創新高標準農田建設模式的設想及展望

劉腸

關鍵詞：高標準農田;建設模式;設想;展望

高標準農田是指土地平整、集中連片、設施完善、農電配套、土壤肥沃、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的旱澇保收、高產穩產的劃定為永久基本農田的耕地。近年來，河南省委、省政府始終堅持把建設高標準農田作為確保國家糧食安全的一項重要政治任務強力推進，持續實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，把高標準農田建設列入糧食安全責任制、耕地質量保護和鄉村振興實績考核的核心指標，將考核結果與政府績效、資金分配直接掛鉤，多管齊下著力打造高標準農田建設“升級版”。但總的來看，由于受財力、人力、物力、基礎設施和地理環境等多方面因素制約，在我省許多地方，高標準農田建設還存在步伐不快、標準不高、基礎不強、收效不多等問題，亟待我們創新模式、闖出新路，把高標準農田建設推上新的快車道。

一、創新高標準農田建設模式的重要現實意義

近幾年來，我省高標準農田建設在許多地方已開花結果，出現了像蘭考、尉氏、商水、滑縣等一批在高標準農田建設方面取得顯著成效、叫響全國的先進典型，極大地改變了當地農業農村面貌和農民生產生活環境，但在一些地方尤其是經濟欠發達的一些縣、市還遠遠沒有跟上新時代新要求的步伐，其中最突出的是資金短缺問題。

我省是一個農業大省，各市、縣、鄉政府也大多財政不寬裕，在落實“六穩”“六保”政策之后，沒有更多的資金支持農業發展。據調查，目前我省高標準農田建設每667m投資標準平均1500元，中央和省級資金1300元雖已到位，但市、縣政府各配套的100元在一些地方至今未到位。加上我省大多數地方農村集體經濟還比較薄弱，難以在高標準農田建設方面資金到位，這就使許多地方的高標準農田建設陷入不得不降低標準搞“高標準農田建設”的窘境。尤其是在豫西干旱缺水的丘陵地帶，中央和省級的補貼資金僅能解決修蓄水池、打機井和鋪設管網的費用，想再上一個或多個臺階便顯得心有余而力不足。在此情況下，一些地方在圍繞高標準農田建設“田、土、水、路、林、電、技、管”8個方面的配套建設和監測管護中，只做到“水”“路”“電”，而且這“水”還是比較粗放的漫灌，離滴灌、噴灌、滲灌之類的高效節水灌溉模式的要求還有較長的路要走。

由于高標準農田建設資金相對缺乏，許多地方降低標準建設高標準農田之后，仍是單家獨戶耕種幾畝承包田，這就使高標準農田建設要實現的機械化、規模化、現代化運營在這些地方還遠遠沒有推廣。

在上述情況下，如何通過創新高標準農田建設模式來破解高標準農田建設資金嚴重不足的瓶頸問題就具有十分重要的現實意義。

二、創新高標準農田建設模式的設想

創新高標準農田建設模式的過程，就是尋找搞好高標準農田建設“金鑰匙”的過程。找到“金鑰匙”之后，在不同地區、不同環境、不同基礎的縣市運用不同的運作模式，多方位推進高標準農田建設，加上各級黨委、政府的堅強領導和廣大農村干部群眾的積極參與及大力支持，一些問題將在很大程度上得到解決。

（一）政府基金主導運營模式

據蘭考縣高標準農田建設的具體實踐，建設667m真正的各方面達標的高標準農田約需5000元，若集中連片建1萬畝高標準農田，約需5000萬元。各級政府的農投公司若以政府基金投資1500萬元，然后向農業發展銀行貸款2000萬元，加上每萬畝各級政府補貼的1500萬元，這樣高標準農田建設的資金就足額到位了。通過招標建設好高標準農田之后，高標準農田運營產生的收益，可以在支付農民流轉土地費用或收益分成之后用于歸還農業發展銀行貸款，并逐年收回政府所投基金，從而形成一個滾動發展、穩步推進的良性循環。對于這種政府基金主導運營的新模式，可以先行試點，逐步積累經驗，在取得豐富實踐經驗的基礎上，逐年擴大實施范圍，從1萬畝，到幾萬畝，再到幾十萬畝，充分發揮各級政府農投公司作為國有企業在高標準農田建設中的先鋒隊作用。

（二）政府與社會資本合作模式

政府和社會資本合作模式是引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給，形成多元化、可持續的資金投入機制，是為廣大人民群眾提供優質高效公共服務的重要舉措。多年來，我省通過政府與社會資本合作的ppp模式，在市政工程、生態建設和環境保護、交通運輸、醫療衛生等領域增加公共產品、公共服務供給、提高公共服務質量及緩解財政壓力等方面取得了明顯成效和階段性成果，而在具有強烈公益性質的高標準農田建設方面的運用幾乎還是空白，但這卻是一個不容忽視的蘊含著巨大能量的高標準農田建設新模式，能夠在很大程度上緩解當前高標準農田建設面臨的建設任務與建設資金嚴重不匹配的局面。將PPP模式運用于高標準農田建設，其操作模式、運轉流程等迫切需要我們進行深入的探討和研究，盡快構建高標準農田建設投融資新的格局與體系，以充分發揮社會資本在高標準農田建設中的奠基與管護優勢。

