當理性作為賭注

張佳俊

猶記八年前的盛夏，一位戴著半框眼鏡、面容清瘦的年輕人，在鏡頭前向全世界宣布了一條大新聞，讓酷暑里的人們不禁倒吸一口涼氣：我是斯諾登（Edward J. Snowden），曾任美國中情局技術助理，是我把兩份絕密資料交給了英國《衛報》和美國《華盛頓郵報》。此前，兩家媒體先后報道了美國國家安全局、聯邦調查局與通信網絡巨頭合作，長期實施大規模秘密監控的“棱鏡”項目。事件曝出后，全球震驚，美國政府陷入嚴重危機。而這場危機的國內矛頭，最終指向了行政權力的合法性問題。

一個多世紀以來，以總統集權和行政國家擴張為特色的行政權力日漸崛起，挑戰了乃至架空了美國的法治傳統，其對美國憲制的現實改造，堪稱“一場不流血的憲法革命”（bloodless? constitutionalr evolution）。盡管這一變化是在法律框架內漸進完成的，其合法性問題卻懸而未決，表現為一種周期性的合法性困境：在傳統分權體制映照下，現代行政體制成為美國人內心揮之不去的非法暗影，盡管每代人都似是而非地宣稱解決了行政合法性問題，但潛在的陰云及突發的碰撞，卻總在下一個時代激起電閃雷鳴。到了二十一世紀的今天，人們對行政合法性的質疑并未打消，反而有了新的抗爭意味：從“愛國者法案”之爭到“棱鏡門”事件，從“占領華爾街”運動到“旋轉門”之辯，從“黑人的命也是命”到“警察的命也是命”，當代美國一系列政治社會紛爭，幾乎都涉及行政權力的是是非非。

為此，從十九世紀末起，美國的政治精英和知識精英就開始重新評估行政權，他們用一百多年時間建構、批判、辯護和重構行政合法性，生產出了形形色色的合法性理論。這些理論，在邏輯堆砌和話語傳播中成全了自身的合法化，好像讓行政權看上去更合法了;但吊詭的是，行政合法性問題并沒有實際解決，反而變得狡黠難纏起來。這正是《公共行政的合法性—一種話語分析》（下引此書，只注頁碼）一書的破題之處。作者麥克斯懷特（O. C. McSwait，是O. C. 克斯懷特和奧林·F . 懷特的合著筆名）認為，圍繞行政合法性的過往爭論，不過是一場話語游戲。根據“話語”（Discourse）理論，所有文本都是在社會和歷史之中，通過不同文體和敘述要素的反復組合構建起來的，它們是各種權力建制資源的再生產，是各種欲望和意識形態的再編排，也是各種意義的重復和增殖（譯者前言）。其中，意識模式被看作是特定歷史條件下人們共享的某種賭注，不同人以能夠反映自身的思維方式，圍繞意識模式展開斗爭，結果是一種意識模式取代另一種意識模式。就此而言，多數美國學者都是在一定的歷史語境和意識模式中，對公共行政進行某種意識形態表達。在這場游戲中，他們極力凸顯自身的客觀和中立，以佐證自身理論的合理性和普遍性，即，使自己的合法性論證得以合法化。

麥克斯懷特則開啟了“上帝視角”，深入其中卻又超乎其外地俯瞰美國行政合法性之爭，從而解構其中的主流話語—基于精英政治的合法性理論—的合法化過程，對“由歪曲和謊言構成的合法性話語”進行祛魅。在他看來，行政合法性的敘事林林總總，歸根到底是兩種話語的競爭：聯邦主義和反聯邦主義。前者的合法性話語背后，是代表現代商業精神和經濟特權階層，以個體競爭為基礎，趨于中心化的社會意象，導向一種精英政治圖景;后者的合法性話語背后，是代表社區自治精神和公共利益，以人際互動與合作為基礎，非中心化的有機社會意象，導向一種社群政治圖景（譯者前言）。兩種話語的競爭，本質上是精英民主與大眾民主之爭在行政領域的投射，歸根到底要解決的問題是：美國行政要建立和捍衛的，是誰的民主？如何建立真正符合民主精神的行政權？

