論新時(shí)代國有企業(yè)合規(guī)經(jīng)營管理

殷偉民　郭亞兵

企業(yè)合規(guī)管理是中國特色社會主義企業(yè)制度的重要內(nèi)容，是企業(yè)內(nèi)部控制的關(guān)鍵抓手，對促進(jìn)新時(shí)代國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)化合規(guī)經(jīng)營依法管理方面發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。

合規(guī)，即合乎法律規(guī)范。合規(guī)管理是新時(shí)代國有企業(yè)內(nèi)部控制的重中之重，是影響企業(yè)改革發(fā)展、興盛衰敗的關(guān)鍵要素。新時(shí)代國有企業(yè)正處于改革發(fā)展并進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期;風(fēng)險(xiǎn)機(jī)遇并存的轉(zhuǎn)型時(shí)期，在經(jīng)營管理過程中諸多領(lǐng)域都面臨著合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，必須牢固樹立“底線”不突破、“紅線”不逾越的風(fēng)險(xiǎn)意識。依法治企、規(guī)范經(jīng)營是中國特色社會主義企業(yè)制度的根本要求，是深入推進(jìn)“法治國企建設(shè)”的重要舉措。加強(qiáng)合規(guī)管理是新時(shí)代國有企業(yè)面臨的重要課題，既要助力企業(yè)改革發(fā)展，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo);又要防范化解企業(yè)重大風(fēng)險(xiǎn)，確保企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值。國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，要在強(qiáng)化依法治企、規(guī)范經(jīng)營，推進(jìn)企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。

國有企業(yè)合規(guī)管理制度發(fā)展情況

（一）我國企業(yè)合規(guī)管理體系的形成及實(shí)踐

我國企業(yè)合規(guī)管理體系最初在商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部先后建立，主要是防范金融企業(yè)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。2015年國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的意見》首次將“強(qiáng)化依法合規(guī)經(jīng)營”和“加快提升合規(guī)管理能力”列為企業(yè)發(fā)展目標(biāo)，之后在中國石油、中國移動、招商局集團(tuán)、東方電氣、中國中鐵五家央企開展合規(guī)管理試點(diǎn)。2018年國務(wù)院國資委印發(fā)《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》，[1]提出“中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)加快建立健全合規(guī)管理體系”，內(nèi)容包括合規(guī)制度制定、風(fēng)險(xiǎn)識別、合規(guī)審查、違規(guī)問責(zé)、合規(guī)培訓(xùn)、合規(guī)文化等多方面。基本確立了中央企業(yè)合規(guī)管理的基本原則、企業(yè)內(nèi)部合規(guī)管理職責(zé)、企業(yè)合規(guī)管理重點(diǎn)、合規(guī)管理的運(yùn)行方式以及合規(guī)管理的保障機(jī)制，標(biāo)志著我國企業(yè)合規(guī)管理體系的基本架構(gòu)初步確立。此后，各地方國資委也在央企合規(guī)管理指引的基礎(chǔ)上陸續(xù)出臺了本省企業(yè)合規(guī)管理指引，從內(nèi)容上看有借鑒，也有創(chuàng)新。如有些地方增加企業(yè)黨組織合規(guī)管理職能職責(zé);有些地方對重點(diǎn)合規(guī)領(lǐng)域進(jìn)行了拓展和延伸，細(xì)化了海外合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)領(lǐng)域;有些地方增加了合規(guī)咨詢、論證、成果轉(zhuǎn)化以及容錯(cuò)免責(zé)等運(yùn)行機(jī)制。[2]這些制度創(chuàng)新，進(jìn)一步建立健全了我國企業(yè)合規(guī)管理體系。

從實(shí)踐來看，中央企業(yè)普遍已將企業(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)納入公司戰(zhàn)略，[3]制定了合規(guī)管理制度。地方企業(yè)將加強(qiáng)企業(yè)合規(guī)管理作為落實(shí)“法治國企建設(shè)”重要舉措，加快開展企業(yè)合規(guī)管理實(shí)踐操作。筆者所在的陜西省水務(wù)集團(tuán)有限公司，在陜西省國資委印發(fā)《省屬企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》后，也很快制定了本企業(yè)的合規(guī)管理制度;建立了企業(yè)合規(guī)管理體系;結(jié)合企業(yè)自身情況完善了重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)人員合規(guī)責(zé)任機(jī)制;強(qiáng)化合規(guī)審查、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對、合規(guī)咨詢、管理評估、內(nèi)部審計(jì)、違規(guī)舉報(bào)和調(diào)查問責(zé)運(yùn)行機(jī)制;系統(tǒng)明確了企業(yè)合規(guī)管理的組織體系、制度體系和運(yùn)行機(jī)制，有效促進(jìn)和保障企業(yè)依法治企、規(guī)范經(jīng)營。