（三）新型農業經營主體推進模式

新型農業經營主體是以農業龍頭企業、農民專業合作社、專業大戶和家庭農場為代表的經營規模較大、集約化程度較高、市場競爭力較強的農業經營組織，是推動傳統農業向現代農業轉型的“主力軍”。多年來，我省近20萬家新型農業經營主體在推進高標準農田建設方面以市場為導向，通過耕地流轉將土地、勞力、農機等生產要素高度集中，不僅擺脫了傳統分散經營農戶的發展困境，而且也呈現出規?；?、科技化、品牌化、信息化、企業化等特征，在較大范圍內實現了生產規模、產品質量、市場營銷、經濟效益等新跨越，在高標準農田建設中起到了強力推進作用。當前，各級政府應積極幫助新型農業經營主體解決其發展中普遍面臨的土地流轉難、經營融資難、人才招聘難等障礙因素，爭取在更大程度上促使新型農業經營主體在推進高標準農田建設中主力軍作用的充分發揮。

（四）產學研一體化模式

產學研一體化是科研、教育、生產不同社會分工在功能與資源優勢上的協同與集成化，是技術創新上中下游的對接與耦合。在高標準農田建設中通過農業科研機構、農業院校和農業經營主體聯合推動的模式，將技術受讓、技術開發、共建研發機構或實驗室、創辦經濟實體、聯合培養人才、科技資源共享、技術咨詢或服務等充分運用于高標準農田建設，如，產學研聯合進行測土配方施肥、土壤有機質提升技術示范推廣、5G基站建設與運用、旱作節水農業技術、農田環境信息采集、病蟲害遠程監測、高標準農田大數據庫、智能化現代農業設施等各個環節，將對全省各地高標準農田建設起到強力引領示范作用。

（五）農村集體經濟組織自主籌資投勞模式

這一模式由村兩委在遵循市場經濟規律和尊重農民意愿的基礎上，按照“確保所有權、穩定承包權、搞活使用權”的原則，實施相應標準的高標準農田建設。在實施中由村兩委組織成立專門集體經濟組織，管好用好從中央到地方財政補貼1500元/667m的高標準農田建設資金，在修蓄水池、鉆機井、鋪管網、建泵房等基礎設施建設方面統一謀劃、統一運籌、統一管理，大力推行“土地流轉+企業+合作社+農戶”模式，通過“先流轉、后整理”方式引進農業龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場、種植大戶等籌資參與高標準農田建設，以土地流轉費用抵扣自籌資金方式解決群眾籌資籌勞問題，確保高標準農田建設項目順利實施。該模式既可解決群眾籌資難題，又可為企業規?；?、產業化經營提供條件，最終實現村集體、農戶和龍頭企業三方共贏。

三、創新高標準農田建設模式應同時解決好的幾個問題

明確高標準農田建設模式之后，各級政府和相關部門還有大量的保障工作要做，還要千方百計幫助各種模式下的責任主體解決高標準農田建設和運營中出現的問題和困難，確保全省高標準農田建設規范、高效、健康、可持續開展。

（一）構建集中統一高效管理新體制

構建集中統一高效的管理新體制，是確保高標準農田建設沿著正確軌道順利前行的方向盤。根據國務院辦公廳《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》（國辦發〔2019〕50號）和河南省人民政府辦公廳《關于加強高標準農田建設打造全國重要糧食生產核心區的實施意見》（豫政辦〔2020〕14號）要求，各級政府應在規劃布局、建設標準、組織實施、驗收考核、上圖入庫5個方面構建集中統一高效的管理新體制，全面摸清各地高標準農田數量、質量、分布和利用狀況，建立健全農田信息監測機制和高標準農田大數據庫;統一規范工程建設、科技服務和建后管護，規范項目前期準備、申報審批、招標投標、工程施工和監理、竣工驗收、監督檢查、移交管護等工作，實現項目集中統一高效管理;嚴格按程序開展高標準農田建設項目竣工驗收和評價，廣泛接受社會監督;全面采集高標準農田建設歷史數據，將高標準農田建設項目立項、實施、驗收、使用等各階段相關信息上圖入庫，做好全國農田建設“一張圖”和監管系統建設有關工作。這是從中央到地方政府對高標準農田建設所作的總體部署，各級政府應逐項逐條落實落地，確保高標準農田建設在既定軌道上健康、高效、穩健運行。