自威爾遜（Woodrow Wilson）和古德諾（Frank Goodnow）提出政治與行政的二分法以后，美國精英圍繞要不要賦予行政一種獨立地位、構建專屬于行政的合法性理論這一核心問題，展開了曠日持久的“德賽之爭”：民主行政論者強調行政必須在政治精英的規訓下，遵照民主原則行事，對代議機關和公眾負責，從而獲得合法性，也即因民主而合法;科學行政論者主張行政去政治化，行政應由專家掌舵，以效率和功能為導向，通過科學、專業的管理實現公共目標，進而獲得合法性，也即因科學而合法。這樣兩條截然不同的合法化路徑，在麥克斯懷特看來卻同出一轍：二者本質上都以一種“理性人”預設為前提。這種“理性人”預設，把人性簡化為理性或非理性、可信或不可信，卻對動態變化、相互作用的人性特質視而不見，本身就是一種偏見。它的深層隱喻，是在“理性的”精英與“非理性的”大眾之間劃出一條界線，內在地導向精英統治而提防民粹政治，最終把大眾排除在行政過程之外。正是在“理性”的隱秘支配下，“德賽之爭”一開始就以一種注定無解的方式提出了行政合法性問題，并使其討論建制化，成為后來所有理論對話的前提。而有關美國行政合法問題的過往論爭，無形中都為精英行政理論提供了隱蔽的合法性。換句話說，“合法性問題的持久存在使得我們仿佛必須把統治權托付給令人崇敬的精英們，因為他們的行為有‘客觀的’經驗和‘原則化的’道德關懷作為基礎”（10頁）。

對此，麥克斯懷特顯然是懷疑的。他把筆觸轉回到美國制憲以前的邦聯時期，認為反聯邦主義理論把政府視為一個貼近人民的完整體，其背后有著革命性的大眾熱情，建立這種政府，才是美國革命的“初心”。遺憾的是，這一理論連同初心，都被美國制憲這一“篡奪革命果實”的“二次革命”顛覆了。事實上，美國憲法并沒有經過全民同意，而是由少數聯邦主義者基于“自私自利的人性”和自由貿易的“商業帝國夢想”，通過政治運作，“不經審查就直接通過的”（48—63頁）。美國革命曾被寄托反對貴族統治，爭取獨立、自由和平等的歷史厚望，然而，這部聯邦主義的憲法，卻以精英代議制取代大眾民主和社群政治，實為對美國革命的反動。在后來的主流敘事中，制憲被奉為正統，而邦聯體系則被貼上失敗的標簽。麥克斯懷特尖銳地指出，制憲者拋棄邦聯時代的參與型共治，而確立聯邦精英統治，無非是想以父權化、中庸化的“理性”來制約大眾情緒;但結果卻壓制了美國社會自發產生和維持集體道德意志的能力，瓦解了人民為集體生活確立規范共識的能力，由此產生的所有合法性話語，都不過是精英政治的翻版或重述。這種隱于昭昭憲法背后的偏頗邏輯，使人變得自我中心，更熱衷于相互傾軋，也使美國社會喪失了作為一個整體所該有的黏合性和身份認同—十九世紀的南北內戰、二十世紀初的“扒糞運動”、一九七二年“水門事件”乃至二0二一年“國會山事件”等，無不佐證了這一點。這反過來又加速了美國憲法秩序的失效，導致政治腐敗、經濟不公和社會壓迫;而這也是為什么，普通美國人與政府和政策過程嚴重脫節，公民偏離了傳統認同，疏遠了公共生活，也喪失了對政治的信心和興趣。

對美國憲法及聯邦主義的反思，始終有一個參照物，即美國邦聯條例和反聯邦主義。麥克斯懷特之所以推崇后者，是因為它代表著更契合美利堅民族精神，也更符合人性本質的社群政治想象。在他看來，以人的互動為核心的人際關系才是政治，這是“心靈政治”。與之對應的政治模式，應內含人與人之間互助互惠、有機聯系的社會精神，邦聯體系就是典型。在這種模式下，人們追求的不是“私人王國”的個人自由，相反，整個社會構成一種共同的家長制作風和交互依賴網，人們通過復雜的個人忠誠和義務連為一體，組成有機聯系的“和平王國”;在這種模式下，政府與政治的基礎是個人間的直接關系，任命和選舉通過非正式會談和商議而達成;在這種模式下，好政府以健康的集體心理為基礎，群體生活以地方自治為共識，并強調對社會共同體的關心。它與追求經濟利益、信奉專家統治的“理性人”模式截然不同，也體現了與當代美國行政觀念不同的治理理念。

