建設長江上游生態屏障的體制性問題與對策建議

黃朝永　黃德隆

摘 要：本文分析了建設長江上游生態屏障面臨的新形勢新要求，揭示了過程中遇到的政策導向沖突，管理體制矛盾，投入需求與地方籌資能力差距，地區之間利益沖突等體制性問題，提出加強統籌協調，調整優化政策，強化管理協同，創新投入機制，推動地區之間生態補償等對策建議。

關鍵詞：長江;上游地區;生態屏障;機制創新

中圖法分類號：X321? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

建設長江上游生態屏障，關乎中下游飲水安全、生態安全乃至經濟社會發展全局，也影響著三峽工程長期安全運行、功能發揮。2018年2月，習近平總書記視察四川時要求：把建設長江上游生態屏障、維護國家生態安全放在生態文明建設的首要位置[1]。2019年4月，習近平總書記視察重慶時強調，重慶是長江上游生態屏障的最后一道關口，對長江中下游生態安全承擔著不可替代的作用，要加強生態保護修復，筑牢長江上游重要生態屏障[2]。

1? 長江上游生態屏障建設工作重點面臨轉移

1.1? 中央對“十四五”生態文明建設提出新要求

中央全面深化改革委員會第二十一次會議強調：“十四五”時期，我國進入生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期，要深入推進生態文明體制改革，加快構建現代環境治理體系，全面強化法治保障，健全環境經濟政策，完善資金投入機制[3]?？梢?，中央深改委特別強調了健全體制機制對“十四五”生態文明建設的作用，相應地，推動長江上游生態屏障建設也要把解決好體制性問題作為一項重大課題提上議事日程。

1.2? 長江上游生態屏障建設成效有利于推動工作重點轉移

近年來，長江上游地區持續開展國土綠化提升行動，深入實施天然林保護、退耕還林還草、三峽水庫周邊綠化帶建設、野生動植物保護等重點生態建設與修復工程，穩步推進生態移民和扶貧開發移民，強化水土保持和石漠化治理，經過各方艱苦努力，生態屏障建設取得明顯成效。2020年長江上游（資料所限，僅指3省1市）云南、貴州、重慶、四川森林覆蓋率達到65.0%、60%、52.5%和40%，比2015年分別提高9.3、10、7.1和4個百分點，也遠高于同期全國和全球森林覆蓋率23.0%、31.2%的水平;2020年西南諸河水質為優，63個國控監測斷面水質Ⅰ類和Ⅱ類占比分別為6.3%、81.2%[4]，比2015年提高6.3和8.8個百分點;生態脆弱區的環境壓力逐步緩解，生物多樣性得到有效保護。2020年11月14日，習近平總書記在全面推動長江經濟帶發展座談會上的重要講話指出，“長江經濟帶生態環境保護發生了轉折性變化”。長江上游生態屏障建設的巨大成就表明，該地區生態環境取得了轉折性改善，下一步可以著手解決深層次體制性問題。

1.3? 生態屏障共建的實踐經驗為解決體制性問題奠定了基礎

近年來，川渝兩省市加強長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區聯動協作，強化長江邊界河段采砂管理，統一開展清江行動，聯合打擊非法采砂行為。川滇黔渝四省市聯合舉辦森林城市群建設論壇，謀劃建設四省市森林城市群、綠化模范縣;四省市毗鄰地區聯動推行河長制，實現跨界河流信息共享、河長定期會商，川渝之間還開展涪江、瓊江等河流聯合巡河、交叉巡河。川渝兩省市生態環境執法部門建立了定期會商、聯合檢查、信息共享等機制。云南與四川、貴州建立了赤水河流域跨省生態補償機制。各地加快集體林權制度改革，開展生態公益林和商品林分類經營。這些成功實踐為解決長江上游生態屏障建設中的體制性問題創造了條件。