（二）落實和適當提高政府財政補貼標準

針對當前高標準農田建設財政補貼標準總體不高以及一些地方財政補貼不到位的現象，各級政府應進一步優化財政支出結構，將高標準農田建設作為保障國家糧食安全的關鍵之舉，根據高標準農田建設任務、標準和成本變化，研究制定分區域、分類型的高標準農田建設標準及定額，建立健全高標準農田建設投入科學規范、穩定合理的增長機制。要逐步加大土地出讓收入對高標準農田建設的支持力度，落實高標準農田建設地方政府支出責任，在省級承擔主要支出責任的基礎上，市、縣政府應及時足額提供高標準農田建設配套資金，有條件的地方應在國家確定配套標準的基礎上，進一步加大地方財政投入，尤其是對經濟欠發達地區和干旱缺水的丘陵地帶應適當提高投資標準，盡力縮小不同地區高標準農田建設標準上的差距。

（三）拓寬渠道，解決融資“瓶頸”

在高標準農田建設中，各責任主體除了本身努力外，還需要各級政府建立和完善各方面的扶持機制，不斷創新投融資模式，從根本上解決高標準農田建設中的融資難問題。一是應充分發揮政府投入引導和撬動作用，積極引導金融和社會資本投入高標準農田建設;二是在嚴格規范政府債務管理的同時，鼓勵開發性、政策性金融機構結合職能定位和業務范圍支持高標準農田建設，引導商業金融機構加大信貸投放力度，優化信貸資源配置，提升金融支持精準度;三是健全和完善政府、銀行、擔保公司合作機制，加強與信貸擔保等政策銜接。同時，還應鼓勵地方政府在債務限額內發行債券，支持符合條件的高標準農田建設，并加強國際合作與交流，探索利用國外貸款開展高標準農田建設。

（四）優化運營環境，提高服務質量及效率

各種高標準農田建設模式的高效運營，離不開良好的運營環境。各級政府要積極當好“店小二”，做好高標準農田建設和運營者的貼心人。要建立和完善行政領導責任制，研究和制定對高標準農田建設和運營的具體扶持政策，并把所取得的成效作為考核各級領導班子政績的重要內容。水利、發改委、扶貧辦、農委、財政、供電、交通、國土資源等有關部門應本著“因地制宜、分類指導、突出重點、注重實效”的原則，認真制定高標準農田建設的總體規劃和扶持措施，做到齊抓共管，各盡其能，協調配合，形成合力，不斷提高服務質量和效率，共同推進高標準農田建設在全省范圍內卓有成效地開展。

（五）持續提高農業保險保障能力

如何應對頻繁自然災害對高標準農田建設所造成的不可抗拒的損失，確保其高效可持續穩健運營，搞好農業保險工作至關重要。各級政府要協調、指導、督促農業保險部門以“擴面、增品、提標”為重點，不斷提高保障能力，擴大承保覆蓋面，特別是要進一步擴大農業大災保險、完善成本保險和收入保險試點范圍，分階段、分品類循序漸進地提高農業保險的保障程度，加快推動農業保險從“?；?、保成本”向“保價格、保收入”升級，盡快建立農業保險大災風險分散機制。同時，要積極推動財稅部門擴大農業保險保費財政補貼范圍，完善“大宗農產品+地方優勢特色品種”保費補貼品種體系，將“保險+期貨”納入中央和省級財政補貼范圍，出臺價格保險保費補貼政策;進一步加大對涉農保險財稅政策支持力度，不斷擴大高標準農田保險類型的覆蓋面，營造良好創業氛圍，最大限度地減輕各類責任主體的后顧之憂，確保高標準農田建設穩健可持續運營。

（六）構建合理穩定的利益鏈接機制

構建合理穩定的利益鏈接機制，是高標準農田建設持續穩健運行的壓艙石，是確保農民增收、運營者獲益、政府基金回收、銀行還貸以及激發各方積極性、創造性的重要舉措。利益鏈接機制問題處理不好，高標準農田建設就難以持續。為此，各級政府和相關部門應積極協調、引導在高標準農田建設和運營過程中新型農業經營主體與農戶、農業龍頭企業與農戶、新型農業經營主體與農業龍頭企業等建立密切合理穩定的利益聯結機制，在各個不同主體之間合理科學地分配利潤，充分調動來自各個方面的積極性，真正實現多方合作共贏。

