如何理解和適用生態環境侵權司法禁止令

文|孫佑海 張凈雪

司法禁止令制度，在生態環境侵權領域的拓展適用，是對“保護優先、預防為主”生態環境司法原則的貫徹落實，有利于維護生態環境利益并對人們的行為產生良好的引導和警示意義。

為在生態環境侵權領域深入貫徹落實“保護優先、預防為主”原則，2021年12月27日，最高人民法院發布了《最高人民法院關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》 （以下簡稱《規定》）。這一重大舉措開啟了我國生態環境司法保護的新篇章，為采取預防性、及時性、有效性生態環境司法保護措施提供了法律依據，邁出了構建預防型環境司法制度的重要一步。

什么是生態環境侵權司法禁止令

生態環境侵權司法禁止令的概念與特征

從學理上講，生態環境侵權司法禁止令應指以實現環境保護為目的，由司法機關發出的，以命令的方式禁止行為主體從事特定行為的法律文書。一般而言，包括訴前禁止令和訴中禁止令兩類。結合《規定》第一條可知，我國當前啟用的生態環境侵權司法禁止令是為了及時制止“被申請人正在實施或者即將實施污染環境、破壞生態行為”，避免“申請人合法權益或者生態環境受到難以彌補的損害”，由人民法院依當事人申請作出的民事行為保全裁定。

生態環境侵權司法禁止令具有以下特征：

一是預防性。與事后型的損害賠償制度不同，生態環境侵權司法禁止令制度能夠事前有效預防當事人權益或生態環境利益受到侵害。 一般而言，司法救濟措施應在損害發生后方可正式啟動，而生態環境侵權司法禁止令的發布以損害正在發生、尚可補救為前提，提前了司法措施介入糾紛的時機，以預防難以彌補的損害后果發生，貫徹了環境司法“預防為主”這一重要原則。

二是禁止性。生態環境侵權司法禁止令以禁止行為人從事特定行為為主要內容，是為了維持權利現狀、責令當事人停止某一行為的司法命令。如此規定是由于禁止令相關案件尚處于未獲得正式審理或審理未終結的階段，此時為了平衡各方利益，命令不得隨意作出，只能基于維持現狀、防止損害擴大的目的作出停止行為的命令。

三是臨時性。生態環境侵權司法禁止令并不是終局裁決，發布禁止令是為了制止侵害而采取的臨時性救濟方式。根據《規定》，我國生態環境侵權司法禁止令的本質是一種民事行為保全措施，這種保全措施只是暫時性的，最終化解糾紛仍然有賴于進一步的司法裁判。例如，《規定》第十一條明確規定了訴前禁止令三十日的有效期限：“申請人在人民法院作出訴前禁止令后三十日內不依法提起訴訟的，人民法院應當在三十日屆滿后五日內裁定解除禁止令。”

建立生態環境侵權司法禁止令制度的國際經驗

司法禁止令制度，源于英國的衡平法體系，是以衡平正義為基礎，在普通法無法提供充分的救濟時，由大法官代表國王以頒發令狀的形式對當事人予以救濟的一種方式。司法禁止令隨同其他諸多法律制度一同從英國傳播到美國，成為美國環境司法中很重要，甚至不可或缺的一部分。美國法中司法禁止令分為永久性司法禁止令和中間性司法禁止令。其中，中間性司法禁止令是在訴訟終結之前，為了維持現狀所采取的暫時性救濟方式，包括法院在訴訟過程中、對案件作出最終裁判之前發布的初步司法禁止令，以及法院在訴訟開始前，應申請人單方面請求發布的臨時司法禁止令。 中間性司法禁止令的意義與行為保全的意義相同，其目的便是維持現狀直至最終作出裁判。

在環境法領域，美國的《清潔空氣法》《清潔水法》等法律均規定了司法禁止令制度，這一制度在保證程序正義的同時，對生態環境損害提供了及時、有效的救濟，是美國環境司法中至關重要的法律制度之一。 美國環境法中對司法禁止令制度的巧妙適用，值得借鑒。在借鑒的同時，我國司法機關應當注意將域外經驗進行本土轉化，使生態環境侵權司法禁止令真正服務于我國生態文明法治建設，致力于環境保護領域糾紛的有效解決。

建立生態環境侵權司法禁止令制度的國內背景

生態環境損害具有不可逆性、累積性、長期性等特點，損害一旦發生，便需要巨大的成本進行修復，甚至無法修復。如近年發生的“常州毒地事件”“騰格里沙漠污染事件”“一些地方向滲坑傾倒危險廢物事件”等，這些案件反映出生態環境損害事后救濟高成本、低效率的現狀。因此，預防、抑制生態環境損害是生態文明法治建設的一項重要任務。但遺憾的是，司法裁決常作為最終救濟手段出場，且訴訟周期往往較長，導致其在生態環境保護預防工作中的表現乏力。為了尋求生態環境糾紛的高效解決，我國審判工作做出了諸多嘗試。《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中明確規定了預防性環境公益訴訟，提前了部分案件中司法介入的時機；《民法典》綠色原則的確立以及關于環境污染和生態破壞責任的規定，標志著環境民事責任從單純的賠償向兼顧預防轉變。 然而，這些嘗試沒有從根本上改變司法介入較晚、取證耗時較長等現實困境。