2? 建設長江上游生態屏障遇到的體制性問題亟待解決

2.1? 政策導向相互沖突

（1）耕地保護政策與退耕還林政策有沖突。長江上游地區坡耕地多，2020年，重慶15～25°坡耕地中基本農田占比高達73%，25°以上坡耕地中基本農田占比34%。在基本農田保護政策紅線管控下，經過兩輪退耕還林，不少區縣已經沒有符合現行退耕還林政策要求的地塊，出現“無地可退”。一些石漠化地區基本農田比例高，部分生態修復治理工程與基本農田保護政策有沖突，導致有的地方退耕還林、修復治理工程進度緩慢。同時，由于耕地保護政策的長期收益高于退耕還林政策，一些農民不愿退耕。國家新一輪退耕還林補助期限為5年，每畝耕地共補助1 500元。如果農民不退耕，則種糧大戶（長江上游地區為50畝及以上）可享受地力補貼每年每畝230元，一般農戶為100元左右，且按年持續補貼，時間越長則不退耕獲得的政策收益越多。此外，耕地征地補償標準高于林地，以重慶為例，耕地征用為建設用地的補償標準每畝約6萬元，林地征用為建設用地的補償標準每畝約3萬元，城鎮周邊農戶均不愿退耕還林。

（2）自然保護地政策與所在地原住民生產活動有突出。由于歷史原因，長江上游地區有的地方在申報自然保護地時未充分論證，導致劃定范圍過大，如重慶市彭水縣茂云山、七躍山縣級自然保護區占全縣國土面積3 903km2的42.5%[5]，2020年保護區內常住人口193 836人，為減少人類活動影響，一些基礎設施如鄉村道路等項目由于保護地政策規定限制而不能落地，治理和恢復改善生態環境的成本也大幅增加。

2.2? 管理體制存在沖突

長江上游生態屏障建設涉及多層級、多部門、多地區，這其中既有國家部委工作職責，也涉及地方各業務條線、工作層級。

（1）各層級管理規定之間有沖突。比如，實施生態修復工程中，國家部委主要關注修復試點期內是否實現了分管領域規劃目標、資金是否按計劃使用;省市層面主要關注綜合績效和示范性;區縣、鄉鎮層面注重解決本地實際問題，有實用價值。例如，有關部委對財政投資補助的小流域生態治理項目要求招標投標，由于單個項目投資額小，編制標書文件耗時長、成本高，地方則希望盡量簡化程序不招投標。

（2）管理部門之間的工作要求有沖突。山水林田湖草沙是一個整體，但治理工作涉及自然資源部門、水利部門、林草部門、農業部門等，部門各管一塊，生態部門、林草部門推動退田還湖增加濕地，農業部門則千方百計保護耕地。行業之間涉及生態建設技術規范銜接不夠，造成“標準不一、專家爭論、措施沖突”的情況。

2.3? 投入需求與地方籌資能力有沖突

長江上游地區立地條件差、造林成本高，荒山造林一般每畝在2 000元左右，三峽庫區難利用地、云貴高原石漠化地區造林每畝最高可達5 000元左右，需要建立多元化投入機制，否則生態屏障建設就會出現“天花板”。

（1）地方財政投入增長難。目前各類生態修復工程都需要地方財政配套投入，中央補助一般每畝只有300～500元。長江上游生態屏障建設主要在山區，山區多是經濟欠發達地區，不少地方本來就是“吃飯財政”，當前又遇到一些新的困難，對生態屏障建設投入難有較大增長。由于中央補助往往是一次性投入，林木后續管護缺乏持續穩定的資金投入，可能造成“年年造林難成林”問題。

（2）社會資本投入積極性不高。生態屏障建設以生態效益和社會效益為主的，經濟效益不大。長江上游地區自然條件較差，經濟林建設期長、見效慢、回收期長，造林成效難保證，而生態公益林采伐要實行嚴格審批，影響社會資本對長江上游地區生態屏障建設投入積極性。

2.4? 地區之間利益有沖突

目前，長江上游生態屏障建設頂層設計和統籌協調還不夠，上下游、左右岸聯防聯控聯治機制尚未形成，上游污染、下游治理的現象不同程度存在?，F行的省際協作治理機制也還不完善，即使通過多方努力簽訂生態共建協議，但其中部分條款的表述較為原則，治理措施、資金保障、責任落實等具體內容少，操作性不夠。加上監督機制不全，一些合作事項停留協議上，措施難落實。生態屏障屬于公共產品，應該遵循“誰受益誰補償”原則，上游地區投入大，理應要求中下游受益地區給予經濟補償，但由于利益相關方的權、責、利難界定，中下游地區受益程度難量化，省市之間沒有行政隸屬關系，又缺乏“中間人”協調和強制手段約束，跨省市橫向生態補償迫切需要更高層面加強統籌。