（二）我國企業(yè)合規(guī)管理的規(guī)范體系

企業(yè)合規(guī)管理的核心是企業(yè)本身及其員工的經(jīng)營管理行為應(yīng)合乎法律規(guī)范，這個(gè)必須遵循的法律規(guī)范的總稱就是企業(yè)合規(guī)管理的規(guī)范體系。探究我國企業(yè)合規(guī)管理的規(guī)范體系，有利于企業(yè)依法治企、規(guī)范經(jīng)營;有利于企業(yè)及員工在實(shí)施每一項(xiàng)經(jīng)營管理行為時(shí)事先清晰地掌握自己應(yīng)遵守的規(guī)范準(zhǔn)則;有利于企業(yè)及員工事前積極防范、事中有效管控和事后規(guī)范處置。《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》明確“本指引所稱合規(guī)，是指中央企業(yè)及其員工的經(jīng)營管理行為符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準(zhǔn)則和企業(yè)章程、規(guī)章制度以及國際條約、規(guī)則等要求”，明確了央企合規(guī)管理的規(guī)范體系。大部分地方企業(yè)合規(guī)管理指引規(guī)范體系的內(nèi)容與央企相同，僅有重慶市、貴州省兩地增加了“生效法律文件”;四川省增加了“職業(yè)道德”“商業(yè)習(xí)慣”。這些內(nèi)容初步構(gòu)成了我國企業(yè)合規(guī)管理規(guī)范體系的淵源，大致分為三個(gè)方面的內(nèi)容：一是國內(nèi)規(guī)范，即法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準(zhǔn)則、職業(yè)道德、商業(yè)習(xí)慣以及生效法律文件;二是企業(yè)規(guī)范，即企業(yè)章程、規(guī)章制度;三是國際規(guī)范，即國際條約、國際規(guī)則。

（三）我國企業(yè)合規(guī)管理的發(fā)展趨勢

從我國企業(yè)合規(guī)管理體系形成與實(shí)踐的現(xiàn)狀來看，新時(shí)代國有企業(yè)合規(guī)管理將會出現(xiàn)以下三大根本性轉(zhuǎn)變：一是從驅(qū)動因素來看，企業(yè)將由被動落實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訉?shí)施，政策法規(guī)的制定和執(zhí)行層面已經(jīng)將完善的企業(yè)合規(guī)管理體系作為減輕處罰的“政策紅利”，企業(yè)實(shí)施合規(guī)管理的內(nèi)生動力不斷增強(qiáng)。加強(qiáng)合規(guī)管理不僅是企業(yè)規(guī)范經(jīng)營的重要舉措，更是企業(yè)防范合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”。二是從合規(guī)范圍來看，企業(yè)將由專項(xiàng)合規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)槿娓采w，隨著合規(guī)領(lǐng)域的不斷延申，合規(guī)管理的內(nèi)容已經(jīng)從專項(xiàng)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槿珮I(yè)務(wù)、全過程、全部門、各級子企業(yè)、全體員工，貫穿于決策、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋各個(gè)環(huán)節(jié)的全面合規(guī)管理機(jī)制。[4]三是從管理手段來看，大數(shù)據(jù)、信息化已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿悠髽I(yè)合規(guī)管理的重要手段，企業(yè)將積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)和信息化手段建立健全企業(yè)合規(guī)管理信息化系統(tǒng)，加強(qiáng)合規(guī)管理工作。

國有企業(yè)合規(guī)管理的現(xiàn)實(shí)問題

企業(yè)合規(guī)管理符合中國特色社會主義企業(yè)制度的發(fā)展要求，有利于提高企業(yè)的競爭力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有利于提高企業(yè)的效益和效率，有利于建立健全現(xiàn)代化企業(yè)制度。但從我國企業(yè)合規(guī)管理體系發(fā)展和實(shí)踐來看，在合規(guī)管理運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制等方面還存在一些問題，需要進(jìn)一步不斷加強(qiáng)、不斷完善。