這種反聯邦主義的精神和理論，一直作為“與憲法政府相對立的亞主題”潛伏于美國社會之中，并在進步運動的浪潮下，催生出致力于服務全體人民、改變貧富分化、促進公共福利的積極政府理念，進而觸發了轟轟烈烈的公共行政運動。它衍生出一種實用主義的治理形式，“這種新的治理形式與其說是政治的，不如說是行政的或功能的;與其說是代議制的，不如說是參與性的;其方向定位與其說是經濟實體，不如說是合作性的社群、仁政和社會黏合力”（11頁）。例如，福萊特（Mary P. Follett）就提出一種個體聯合模式，以發揮個人在公共決策和行動中的創造作用;弗萊斯（Horace S. Fries）主張在公共行政中開展參與式、實驗性的自治民主;李連薩爾（David Lilienthal）直指聯邦集權弊端，提出發展分權式行政的設想;蒂德（Ord way Tead）則主張通過利益代表和合作協調來優化行政過程，推動對權力、知識和尊重的分享。然而這些設想未能變成現實，而是在理性人意識形態的影響下，被抽離了民眾參與和實用主義，轉向了專家統治論。彼時，諸如法蘭克福特（Felix Frankfurter）、古利克（Luther Gulick）、西蒙（Herbert A. Simon）、蘭迪斯（James M. Landis）等一大批行政改革論者，都不同程度地主張通過行政權力的集中化運作，促進行政的專業化和高效化。麥克斯懷特認為，這一轉向使得后來各種行政理論都變成了“有偏見的話語創造”，這些理論把合法性作為中心要素，一直召喚著“理性人”的統治。這么來看，美國公共行政運動及理論對話雖有創新意義，卻始終沒能動搖精英政治邏輯;與其說是創新，不如說是一種修正主義，因為它們始終“都回指著對這一新型理性人來說具有必然性的核心前提”（11頁）。

那么，“理性人”意識形態到底是如何生成的？又是如何自我復制并推動行政理論再生產的？

麥克斯懷特認為，出于追求“確定性”的需要，理性通過與非理性的區分而存在，即，理性觀念是有“邊界”的。無邊界則無內外之分，也就無法確定理性本身。這意味著，理性以及理性思維是有限的，它無法覆蓋全部現實，甚至會自相矛盾。而因為理性不能直接符號化自己的界限，它又需要一個可以分界的外部對象。例如，若以“性別”這一符號審視理性，“理性是男人的，女人是他的界限”。男性的性有限性和女性的性無限性形成鮮明對比，而無限性所引出的“無界限的文字鏈條和無休止的修正，在男人看來是對意義可能性的摧毀”，即對追求“確定性”的理性的最大威脅。換句話說，理性（男人）要想維護自身的地位，就必須否定無限的非理性（女人），或將其置于控制之下。這一點對美國公共行政起著潛移默化的影響。斯蒂弗斯（Camilla Stivers）在《公共行政中的性別意向：合法性與行政國家》一書中揭示，美國公共行政賴以建構其合法角色的“理論象征”，一次又一次地以男性化概念來界定。諸如客觀性、匿名專家、專業自律、層級關系、領導身份等概念，在定位上都是高度男性化的。為了占據社會改革主導權，男性精英展開了一場意識形態爭奪，力圖在科學、客觀的理性基礎上推動改革，追求最大的效率和進步—此二者恰恰被視為陽剛之氣的象征。又如，從“階級”視角審視理性，它又是有產者與無產者的界限，且常常被有產者用來隔離和防范民粹主義。恩斯特（Danie lR. Ernst）在《托克維爾的夢魘》一書中點破，“階級情感”一直是美國精英焦慮的根源。他們擔心以經濟平等和社會公平為目標的積極政府，會被階級情感所利用，變成一把針對有產者統治秩序的利劍。為了防止工人階級奪權，美國精英通過發展理性化的司法審查和行政程序來控制行政系統，以應對潛在的政治經濟威脅。

