中國國家森林公園體制研究

童堯 胡立 趙東陽 余子純 周璇璇

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國國家國家森林公園的管理體制如何促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展成為了旅游業(yè)界較為關(guān)心的問題。該文梳理了中國國家森林公園的發(fā)展歷程與同期政策，從管理與運(yùn)營模式、旅游規(guī)劃方式、資金來源與投入等方面對國家森林公園現(xiàn)存的問題進(jìn)行了探討，并提出了優(yōu)化管理的對策措施。

關(guān)鍵詞：國家森林公園;發(fā)展歷程;管理體制;旅游規(guī)劃;資金投入

中圖分類號 Q948 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）08-0094-03

Study on the System of National Forest Park in China

Tong Yao? ?HU Li? ?ZHAO Dongyang? ?YU Zichun? ?ZHOU Xuanxuan

（College of Urban and Environmental Sciences， Central China Normal University， Wuhan 430079， China; Wuhan Branch of China Tourism Academy， Wuhan 430079， China）

Abstract： With the development of China's economy， how the management system of China's national forest park promotes the development of tourism has become a more concerned issue in the tourism industry. This paper discusses the existing problems of national forest parks by sorting out the development history and policies of the same period， management and operation mode analysis， tourism planning methods， funding sources and investment， and puts forward relevant measures to optimize management.

Key words： National forest parks; Development history; Management system; Tourism planning; Capital investment

國家森林公園是我國境內(nèi)級別最高的森林公園，它們承擔(dān)著我國生態(tài)文明建設(shè)、保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、提供戶外游憩與科研教育的重要作用。隨著國家層面森林保護(hù)的意識逐漸提高，森林砍伐業(yè)逐漸被旅游業(yè)所取締。因此，國家森林公園旅游業(yè)的規(guī)劃、管理、運(yùn)營等受到了越來越多的重視。本文對中國國家森林公園的發(fā)展歷程、政策法規(guī)、管理運(yùn)營模式、旅游業(yè)規(guī)劃、資金投入等進(jìn)行了全面的梳理，以為完善我國國家森林公園管理體制提供參考。

1 發(fā)展歷程與同期政策

梳理中國國家公園的歷史發(fā)展可以以史為鑒，更加清楚地發(fā)現(xiàn)當(dāng)前存在的問題，并且把握好今后的發(fā)展方向。我國第一處國家森林公園成立于1982年，經(jīng)過近40年的發(fā)展，截至2019年，國家級森林公園已建成近900處。有學(xué)者將其發(fā)展歷程分為6個(gè)階段，認(rèn)為我國的森林公園發(fā)展史可分為探索階段、初步發(fā)展階段、科學(xué)發(fā)展階段、轉(zhuǎn)型階段、全面生態(tài)建設(shè)階段和鞏固提升階段[1]。但是，這一研究方法更偏向于陳述近年來的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對1980年左右的節(jié)點(diǎn)較為省略，缺少宏觀性。因此，可以參考當(dāng)前學(xué)術(shù)界另一種觀點(diǎn)。比如，羅芬等將中國國家森林公園的發(fā)展歷程分為3個(gè)階段，分別是起步階段、加速發(fā)展階段、發(fā)展鞏固階段[2]。

1.1 起步階段 第一階段是我國對森林公園的初步探索期，時(shí)間段為1982—1992年。十二大期間，眾多代表提出了我國林業(yè)應(yīng)當(dāng)開啟以自然資源為主的多元化發(fā)展要求。當(dāng)時(shí)的發(fā)展背景是我國對森林資源的重視程度仍處于較低的水平，伐木造田、亂砍濫伐等現(xiàn)象十分普遍。由于不規(guī)范、不科學(xué)的發(fā)展方式，在1980年前后，許多國有林場面臨著嚴(yán)重的資金問題。在當(dāng)時(shí)的湖南張家界林區(qū)，由于資金問題嚴(yán)重，林場入不敷出，為解決資金問題，當(dāng)?shù)亓謪^(qū)嘗試發(fā)展旅游業(yè)。1979—1982年，當(dāng)?shù)亟哟慰统^9000人。這一初步探索為當(dāng)?shù)貛砹颂痤^，也為我國政府發(fā)展森林戶外游憩提供了最早的參考。1981—1982年，國家林業(yè)部、國家發(fā)改委（原計(jì)劃發(fā)展委員會）、人民代表大會等發(fā)出了多部意見、通知和方案，如《關(guān)于部分地區(qū)國營林場山林和開發(fā)旅游事業(yè)的通知》等，總結(jié)來看就是要求各地在森林為主的基礎(chǔ)上開展旅游業(yè)建設(shè)，鼓勵(lì)多種業(yè)態(tài)流入森林地區(qū)，注重科學(xué)開發(fā)，地方政府與中央聯(lián)合注資建設(shè)，運(yùn)營期間盈虧自負(fù)。1982年，張家界國家森林公園正式成立，我國正式開始了森林公園旅游業(yè)的探索和發(fā)展。在第一階段的后期，我國林業(yè)部強(qiáng)調(diào)國家森林公園需要注重生態(tài)與經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展，并且積極鼓勵(lì)民間資本參與國家森林公園的建設(shè)。在這一期間，大量國資企業(yè)、民營企業(yè)積極在張家界森林公園內(nèi)發(fā)展旅游業(yè)態(tài)，并且取得了不錯(cuò)的收益。這使得張家界國家森林公園成為了日后其他森林公園建設(shè)的標(biāo)桿。

