落后地區農村集體經營性資產股權化改革的現實困境

雷麗霞

摘 要：落后地區農村集體經營性資產股權化改革有助于確立集體經濟發展的制度基礎、組織基礎，對于鄉村組織振興、農村集體經濟發展和農民增收均具有重要的現實意義，是一項管長遠的制度改革。通過調研發現，落后地區農村集體經營性資產股權化改革主要存在農民參與熱情不高、村干部改革動力不夠、改革缺乏專業人才、產權界定等問題。針對上述問題，提出以下對策建議：積極引導，讓農民重視經營性資產股權化改革工作;加強對村干部的培訓，提高其對改革重要性的認識;以歷史為依據，合理界定集體資產產權邊界;建立、健全基層農經管理體系，為改革提供制度保障。

關鍵詞：農村集體經營性資產;股權化改革;現實困境

中圖分類號 F323文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2022）08-0023-03

The Realistic Predicament of the Reform of the Ownership of Rural Collective Operating Assets in Backward Areas

LEI Lixia

（School of Business Administration， Chongqing Three Gorges University， Chongqing 404020， China）

Abstract： The equity reform of rural collective operating assets in backward areas helps to establish the institutional and organizational basis for the development of the collective economy. It has important practical significance for the revitalization of rural organizations， the development of rural collective economy and the increase of farmers' income， and it is a strategic reform. The survey found that the equity reform of rural collective operating assets in backward areas has following problems， such as low enthusiasm of farmers to participate， insufficient motivation of village cadres to reform， lack of professional expert in reform， and definition of property rights. In response to the above problems， the following policy suggestions are put forward： through active guidance， let farmers pay attention to the reform of equity ownership of operating assets; strengthenning the training of village cadres to improve their understanding of the importance of reform; based on history， rationally define the property rights of collective assets boundaries; establishing and improving the grass-roots agricultural economic management system to provide institutional guarantees for reform.

Key words： Rural collective operational assets; Ownership reform; Realistic dilemma

1 引言

2017年的“中央一號文件”明確提出有序量化農村集體經營性資產，保障農民的財產性權利。2018年，農業農村部副部長、中央農辦副主任韓俊表示，中央明確到2021年底要基本完成農村集體經營性資產股份合作制改革，農業農村部將在繼續做好已有試點的基礎上，逐年擴大試點范圍，不斷推動改革在面上推開。2019年的“中央一號文件”指出，加快推進農村集體經營性資產股份合作制改革，繼續擴大試點范圍。2019年初，全國已有超過15萬個村完成了經營性資產股份合作制改革。從國家相關政策文件和具體試點可以看出，農村集體經營性資產股權化改革有利于盤活農村資源、增加農民財產性收入[1]。農村集體經營性資產股權化改革借鑒了發達地區農村社區股份合作制改革的經驗，但在應用于實踐時又有不同程度的創新。落后地區農村集體經營性資產普遍較少，空殼村較多。在這樣的現實背景下，如何進行農村集體經營性資產股權化改革？落后地區農村集體經營性資產股權化改革又會碰到怎樣的問題？本文在國家全面推進農村集體經營性資產股權化改革的背景下，探討落后地區農村集體經營性資產股權化改革的困境，進一步探索推進落后地區農村集體經營性資產股權化改革的措施，以期為落后地區農村集體經營性資產股權化改革提供參考。

2 落后地區農村集體經營性資產現狀及股權化改革存在的問題

由于經濟發展水平差異，與發達地區相比，落后地區農村集體經營性資產普遍偏少，空殼村較多。部分城中村、城市近郊村擁有集體資產，大部分遠郊農村處于集體資產閑置、集體經濟組織無收益的狀態。但從現有改革實踐來看，為盤活落后地區集體經營性資產，增加農民財產性收入，落后地區同樣有必要進行集體經營性資產股權化改革[2]。集體經營性資產股權化改革是落后地區發展壯大集體經濟的基礎。在落后地區推進農村集體經營性資產股權化改革，旨在完善農村基層經濟管理組織和制度，以便為將來農村集體經濟的發展奠定基礎。

落后地區農村集體經營性資產股權化改革，有利于明晰集體資產產權主體，明確產權主體權利。落后地區的地方政府、農村基層組織，為盤活當地農村集體經營性資產，增加農民財產性收入，在推進農村集體資產股權化改革的過程中進行了很多有益的嘗試配。例如，將財政扶貧資金股權化改革，配股給貧困人口，以實現內生發展式扶貧[3];以改革后的村股份經濟合作社為基礎，借助財政支農資金，發展村民金融互助合作社，推動村民創業[4]。這些農業農村實踐的成功經驗表明，推進落后地區農村集體經營性資產股權化改革具有重要的現實意義。但通過實地調研發現，落后地區農村集體經營性資產股權化改革過程中仍存在諸多障礙?？傮w來看，主要存在以下幾個突出問題：

