙方安全合作的深度和廣度，制定規(guī)范議題設置、政策協(xié)商和集體執(zhí)行的實體性規(guī)則，將目前具有零散性和隨機性的領事保護合作向組織化程度更高的政策協(xié)商與決策機制拓展，逐步提升中國與對象國領事保護合作的制度化程度,推進共同安全建設，鑄牢中國海外利益鏈。

四、結語

20世紀90年代以來，國際移民浪潮席卷全球，海外安全成為國家安全的重 要組成部分。中國是全球性海外利益大國，也是海外利益受損嚴重的國家。2017年中國《政府工作報告》提出加快完善海外權益保護機制和能力建設，體現(xiàn)了中國政府對領事保護的重視正在從物質層面升級到制度層面。海外撤離行動是中國與世界互動與交融的現(xiàn)實需要。不同歷史時期，海外撤離行動受中國改革開放不斷深化、海外利益不斷拓展、外交決策機制不斷完善等因素的共同影響。

海外撤離行動是一項涉及多元主體的系統(tǒng)工程，不是中國政府的獨語，必然圍繞特定議題形成龐大的議題網絡。黨的十八大以來，新一屆中央領導集體提出總體國家安全觀，更加強調內政與外交的統(tǒng)籌和協(xié)調，加強黨對外事工作的集中統(tǒng)一領導，促進了中國海外撤離行動的實施主體由單一轉向多元，實現(xiàn)了多元主體間的配合與協(xié)調。在黨中央和國務院統(tǒng)一部署下，外交部、商務部、國防部、公安部、中國駐外使領館、地方政府、商會和企業(yè)構成撤離行動的多元主體。中國構建了中央、地方、駐外使領館、企業(yè)和公民“五位一體”的領事保護體系，將海外撤離行動機制外延至黨中央、國務院各個部門和軍隊，并下沉到全國各地方政府，舉全國之力，為海外中國公民鉤織起一道全方位覆蓋的安全保護網。中國海外撤離行動沒有現(xiàn)成的模板可供復制，無論在理論還是在實踐中都將是一個不斷探索的過程。