1.2 加速發(fā)展階段 隨著時(shí)間的推移，國家森林公園的發(fā)展步入了第二階段（1992—2002年）。這一階段是全面發(fā)展、加速建設(shè)的階段。在這一階段中，由于不規(guī)范、不科學(xué)、不限制的伐木，我國森林資源面臨著嚴(yán)重的問題，迫使中央政府與林業(yè)部門尋求產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，而森林公園試點(diǎn)的成功吸引了相關(guān)部門的重視。在第十四次全國代表大會中，發(fā)展森林旅游業(yè)被確認(rèn)為下一個(gè)重要機(jī)遇，把握好這一機(jī)遇對林業(yè)的轉(zhuǎn)型起到關(guān)鍵性作用。1992—2002年，相關(guān)單位頒布了多條法案與規(guī)劃，如《管理辦法》《發(fā)展綱要》《保護(hù)規(guī)劃》等，規(guī)范森林公園的建設(shè)與發(fā)展。在這一期間，林業(yè)部門授予了大量森林公園的資質(zhì)證書。

1.3 發(fā)展鞏固階段 第三階段是2002年至今。2009年出臺的《加快旅游業(yè)發(fā)展意見》為森林公園開展旅游業(yè)打入了一針強(qiáng)心劑，這一指導(dǎo)性文件加速了森林公園步入企業(yè)化的管理模式。2011年，森林公園保護(hù)與發(fā)展中心的設(shè)立象征著保護(hù)成為了我國森林公園的管理首要目標(biāo)。劉千萌研究指出，第三階段也是鞏固階段，社會各界已達(dá)成共識，認(rèn)為森林旅游業(yè)是我國林區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)，產(chǎn)業(yè)扶貧的重要支撐[3]。在過去的近40年間，我國已建設(shè)近900處國家森林公園，發(fā)展森林公園的模式得到了全社會的認(rèn)可。在這一期間，我們的眼光更多地放在了現(xiàn)代化建設(shè)、鼓勵(lì)民企投資、可持續(xù)發(fā)展、旅游業(yè)扶貧、國際交流合作上。但由于前期的快速發(fā)展，國家森林公園也面臨著發(fā)展不均衡的問題。少數(shù)幾家森林公園如云臺山、張家界等由于建立較早，經(jīng)驗(yàn)較為豐富，品牌建設(shè)與推廣營銷較為成功，經(jīng)營理念較為先進(jìn)。因此，建設(shè)較為成功的森林公園應(yīng)當(dāng)發(fā)揮表率作用，積極幫助后起的森林公園的建設(shè)。