因此，公共行政之爭，“實際上是圍繞著誰對政策有裁決權和這一裁決如何實施而展開的一場政治意識形態的斗爭”（150頁）。這是為什么，那些潛意識里抱持理性觀念的專家，可能并不想真心誠意地解決官僚制如何與大眾民主相契合的問題。因為關鍵不在于問題的解決，而在于問題的存在本身，對于維持行政官員作為行使權力的理性人的身份，至關重要。于是乎，理性人觀念大行其道，它不僅被塑造成一種根深蒂固的公共意識，而且烘托出一種掌權者要依理性行事，且不得不在法律、道德、科學等各種約束下進行統治的氛圍：“理性人是一個仁慈的，甚至謙卑的，或缺乏自信的主人—他成為主人是被迫的，因為理性在人類中間一般來說是短缺的。……如果他是一個主人，那只因為人們需要主人。”由此推出的冠冕堂皇的結論是：“人民必須堅守在服從者的位置，理性人必須堅守在領導者的位置。”（152—153頁）

然而，理性的行政專家真的理性嗎？麥克斯懷特毫不諱言：他們恰恰是最輕率的，美國的決策圈內充滿混亂的協商，理性人思維也很容易導向獨斷和封閉，而不是向公眾開放、對人民負責。既然如此，能否打破理性人一統天下的局面，在理性思維之外創造世界，不依賴“邊界”而實現“現實”的再現呢？他認為存在一種替代理性的對話方式，即源于反聯邦主義的“與公民合作的實用主義”。有別于理性通過區隔非理性的他者來確定自身，合作的實用主義并不指向一勞永逸的意識形態企圖，而旨在跨越自我與他者的邊界，超越理性化模式的邊界，以更為開放的眼光看待他者，以促進社會中的人際關系。因為真正創造世界的，是集體性的具體人類關系。“如果我們建立了關系，就不需要理性”，如果公共行政與公民開展實用主義合作，就有希望重建真正的合法性。為此，人們需要擺脫“追求確定性”的執念，擺脫單一理性話語及理性人行政的宰制，保持一種永遠開放的意識;人們得承認他們對客體的認知和定義永遠是不完整、不確定的，從而在不同語境下展開對話。這時，“唯一的選擇就是傾聽，就是成為空心人，把他者當作自身來接受”。當人們改變談話和交往方式，少一些理性而多一些實際時，問題或許就可以得到解決。

這一方案，代表了美國后現代思潮在反叛傳統話語之后，對行政合法性的一種理想化許愿：重返革命和歷史，找回大眾參與式民主的精神源流，進而重新定位“公民”，倡導一種以公民對話為基礎，激活公民主體性的公共行政，以彌合日益斷裂的美國心靈。但是麥克斯懷特也心知肚明，要做出改變，談何容易。因為公共行政的主流合法化模式已是既成事實，難以回頭。說到底，合法性問題只是“一個虛假的人造物”（178頁），在它成為問題的那一刻，就不再是問題了;它越是問題化，反而越穩固。因為總有人不斷地爭辯和解釋行政權，促使其合法化，他們的學說與行政實踐交纏作用，又持續地塑造精英行政統治。結果是，合法性與其說被削弱了，不如說被強化了。

不過無論如何，麥克斯懷特對美國行政合法性的話語游戲的批判，對于理解美國社會潛在的文化矛盾，依然頗有意義。今天那些形形色色的種族、性別、年齡、宗教、階層、職業、區域之爭，歸根到底都是在質問整個精英政治秩序的是非。理性人行政就像一塊汽車擋風玻璃那樣暴露在世人眼前，受盡毀譽卻依然堅硬，而有權駕駛這輛大車的人，則安然無恙地躲在車里，不變底色。所以“合法性”到頭來變成了一個既令人懷疑、想要挑戰卻又無法擺脫的鐵籠—一切罅隙因它而生，一切紛爭隨之而起，一切思慮無從逃遁。這是今日美國的困惑，也是現代文明的一個困惑吧。

〔《公共行政的合法性——一種話語分析》（中文修訂版），[ 美] O. C. 麥克斯懷特著，吳瓊譯，中國人民大學出版社二0一六年版〕