2.1 農民參與熱情不高，影響股權化改革工作的正常推進 經過實地調研發現，在集體經營性資產較少或者無集體經濟收入的村，農民對股權化改革工作關注較少。有些被訪者認為集體經濟沒有收入，即使進行了股權化改革也不會有分紅，因此沒有必要進行股權化改革;有些被訪者則表示對集體經營性資產股權化改革這件事情并不關注，也不知道股權化改革的關鍵事項。整體來看，由于大部分經濟組織沒有收入，落后地區農民對集體經營性資產股權化改革的關注度不高。農民參與熱情不高會影響農村集體經營性資產股權化改革的進程，具體表現在以下幾個方面：首先，農民對集體經營性資產股權化改革政策關注較少，對改革流程不熟悉。股權化改革過程包括清產核資、成員界定、量化確權、成立股份經濟合作社等多個過程，每一階段都需要農戶的積極參與才能完成。如果農民參與熱情不高，對過程熟悉程度低，會影響到股權化改革的順利推進。其次，農民參與熱情不高會讓原本存在的問題無法在現階段暴露，給將來農村集體股份經濟合作社的治理帶來隱患。例如，成員界定階段，涉及外嫁女、入贅婿、有地但無農業戶口人員等多種情況。農民如果在這個階段不積極參與，相關問題無法及時凸顯出來并得到解決。一旦將來集體經濟發展，集體收益和分紅增加，這些問題勢必會被再次提出，引發更大的矛盾，也不利于農村集體經濟股份合作社的可持續經營。

2.2 村干部改革動力不夠，改革缺乏專業人才 實地調研發現，落后地區在推動集體經營性資產股權化改革的過程中，很多村干部改革動力不足。在集體經濟發展較好的村，很多村干部不愿意進行改革，覺得改革是在削減他們手中的權力;集體經濟較差或者無集體經營性資產的村，村干部覺得沒有進行改革的必要，改革之后也無法實現集體內分紅。其根本原因在于村干部對農村集體經營性資產股權化改革的認識不足。大部分鎮農經工作的開展主要依靠鄉鎮農經站，而農經站人員普遍偏少，要負責農村土地，農民合作社、農村集體資產統計等諸多工作。集體經營性資產股權化改革涉及清產核資、量化確權等多個環節，尤其是清產核資環節，需要專業的知識才能完成整個程序。而一般村集體主要負責人就只有村主任、村支書以及大隊會計3人。無論是專業認知，還是時間上都會給基層人員帶來較大難度。此外，落后地區農村勞動力流動比例更高，青壯年勞動力大多外出打工、老人和小孩留守農村的現象非常普遍。這進一步加劇了落后地區農村集體經營性資產股權化改革過程中專業人才缺乏的現象。村干部改革動力不足、改革缺乏專業人才2個問題的疊加，會進一步影響到農村集體經營性資產股權化改革工作的順利推進。

2.3 產權界定困難 農村集體經營性資產是各村集體從我國農業集體化時期開始，累積起來的集體資產。隨著經濟的發展和城鎮化的推進，合村并居、合村并鎮使很多原行政村、村民小組都進行了不同程度的合并整合，原有界限被打破、重整的情況并不少見。這給落后地區農村集體經營性資產清產核資工作帶來了較大的困難。尤其是涉及有爭議性的資產，在產權主體界定時比較困難，大概可以分為以下幾種情況：（1）同一個行政村的部分集體資產屬于全體村民，但部分集體資產僅屬于行政村下屬的個別村民小組;（2）同一個行政村的部分集體資產屬于合并前的原行政村，部分集體資產屬于合并后的現行政村;（3）同一項集體資產屬于幾個行政村共同所有，例如：人民公社時期修建的水庫，大多屬于多個行政村共同所有的集體資產;（4）同一項集體資產，部分產權屬于行政村，部分產權屬于當地鎮政府。由于農村集體資產的積累具有歷史性，其產權歸屬比較復雜，這也是農村集體資產產權界定中的難點。

3 推進落后地區農村集體經營性資產股權化改革的對策建議

3.1 積極引導，讓農民重視經營性資產股權化改革工作 村集體在進行正式的集體經營性資產股權化改革工作前，需要在農村集體經濟組織成員中進行合理宣傳和引導。首先，宣傳集體經營性資產股權化改革的長遠意義?？梢酝ㄟ^集體成員大會，從頂層設計角度講解集體經營性資產股權化改革的政策意義。并且告知集體成員，集體經營性資產股權化改革是為了農村社會將來的長遠發展;其次，從農戶自身權益角度出發，告知關注集體經營性資產股權化改革的重要性。雖然目前集體經濟沒有分紅，但隨著將來農村社會的不斷發展，將來會涉及集體利潤的分配。如果目前不關注這些問題，將來損害的還是當事人的利益。通過成員大會、電話聯系告知在外鄉的成員等方式讓集體成員重視集體經營性資產股權化改革工作[5]。總之，通過社員大會、宣傳等多種方式讓集體成員重視農村集體經營性資產股權化改革工作。