3? 對策建議

3.1? 建立多層次統籌協調機制

建設長江上游生態屏障是一項系統工程，須統籌考慮、綜合協調、整體推進。

（1）建立高規格的生態共建領導體制?？捎缮鷳B環境部牽頭，長江上游省市政府和國家有關部委共同組建長江上游生態屏障建設領導小組或聯席會，加強頂層設計，研究確定生態屏障共建重大事項，協商解決工作中的矛盾與問題，共同爭取國家賦能放權和相關支持政策。

（2）建立若干專項工作組。由相關省市級部門參加，負責組織推進年度生態屏障共建重大事項，梳理專門領域、重點工作聯動存在的具體問題，定期研究解決方案，督促推進落實。組建長江上游生態屏障建設專家委員會，聘請專業人士提供決策咨詢服務。

（3）建立地市、區縣之間的工作落實機制。協商制定長江上游生態共建各行政區共同遵守的準則，細化落實領導小組及專項工作組部署的工作，與毗鄰行政區協同抓好落地落實。

3.2? 調整有沖突的政策

（1）放寬造林綠化用地政策限制。建議國家核減長江上游地區坡耕地基本農田管控計劃，不受基本農田管控政策限制，對25°以上坡耕地、15°以上生態脆弱耕地或地質災害影響區耕地一律退耕還林還草，長江上游干流兩岸第一層山脊線下的所有坡耕地全部退耕還林。對因退耕還林減少的基本農田面積，按照占補平衡的原則，允許長江上游省市在轄區內統籌有償調劑平衡，確保退耕還林“有地可退”。

（2）健全退耕還林激勵機制。凡是實施退耕還林的地塊可同時享受耕地地力保護和退耕還林補助政策。對實施退耕還生態林的農戶優先納入生態移民、宅基地復墾和土地收儲政策支持范圍，對退耕較多的農戶納入失地養老保險政策享受范圍，解決退耕還林農戶后顧之憂。

（3）完善自然保護地管理政策。根據生態價值和保護需要強度高低不同，科學劃定國家公園、自然保護區、自然公園等自然保護地。建立科學的自然保護地“評估、整合、歸并、優化”管理體制。制定自然保護地產業準入負面清單并嚴格管理。

3.3? 強化各層次管理協同

堅持“一體化”理念，強化政策統籌。長江上游生態屏障建設是一項復雜的系統工程，山水林田湖草是生命共同體，要統籌協調需要與可能、當期與長遠、全面與重點、政府與市場等重大關系，統籌開展生態保護與修復，整體謀劃解決長江上游生態環境問題，形成統一規劃、一體部署、相互協作、共同實施的生態建設管理機制，并為其他地區一體化推進生態建設提供經驗借鑒。

堅持“一盤棋”思維，強化工作協同。建議國家牽頭編制長江上游生態屏障建設總體規劃，落實生產、生活、生態空間開發管制，明確各省市生態建設重點，統籌跨行政區的生態屏障建設重大問題。有關省市編制長江上游生態系統保護修復重大工程實施規劃，發揮主體功能區在國土空間開發保護中的基礎制度作用。深化云貴川渝四省市跨流域跨區域生態保護合作，健全橫向聯動、縱向銜接、定期會商、高效運轉的工作機制，構建跨學科、跨區域、跨行業生態保護協作交流平臺。

堅持“一張網”管理，強化制度協同。長江上游生態屏障建設中的問題大多與制度不夠健全、法治不夠嚴密有關，要用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境。進一步理順部門管理體制，整合部門之間交叉的職能職責，深化“放管服”改革，嚴格落實領導干部生態文明建設責任制。完善生物多樣性基礎數據庫，探索建立長江上游生物保護聯盟。完善生態屏障建設地方法規體系，加快生態環境保護、自然保護區管理等領域法規制定和修訂，健全執法監督體系，推進跨行政區生態環境聯合執法、交叉執法，加強行政執法與刑事司法銜接，推進生態環境公益訴訟。開展生態環境保護領域法制宣傳教育，增強全社會法治意識。

3.4? 建立多元化投入激勵機制

長江上游生態屏障建設離不開投入，關鍵是建立生態價值轉化機制，吸引社會投資，構建多元化投入格局。

建立穩定的中央財政轉移支付機制。長江上游地區自我發展能力不強、基本公共服務薄弱，要建成我國重要的生態安全屏障，須實施中央財政傾斜扶持政策，在明確該區域生態屏障建設和維護責任的基礎上，加大對該地區基本公共服務和生態建設補償的財政轉移支付力度，充分調動該地區構筑國家生態安全屏障的積極性和主動性。建議適當提高生態屏障建設中央補助標準，對長江上游地區剛出列的原國家級貧困縣設立生態補償中央財政專項，從西電東送、南水北調等受益地區上繳稅收中按一定比例提取，資金安排計劃可與該地區生態修復成本和生態建設績效掛鉤。