（一）缺乏健全的合規(guī)管理運(yùn)行機(jī)制

合規(guī)管理機(jī)制有效運(yùn)行，才能有組織、有計(jì)劃地開展合規(guī)管理活動，才能有效防控合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。我國企業(yè)合規(guī)管理運(yùn)行機(jī)制尚在建立健全過程中，存在合規(guī)管理運(yùn)行機(jī)制不健全的問題。一是合規(guī)管理制度建設(shè)不完善。企業(yè)內(nèi)控管理體系、內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)相對滯后，與世界一流企業(yè)及現(xiàn)代化企業(yè)管理要求不符。二是合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識別預(yù)警機(jī)制不健全。不能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面識別本企業(yè)存在的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)并發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。三是合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制不健全。缺乏有針對性的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對預(yù)案，缺乏系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)不能及時(shí)、規(guī)范的處置。四是合規(guī)管理評估機(jī)制不健全。對合規(guī)管理有效性分析不夠，過程管控和持續(xù)改進(jìn)能力還有待加強(qiáng)。

（二）缺乏完善的合規(guī)管理保障機(jī)制

充分發(fā)揮合規(guī)管理機(jī)制的保障作用，有利于合規(guī)管理活動的有序運(yùn)行，保障企業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。我國企業(yè)合規(guī)管理保障機(jī)制尚在協(xié)同聯(lián)動過程中，存在合規(guī)管理保障機(jī)制不健全的問題。一是合規(guī)考核評價(jià)不健全。部分企業(yè)存在“重業(yè)績輕合規(guī)”的現(xiàn)象，未將合規(guī)管理情況納入年度綜合考核指標(biāo)，未將合規(guī)履職情況作為員工考核、干部任用、評先評優(yōu)等工作的重要依據(jù)。二是合規(guī)管理信息化平臺建設(shè)不健全。運(yùn)用大數(shù)據(jù)在線監(jiān)測、預(yù)警合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的能力不高，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息的收集、分析、識別等技術(shù)支撐能力不足。三是合規(guī)培訓(xùn)機(jī)制不健全，制度化、常態(tài)化合規(guī)培訓(xùn)落實(shí)不到位，員工合規(guī)意識不強(qiáng)，專業(yè)化、高素質(zhì)的合規(guī)管理隊(duì)伍建設(shè)還須加強(qiáng)。

加強(qiáng)國有企業(yè)合規(guī)管理的對策

（一）落實(shí)合規(guī)管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的良好局面。充分發(fā)揮企業(yè)主要負(fù)責(zé)人“關(guān)鍵少數(shù)”作用，扎實(shí)履行本企業(yè)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)。把合規(guī)管理工作作為謀劃、部署“法治國企建設(shè)”工作的重要內(nèi)容，對合規(guī)管理重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，親自研究、親自部署、親自督辦。支持企業(yè)總法律顧問統(tǒng)籌全面協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)企業(yè)合規(guī)管理工作，持續(xù)保障全面合規(guī)管理體系穩(wěn)健運(yùn)行。

（二）健全合規(guī)管理運(yùn)行機(jī)制

不斷健全合規(guī)管理運(yùn)行機(jī)制，提高企業(yè)合規(guī)管理的針對性和有效性。一是建立健全合規(guī)管理制度。細(xì)化合規(guī)管理工作流程，及時(shí)將外部合規(guī)要求轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度，讓合規(guī)管理能夠滲透到生產(chǎn)經(jīng)營活動各個(gè)環(huán)節(jié)。二是建立合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)對合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)判與評估，設(shè)定多元化風(fēng)險(xiǎn)評估監(jiān)測指標(biāo)，全面把控合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。建立合規(guī)審查流程前置工作程序，將前置性合規(guī)審查作為經(jīng)營決策的必經(jīng)環(huán)節(jié)，提升對合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的識別與管控能力。三是完善問責(zé)處罰機(jī)制。企業(yè)應(yīng)當(dāng)在合規(guī)管理制度中明確強(qiáng)化責(zé)任條款，建立全員合規(guī)責(zé)任制，推進(jìn)合規(guī)管理與經(jīng)營績效掛鉤。堅(jiān)決防止對于違規(guī)行為的問責(zé)機(jī)制流于形式，按照追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)肅問責(zé)。對于嚴(yán)格執(zhí)行合規(guī)管理有關(guān)規(guī)定、避免重大合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)等工作中表現(xiàn)突出的員工給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。四是健全合規(guī)管理評估機(jī)制。定期對現(xiàn)有的合規(guī)管理體系進(jìn)行分析評估，對重大或反復(fù)出現(xiàn)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、違規(guī)問題統(tǒng)一編號、掛號督辦，堅(jiān)持不調(diào)查清楚不銷號，不整改到位不消號。