3.2 加強對村干部的培訓，提高其對改革重要性的認識 落后地區在推進集體經營性資產股權化改革的前期，可以從縣域層面召開村干部培訓，培訓的內容圍繞農村集體經營性資產股權化改革展開?？梢赃x擇經營性資產股權化改革試點村的村干部進行集中培訓。具體包括經營性資產股權化改革對農村經濟發展的長遠意義，股權化改革的流程以及關鍵事項。在培訓過程中介紹其他地方的成功做法，并為當地的經營性資產股權化改革提供參考和借鑒。另外，加強區域內村干部之間的溝通交流。一定區域內各村村干部，可以就經營性資產股權化改革的相關做法進行交流，尤其是經營性資產股權化改革做得比較好的村。

3.3 以歷史為依據，合理界定集體資產產權邊界 鑒于有些村、村民小組曾經進行過合并或重組，在界定集體資產時以歷史為依據，合理界定集體資產產權邊界。具體操作辦法包括以下幾個方面：（1）若現在的村集體是由幾個村合并而成，或者在原來村集體基礎上有新的村民小組合并進來。以合并的時間點為依據，界定集體資產產權歸屬。合并之前的集體資產產權主體為原集體成員，合并之后的集體資產產權主體歸現在村集體全體成員所有。（2）若集體資產邊界不清晰，涉及多個村集體的情況（例如水庫等不具可移動性、且占地較廣），由相關村集體協商解決。協商得到具體解決方案后，并出具書面文件，以便各村集體有序推進集體經營性資產股權化改革后續過程。

3.4 建立、健全基層農經管理體系，為改革提供制度保障 健全的基層農經管理體系有助于落后地區集體經營性資產股權化改革工作的推進，也是未來發展壯大農村集體經濟組織的制度保障基礎，具有重要的現實意義[6]。建議恢復鄉鎮農經站農業經濟管理職能，并配備專業人員，將農村集體產權制度改革、農技推廣服務等日常工作納入鄉鎮農經站進行專門管理。農經站又稱農村會計服務中心，鄉鎮一級主要由中心主任、總會計、總出納、村級報賬員（村會計）等人員構成，但對農村集體經濟經營管理的引導較少。建議通過鄉鎮農經站，加強對農民的政策宣傳，讓農民真正明白集體經營性資產股權化改革將會給他們帶來的變化以及將來可能帶給他們的好處。以此調動農民的積極性，讓很多問題集中在改革過程中的清產核資、量化確權階段顯露出來，并得到有效解決。

4 結語

落后地區農村集體經營性資產股權化改革對于鄉村組織振興、農村集體經濟發展和農民增收均具有重要的現實意義，是一項管長遠的制度改革。雖然落后地區大部分農村集體經濟組織無集體收入，但農村集體經營性資產股權化改革幫助集體經濟組織確立了發展的制度基礎和組織基礎，有助于承接國家政策資源、外來資源，進而推動集體經濟發展。通過實地調研發現，落后地區農村集體經營性資產股權化改革主要存在農民參與熱情不高、村干部改革動力不夠、改革缺乏專業人才、產權界定等問題。針對上述問題，本文提出以下幾點對策建議：積極引導，讓農民重視經營性資產股權化改革工作;加強對村干部的培訓，提高其對改革重要性的認識;以歷史為依據，合理界定集體資產產權邊界;建立、健全基層農經管理體系，為農村集體經營性資產股權化改革提供制度保障。

參考文獻

[1]胡平江，劉碩.程序賦權：集體產權改革中的農民參與及其權利階梯——基于山東省兩個村莊的微觀政治過程考察[J].貴州師范大學學報（社會科學版），2021（06）：25-33.

[2]張會芬，楊坤.農村集體產權改革效應的影響研究——基于問責壓力和政府偏好的多案例分析[J].農林經濟管理學報，2021，20（04）：468-476.

[3]田友，趙翠萍.農村集體產權制度改革面臨的急難問題及其破解——基于河南省焦作市的實踐調查[J].中州學刊，2021（09）：35-40.

[4]董帥兵，邱星.改革主體、改革邏輯與農村集體資產股權配置模式——以T市農村集體產權制度改革為例[J].農村經濟，2021（08）：98-108.

[5]余孝東.試點改革的運作邏輯與政策化路徑——以五輪農村集體產權制度改革試點為例[J].云南社會科學，2021（04）：65-71.

[6]范雅娜.合作式吸納：國家與農民關系的一種類型——基于趙村集體產權制度改革的敘事[J].中國農業大學學報（社會科學版），2021，38（03）：83-93.

（責編：張宏民）