2 管理與運(yùn)營模式

2.1 管理類型 我國的森林公園主要有3個(gè)級別，分別是縣市級、省級和國家級。其管理類型可分為2個(gè)類型，分別是政府機(jī)構(gòu)管理型與聯(lián)合管理型。首先，政府機(jī)構(gòu)管理型一般指政府部門的下屬事業(yè)單位對森林公園進(jìn)行統(tǒng)一的管理。這些管理機(jī)構(gòu)多由當(dāng)?shù)卣O(shè)立，承擔(dān)森林區(qū)域內(nèi)的綜合管理責(zé)任。由于我國的森林公園分布廣、情況復(fù)雜，許多政府下屬機(jī)構(gòu)的權(quán)限也未達(dá)到統(tǒng)一，并且一個(gè)森林公園內(nèi)有多家政府機(jī)構(gòu)掛牌的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致部分管理機(jī)構(gòu)兼任著管理者與監(jiān)督者。此外，也有部分管理機(jī)構(gòu)同時(shí)存在于一個(gè)森林公園內(nèi)，且各自為政。聯(lián)合管理類型主要指的是當(dāng)?shù)亓謪^(qū)成立管委會，負(fù)責(zé)林區(qū)內(nèi)部相關(guān)事務(wù)，而當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)對外事務(wù)。此外，也有部分管委會將其經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)交由企業(yè)打理。比如武夷山國家森林公園，當(dāng)?shù)毓芪瘯形湟纳絿疑止珗@集團(tuán)對公園進(jìn)行管理和運(yùn)營，管委會對其進(jìn)行監(jiān)督。此集團(tuán)成立了3個(gè)部門：經(jīng)營部、綜合部、發(fā)展部，分別負(fù)責(zé)公園的市場化運(yùn)作、內(nèi)部保障與后勤、融資與生態(tài)監(jiān)管，以此對當(dāng)?shù)剡M(jìn)行企業(yè)化的管理與運(yùn)營。在企業(yè)化的運(yùn)營中，大部分保持了國有企業(yè)控股、民營企業(yè)參與的模式。這導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐乃袡?quán)和管理經(jīng)營權(quán)雖然分離，但又存在著治理權(quán)與開發(fā)建設(shè)權(quán)相重合的情況，體現(xiàn)了政企不分的事實(shí)，并未完全將管理模式推向市場化。此外，國有企業(yè)控股的情況也未能對公園注入強(qiáng)心劑，壟斷的地位會導(dǎo)致當(dāng)?shù)仄髽I(yè)不思進(jìn)取，企業(yè)員工缺乏教育，旅游產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新的情況。

2.2 管理模式存在的問題 中國森林公園的管理模式與現(xiàn)存問題一直是學(xué)術(shù)界較為關(guān)注的問題。張志等指出，我國的森林公園體制處于政府事業(yè)制度，企業(yè)模式運(yùn)營的困境中[4]。劉海英研究發(fā)現(xiàn)，浙江省內(nèi)的森林公園管理體系缺乏法律支撐，導(dǎo)致相關(guān)部門在執(zhí)法上效率較低[5]。王瑤等指出，湖北省內(nèi)的森林公園存在政企不分的問題，導(dǎo)致管理效率低下和監(jiān)管力量弱的問題[6]。王琦等強(qiáng)調(diào)，國家森林公園應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是公路的完善[7]。由此可以發(fā)現(xiàn)，我國國家森林公園管理存在著一系列的管理問題和經(jīng)營問題。

2.3 管理模式探索 我國相關(guān)部門需要重新梳理國家森林公園的組織架構(gòu)和管理模式，設(shè)置更加合理更加科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)以應(yīng)對市場化趨勢，設(shè)置合理的部門分工，撤銷部分落后的管理機(jī)構(gòu)，簡化管理部門。堅(jiān)持森林公園的所有權(quán)與運(yùn)營權(quán)的分離，分清所有者與運(yùn)營者的權(quán)責(zé)關(guān)系。在我國的森林公園管理中，積極參考發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)可以為當(dāng)前的困境尋找新的突破。美國的國家公園由國家公園管理局進(jìn)行管理，管理局內(nèi)設(shè)不同地區(qū)的分局，分片區(qū)管理。由于是縱向管理，地方管理局和當(dāng)?shù)卣o瓜葛。在運(yùn)營中，運(yùn)營權(quán)與管理權(quán)也做到了完全分離。結(jié)合美國經(jīng)驗(yàn)和中國現(xiàn)實(shí)情況，張志等創(chuàng)新提出了“四權(quán)分立”模式，這一模式建議成立4家不同的組織機(jī)構(gòu)，分別對公園的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、保護(hù)權(quán)負(fù)責(zé)，各機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)分明，相互制衡[4]。

3 中國國家森林公園旅游規(guī)劃方式

中國國家森林公園的旅游業(yè)規(guī)劃的主要目的是對森林資源進(jìn)行合理的使用，能夠在保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的情況下進(jìn)行科研教育和旅游業(yè)的發(fā)展，從而為當(dāng)?shù)鼐用裉峁└嗑蜆I(yè)機(jī)會和教育水平，促進(jìn)地區(qū)的服務(wù)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，做大地區(qū)的旅游品牌。王越研究指出，國家森林公園的旅游業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以保護(hù)為核心思想，結(jié)合景觀學(xué)、生物科學(xué)、植物科學(xué)、宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科制定規(guī)劃方案[8]。王然強(qiáng)調(diào)，國家森林公園的旅游規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合好當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)、植被、景觀、地貌等特色，發(fā)揮好自身獨(dú)特性[9]。