近年來，生態環境侵權司法禁止令制度作為一種能夠快速高效地維護環境訴訟個案正義，以預防性措施彌補事后救濟不足的重大司法制度創新，已經在一些地方法院中進行試點，重慶、云南、河南、浙江等地制定了相關實施辦法，取得了良好的司法審判和社會警示教育效果。但是，各地法院采取司法禁止令的制度措施并不完全相同，適用范圍也不盡一致，亟須統一和規范。

近年來，針對生態環境司法中面臨的突出問題，全國人大代表、全國政協委員多次提交了關于建立環境保護司法禁止令制度的相關建議或者提案。 在這樣的背景下，《規定》的出臺，是對全國人大代表、全國政協委員重要建議或提案的積極回應，是我國環境司法制度的重大創新，是我國人民法院運用司法工具積極支持生態文明建設的有力舉措。

我國為什么要建立生態環境侵權司法禁止令制度

四川獼猴桃種植園案件審判適用了司法禁止令

2022年1月1日，《規定》正式施行。1月26日，成都鐵路運輸第二法院四川大熊貓國家公園生態法庭對四川省蘆山縣某農牧公司依法發出生態環境侵權司法禁止令，責令該公司在收到環境司法禁止令后至終審裁判作出前不得向外環境排放未經達標處理的污染物。

在該案中，四川省蘆山縣兩家種植、養殖合作社以某農牧公司多次向其獼猴桃種植園以及相鄰農田排放糞污水，造成獼猴桃果樹受損減產為由，對其提起環境污染侵權民事訴訟。訴訟中，二原告于1月24日向法院遞交了司法禁止令申請書。法官在調查取證中發現，被告經當地生態環境行政主管部門依法予以行政處罰后，仍未改進其治污設施，排污行為仍然存在，成為污染環境、破壞生態的重大風險。同時，被告公司的養殖場與大熊貓國家公園相鄰，其排出的污染物很可能通過地表徑流擴散至國家公園，危及國家公園生態環境安全。 在綜合考慮前述多重因素的情形下，該人民法院依照《規定》發布了生態環境侵權司法禁止令。

建立生態環境侵權司法禁止令制度的重大意義

從四川獼猴桃種植園案件的審判中可以看出，司法實踐中適用生態環境侵權司法禁止令具有重大意義。

一是有利于及時制止污染環境、破壞生態的不法行為。《規定》第三條要求，“申請人提起生態環境侵權訴訟時或者訴訟過程中，向人民法院申請作出禁止令的，人民法院應當在接受申請后五日內裁定是否準予。情況緊急的，人民法院應當在接受申請后四十八小時內作出”。生態環境侵權司法禁止令的這一適用規則保障了制止不法行為的及時性、高效性。四川獼猴桃種植園案件中，法院僅用了兩天時間便發布了禁止令，以最快的速度控制了污染的擴張勢頭，不僅第一時間保護了原告的環境權益，還避免了相鄰的大熊貓國家公園受到損害。假如沒有訴中司法禁止令的發布，等到案件審理終結再作出相應裁決，則被告方的不法行為還將持續較長時間，很可能造成不可彌補的生態環境損害。

二是有利于全面維護生態環境利益。四川獼猴桃種植園案件中，被告在受到過行政處罰的情況下，仍未及時進行整改，持續違法排污，這表明，行政命令在一定情況下可能會出現失靈的狀況，尤其是在生態環境領域，當違法成本低于違法所得且行政處罰又不到位的情況下，便無法對不法行為人產生強有力的懲治。因此，以司法禁止令填補行政制裁手段的不力之處，可以更加有效地維護生態環境利益。此外，《規定》第二條還明確了“國家規定的機關或者法律規定的組織”可以向人民法院申請作出禁止令，這一規定表明在環境公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟中也可以適用生態環境侵權司法禁止令制度，這一制度在確保環境私益不受侵害的同時，加大了對生態環境公共利益的保護力度。

三是有利于推進生態環境司法轉型。生態環境侵權司法禁止令制度將解決環境糾紛的司法關口前移，在一定程度上突破了“有損害才有救濟”的傳統侵權救濟制度。當污染環境、破壞生態的不法行為“正在實施或者即將實施”時，便可提出司法禁止令申請，并不以損害是否真實發生為前提條件。四川獼猴桃種植園案件中，法官在調查取證環節并未重點關注損害是否發生，而是認真評估污染環境、破壞生態的重大風險是否存在。這一司法重心的轉變將有利于推動我國生態環境司法從事后救濟型向事前預防型轉變，因此，建立生態環境侵權司法禁止令制度將成為助力我國生態環境司法轉型的重大舉措。