（三）健全合規(guī)管理保障機(jī)制

一是完善優(yōu)化合規(guī)考核體系。加強(qiáng)合規(guī)考核評價(jià)，細(xì)化考核評價(jià)指標(biāo)，將依法治企、規(guī)范經(jīng)營情況納入對年度綜合考核，并作為員工績效、干部晉升等工作的重要依據(jù)。二是構(gòu)建合規(guī)管理數(shù)字信息化平臺。積極對標(biāo)世界一流企業(yè)，吸收、借鑒優(yōu)秀企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)分析、數(shù)字化監(jiān)測等數(shù)字化、信息化手段實(shí)現(xiàn)對合規(guī)管理的科學(xué)運(yùn)行，彌補(bǔ)傳統(tǒng)管理手段的不足，提升合規(guī)管理的效率和效果。三是推動依法治企為核心的合規(guī)文化建設(shè)。定期組織企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子帶頭學(xué)習(xí)合規(guī)管理制度，加強(qiáng)企業(yè)干部、員工的合規(guī)管理培訓(xùn)，結(jié)合普法宣傳教育，讓干部、員工在日常工作中持續(xù)接受合規(guī)文化的熏陶，在潛移默化中培養(yǎng)崇尚合規(guī)的理念，樹立“人人合規(guī)，事事合規(guī)，時(shí)時(shí)合規(guī)”理念，提升企業(yè)整體合規(guī)意識。

（四）協(xié)同聯(lián)動提升合規(guī)管理水平

“三道防線”是破解國有企業(yè)在合規(guī)管理中業(yè)規(guī)融合的有益嘗試，是夯實(shí)合規(guī)管理基礎(chǔ)的重要抓手。企業(yè)各部門、各子公司要“擰成一股繩”形成有效合力，真正做到協(xié)同聯(lián)動。企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立合規(guī)人才培養(yǎng)機(jī)制，賦予職能部門合規(guī)專業(yè)能力支撐。根據(jù)企業(yè)規(guī)模、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)等級等因素配備專業(yè)人員，提高企業(yè)合規(guī)管理的專業(yè)水平和人員素質(zhì)。提升合規(guī)部門對業(yè)務(wù)部門的法律支撐水平，合規(guī)管理人員應(yīng)當(dāng)主動出手，深入了解企業(yè)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動，增強(qiáng)合規(guī)管理的主動性和積極性，統(tǒng)籌推進(jìn)、研判、評價(jià)、提出改進(jìn)措施的能力及水平。紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門要加強(qiáng)對企業(yè)經(jīng)營活動和生產(chǎn)過程環(huán)節(jié)當(dāng)中的各項(xiàng)活動的監(jiān)察審計(jì)，對違規(guī)行為嚴(yán)肅查處。只有充分發(fā)揮“三道防線”的協(xié)同聯(lián)動作用，才能實(shí)現(xiàn)企業(yè)真正意義上的規(guī)范管理。

結(jié) 語

在全面貫徹新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展，聚焦穩(wěn)定企業(yè)效益增長，決戰(zhàn)決勝國資國企改革三年行動的關(guān)鍵時(shí)期，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)對國有企業(yè)尤為重要，企業(yè)應(yīng)當(dāng)切實(shí)提高合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)意識，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，堅(jiān)決守住企業(yè)不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，規(guī)范經(jīng)營、依法治企，扎實(shí)構(gòu)建和完善事前積極防范、事中有效管控和事后規(guī)范處置的現(xiàn)代化企業(yè)合規(guī)管理“防火墻”，帶頭完善企業(yè)合規(guī)管理制度體系，建立健全合規(guī)管理運(yùn)行、保障機(jī)制，推進(jìn)企業(yè)合規(guī)文化建設(shè)。

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作者簡介

殷偉民 陜西省水務(wù)集團(tuán)有限公司總經(jīng)理

郭亞兵 陜西省水務(wù)集團(tuán)有限公司總法律顧問