健全地方財政引導性投入機制。梳理長江上游既有涉農涉林涉水財政資金，打捆用于生態屏障建設。發行長江上游生態修復專項債，支持長江上游省級政府聯合風投機構設立市場化的生態修復專項基金。考慮到該政府投資償債能力不強，既要持續加大對生態屏障建設的地方投入，又要管控好地方財政性債務。

健全激勵社會資本投入機制。一是健全生態產品價格形成機制。穩妥推進荒地、灘涂、草地等生態用地登記確權，明確生態屬性和價值，健全生態資源有償使用制度，促進有序流轉和保值增值。堅持“誰造誰有”，落實有利于生態屏障建設的稅收政策，鼓勵社會資本發展經濟林，推動發展林下養殖、森林旅游、康養等生態產業。健全生態保護補償機制，積極推行用能權、水權、碳排放權和排污權交易制度。二是探索林票制。鼓勵對農村建設用地復墾、礦山恢復治理、荒山荒坡等形成新增林地，林木管護達到一定價值量并經核定形成林票，林票出售收入主要用于增加林地及林業管護投入。按照生態價值量占補平衡原則，凡是使用林地的經營性建設項目，必須購買林票或自主造林形成等量生態價值量進行補償。通過林票探索生態屏障建設的市場化機制，引導社會資本進入。三是增加綠色金融投入。創新信貸服務和環境金融產品，發展綠色信貸、綠色債券、綠色股權融資，擴大綠色基金投資范圍，完善綠色金融服務體系。探索林地使用權和林木所有權分離管理，促進林地流轉，發展林權抵押貸款。健全林地、林權抵押融資及風險防范機制。

3.5? 推動地區之間生態補償

長江流域要形成共抓大保護格局，須建立對上游地區的生態補償機制。要科學論證生態補償雙方權益義務，綜合考慮財政可承受能力、資金來源、實施方式等問題，推動流域橫向生態補償落實。省市之間的生態補償由國家部委牽頭組織實施、由中央財政負擔，省際之間不發生橫向支付。建立與生態環境保護目標掛鉤的橫向激勵—懲罰機制，上游達標則下游補償，上游不達標則向下游進行經濟賠償?？稍谌龒{庫區試點，利用現有三峽庫區對口支援機制，開展生態屏障建設省際合作，探索多元化補償方式，為全流域橫向生態補償探路。

參考文獻：

[1]彭清華.筑牢長江上游生態屏障 譜寫美麗中國四川篇章[N].學習時報，2020-10-08.

[2]羅來軍.新論：綠色發展引領長江經濟帶建設[N].人民日報，2018-03-13.

[3]習近平.加強反壟斷反不正當競爭監管力度，完善物資儲備體制機制深入打好污染防治攻堅戰[N].人民日報，2021-08-3.

[4]生態環境部.中國生態環境狀況公報（2020）[R].北京：生態環境部，2021：29-41.

[5]周凱，周文沖.這些自然保護區為何陷入“普遍違法”尷尬[J].瞭望，2018（38）：31-32.

Problems and Countermeasures of Institutional Mechanisms in Building the Upper Reaches of the Yangtze River 's Ecological Barrier

Huang Chaoyong Huang Delong

（1.The Office of Financial and Economic Committee of the CPC Chongqing Municipal CPC Committee，Chongqing 400015，China;2.The University of Melbourne，Victoria State 3010，Australia）

Abstract：This paper analyzes the new situation and new requirements faced by the construction of the ecological barrier in the upper reaches of the Yangtze River， and reveals the policy orientation conflicts， management system conflicts， the gap between input demand and local financing capacity， and the conflicts of interests between regions. Countermeasures and suggestions are put forward， such as strengthening overall planning and coordination， adjusting and optimizing policies， strengthening management coordination， innovating investment mechanisms， and promoting ecological compensation between regions.

Key words：the Upper Reaches of the Yangtze River，Ecological Barrier，Institutional Innovation

收稿日期：2021-11-01

作者簡介：黃朝永，男，副教授，博士后，主要從事生態經濟政策研究和生態環境管理工作。E-mail：1019987234@qq.com