建立生態環境侵權司法禁止令制度的指導原則和適用條件

生態環境侵權司法禁止令的指導原則

建立生態環境侵權司法禁止令制度必須以習近平生態文明思想和習近平法治思想作為指導原則。習近平總書記多次強調“要把生態環境保護放在更加突出位置，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障” 。 《規定》全面貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想，保證了各項制度和舉措有利于解決當前環境司法領域存在的突出實際問題，有利于環境保護和經濟社會可持續發展的協調。

《規定》堅持生態環境司法“保護優先、預防為主”原則和利益平衡原則。第一，堅持“保護優先、預防為主”原則。生態環境具有一旦受到損害則難以恢復甚至完全喪失生態服務功能的特點，因此，預防生態環境損害的發生是保護生態環境的根本之策。明確訴前或訴中生態環境侵權司法禁止令的適用，并對“緊急情況”縮短審理和發布司法禁止令的時間，可以強化預防功能，有效避免或者減少生態環境損害的發生。第二，堅持利益平衡原則。關于利益的平衡，這種經濟理性的平衡理念，應在生態環境侵權司法禁止令的適用中予以體現。在裁定是否發布生態環境侵權司法禁止令時，應對國家利益、社會公共利益以及其他關聯主體的個體利益進行綜合考量，不能不計代價地追求個案中的絕對公平正義，而應當正確判斷進行何種選擇才能將消極影響降到最低，從而最大限度地使各方利益處于相對平衡的狀態。

生態環境侵權司法禁止令的適用條件與要求

《規定》對生態環境侵權司法禁止令的適用條件與要求作出明確限定。

1、以“不及時制止將使申請人合法權益或者生態環境受到難以彌補的損害”作為適用的前提條件。《規定》第五條明確了這一條件，即只有在“被申請人污染環境、破壞生態行為具有現實而緊迫的重大風險，如不及時制止將對申請人合法權益或者生態環境造成難以彌補”的損害時，人民法院方可考慮是否發出生態環境侵權司法禁止令。生態環境案件涉及人數眾多，且往往同時危害生命健康權、人身權、財產權等眾多權益，因此，人民法院在考慮是否發出生態環境侵權司法禁止令時，應當嚴格把握“無法彌補損害發生可能性”。也就是說，每一份生態環境侵權司法禁止令的發出都應當以“不禁則損害不可彌補”為前提條件，而不得隨意發出。

2、以“多方利益的平衡、對國家利益或社會公益的影響”等作為發出司法禁止令的考量因素。《規定》第五條列舉了三項應予考量的因素，包括“（一）被申請人污染環境、破壞生態行為被行政主管機關依法處理后仍繼續實施；（二）被申請人污染環境、破壞生態行為對申請人合法權益或者生態環境造成的損害超過禁止被申請人一定行為對其合法權益造成的損害；（三）禁止被申請人一定行為對國家利益、社會公共利益或者他人合法權益產生的不利影響”。這充分表明，即使申請人遞交的證明材料表明不可彌補損害發生可能性較高，也不意味著人民法院一定要發出生態環境侵權司法禁止令，而應當綜合考慮多種因素，并結合個案情況最終決定是否發出。如果出現了不應發出司法禁止令的充分理由，例如，停止損害行為的代價過大，超過了所要維護的利益，或者發出司法禁止令會造成其他社會公共利益的減損時，則應保持理性，或拒絕發出或變通責任的承擔方式。

生態環境侵權司法禁止令制度的發展與完善

司法禁止令制度在生態環境保護領域的拓展適用，不僅有效維護了生態環境利益以及申請人的合法權益，還產生了良好的教育、警示意義，同時契合了公眾向往清潔環境、優美生態的現實需求，是對“以人民為中心”這一重大原則的有力堅持。在充分肯定《規定》現實意義的同時，也要建議各地司法機關在適用生態環境侵權司法禁止令的時候，應當嚴格謹慎，不得隨意發出。可以預見的情形是，生態環境侵權司法禁止令的發出，不僅會影響申請人的利益，還將會關聯到其他行為主體的利益。這就需要法官發揮司法智慧，平衡好各方利益關系，避免出現保護不足或過度保護的現象。

與此同時，我國生態環境侵權司法禁止令制度還需要隨著司法實踐的深入而不斷發展完善。考慮到司法解釋的法律位階較低，可以考慮在將來適當的時機，采取更高層次的立法措施。因此建議在未來修改《民事訴訟法》時，或者在制定專門的“生態環境訴訟法”時，將生態環境侵權司法禁止令這一制度通過法律的方式確立下來，從而為今后生態環境侵權司法禁止令的有效適用提供一個長期、穩固的法律根基。