當(dāng)前，我國國家森林公園大部分采取的是分區(qū)規(guī)劃，將園區(qū)依照地理空間、居民分布、旅游業(yè)態(tài)、森林資源等因素，對園區(qū)進(jìn)行科學(xué)的分區(qū)管理。這一規(guī)劃辦法可以有效地將不同功能進(jìn)行分離，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)定位、環(huán)境保護(hù)和隔絕干擾。以內(nèi)蒙古烏爾旗漢國家森林公園為例，其園區(qū)在規(guī)劃中被分為生態(tài)游憩區(qū)、康養(yǎng)娛樂區(qū)、原住民生活與服務(wù)區(qū)。其中，居民生活與服務(wù)區(qū)靠近城鎮(zhèn)，方便當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｍㄇ凇４送猓@一區(qū)域設(shè)立了游客中心，交通較為便捷，游客在此處可以進(jìn)行餐飲、住宿、購物等行動(dòng)。當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)人員在此有集中管理的員工宿舍。生態(tài)游憩區(qū)由山谷、林場、草場為主要依托，開發(fā)了大量貼近自然的旅游目的地，部分景區(qū)內(nèi)建設(shè)了人造景點(diǎn)。康養(yǎng)娛樂區(qū)主打人造景點(diǎn)、人造娛樂設(shè)施、極限運(yùn)動(dòng)、度假村等業(yè)態(tài)，在這一區(qū)域內(nèi)可以體驗(yàn)滑雪、漂流或者參觀博物館和植物園。宋小龍研究強(qiáng)調(diào)，國家森林公園旅游業(yè)規(guī)劃功能分區(qū)的意義在于緩解自然資源的壓力，保存自然遺產(chǎn)的原始性，促進(jìn)旅游業(yè)態(tài)的多元化[10]。

4 中國國家森林公園的資金來源與投入

4.1 資金來源途徑 中國國家森林公園的資金來源有3個(gè)渠道，分別是財(cái)政撥款、經(jīng)營利潤、社會捐款。其中，財(cái)政撥款占主要地位，這其中包括了中央撥款、地方政府撥款、國家林業(yè)部撥款、債券等。經(jīng)營利潤主要指園區(qū)內(nèi)經(jīng)營各類業(yè)態(tài)（旅游業(yè)為主）所獲的利潤。社會捐款很大程度上依賴園區(qū)品牌塑造、科研價(jià)值和知名度。通過查閱林業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒可以發(fā)現(xiàn)，2002—2013年我國對森林公園的撥款呈現(xiàn)快速上升的態(tài)勢，其中2013年全年總共撥款接近490億元。值得一提的是，在2008年的金融海嘯中，我國的撥款不減反增。初步判斷是由于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)刺激手段造成的。

4.2 資金投入方向 在資金投入方面，中國森林公園撥款主要投入在基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)與建設(shè)、生態(tài)保護(hù)的方面。參考統(tǒng)計(jì)年鑒可發(fā)現(xiàn)，2002—2006年我國生態(tài)保護(hù)的投入資金占比較小，但是在2007年，由于林業(yè)部提出了一系列環(huán)境生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和問責(zé)機(jī)制，這一年生態(tài)保護(hù)的資金占比有了極大提高，是2006年的7倍。2013年，中國森林公園到訪旅客突破5萬人，龐大的訪客數(shù)量需要更大規(guī)模的接待設(shè)施。總結(jié)來看，森林公園對生態(tài)保護(hù)、林區(qū)維護(hù)的投入占比仍較小，大量的資金被投入到維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)開發(fā)景區(qū)的項(xiàng)目當(dāng)中。因此，建議森林公園管理部門成立專項(xiàng)小組，研究園區(qū)的控流制度，根據(jù)實(shí)際情況控制游客數(shù)量，將更多的資金投入到生態(tài)保護(hù)當(dāng)中。正如蔣晨等強(qiáng)調(diào)的，旅游業(yè)是依托當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的，資金應(yīng)當(dāng)更多地投入到森林的保護(hù)上[11]。

5 結(jié)語

總的來看，中國國家森林公園在管理優(yōu)化進(jìn)程中任重而道遠(yuǎn)，相關(guān)的管理部門在今后需要主動(dòng)順應(yīng)更加開放的市場化經(jīng)濟(jì)和時(shí)代的發(fā)展，著力打造更加權(quán)責(zé)分明的治理層級，將自然資源進(jìn)行優(yōu)化與整合，通過完善法律法規(guī)將多部門聯(lián)合監(jiān)督的模式應(yīng)用在國家森林公園的管理中。

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（責(zé)編：張宏民）