（七）妥善解決農村土地流轉

土地規模經營是高標準農田建設區別于傳統農業最為顯著的特征。沒有土地大規模流轉，就沒有高標準農田建設和規模經營的主戰場。但在家庭聯產承包責任制千家萬戶分散經營的小農經濟的條件下，很多地方土地流轉雖然在當地政府和村委會的協調下取得了成效，但也在一些地方遇到了阻力。要妥善解決土地流轉問題，各級政府應采取以下幾個方面的措施：一是建立和完善農村各項社會保障制度，逐步弱化土地社會保障功能，使因土地流轉而失去基本生活保障的農民，能夠通過養老保險、醫療保險、失業保險、義務教育等社會保險制度維持其基本生活，解除其后顧之憂。二是制定統一的土地流轉規模經營財政支持政策，鼓勵農民采取轉包、轉讓、出租、互換、人股等形式流轉土地經營權，助力高標準農田規?；洜I。三是加大各級財政對農村勞動力非農技能培訓扶持力度，提高農村勞動力非農就業能力，對流出全部土地承包經營權時間較長、在城鎮創業的農民，享受下崗工人創業政策。四是支持土地流轉中介機構建立和發展，完善土地評估和價格形成機制，建立流轉信息披露制度，規范土地流轉程序，形成土地承包及流轉合同糾紛仲裁機制等，為土地流轉市場機制的形成打下良好基礎，為高標準農田建設順利運營鳴鑼開道。

（八）深化殯葬改革，剔除推進障礙

調研中發現，我省一些地方高標準農田建設中隨處可見墳塋，不僅影響了鄉村環境美觀，而且對高標準農田機械化耕作增加了諸多障礙。由于殯葬傳統觀念根深蒂固，解決這一問題既不能行政命令“一刀切”掀起平墳運動，也不能任由其無休止擴充。各級政府和相關部門應緊緊圍繞實施鄉村振興戰略和推動精神文明、生態文明建設的總體要求，結合我省實際，科學合理編制殯葬事業發展規劃，加快推進殯葬管理系統建設，深入開展殯葬陋習治理，建立治理長效機制，從根本上解決亂埋亂葬問題，對高標準農田建設中已有墳塋采取政府補貼、集中安葬等方式，消存量、堵增量，努力為全省高標準農田建設創造和諧優良的運營環境。

（九）提高進城農民工待遇

高標準農田建設大規模推進并集中統一運營之后，多年來數億進城農民工將擺脫耕種老家幾畝農田的后顧之憂。隨著高標準農田建設的不斷深入，這一群體的規模將會不斷擴大。而這個曾為建設高標準農田做出較大犧牲和貢獻的農民工群體，既享受不到城鎮居民優越的待遇，又普遍缺乏專有技能和穩定的工作，這一問題處理不好將會出現許多潛在的不安定因素。為此，各級政府應出臺相關政策，逐步放寬農民工進城落戶的戶籍限制，讓他們享受城鎮居民相關方面的福利待遇，讓高標準農田建設向縱深推進有一個比較圓滿的結果。

四、高標準農田建設展望

從農村發展千百年的歷史角度看，目前我省正在大力推進的高標準農田建設，是一項在不遠的未來徹底告別傳統農業的劃時代變革。通過大規模、廣覆蓋的高標準農田建設，農業農村面貌將徹底改觀，農民不再是面朝黃土背朝天的耕者形象，廣袤的原野將變成一望無際的遼闊的公園式的高標準農田，曾經貧窮落后的鄉村將逐步升級為令城市心動和向往的地方。

在農業機械化方面：高標準農田建設將土地集中連片之后，小片的數公頃，大片的數百公頃，甚至上千公頃，這就給大型農業機械操作提供了用武之地，深耕、播種、收割等農事活動，一人操作替代數千人工，將極大地提高農業生產效率。

在農業自動化方面：防治病蟲害不再用人工，農田管理人員只須手持遙控，無人機就能按照人們的意愿把農藥噴灑到既定目標。澆地只需拿張卡片輕輕一刷，農田水肥一體化的噴灌、滲灌、滴灌開始工作，既省人力物力，又節約肥料和水源，還可以達到更好的灌溉效果。

在設施現代化方面：收獲季節，成百上千公頃的小麥或玉米收獲、脫粒之后，無須拉到大路、麥場去晾曬，直接運到專門建造的烘干廠就可以輕松解決問題，而且可以提高糧食品質，獲得更高效益。

在訂單農業方面：大規?，F代化、科學化的農田管理，整齊劃一的農作物種植，將使農產品的純度、質量大幅度提升，從而成為大型糧食精深加工企業高品質原糧源源不斷的供應者，既解決了農產品在激烈市場競爭中的銷售問題，又極大地提高了經營農業的超額收益。

在科學種田方面：通過土壤改良、測土配肥、良種培育、數字農業、病蟲害綜合防治等科學化精細化管理，不僅能大幅度提高耕地和農產品質量，實現高標準農田投入產出的效益最大化，而且能夠強力推進現代農業的可持續發展。

在觀光旅游方面：隨著高標準農田建設規模不斷擴大，農業農村生產生活環境將發生巨大轉變，風光優美、空氣清新、生態宜居的美麗鄉村將成為眾多城鎮居民休閑娛樂和療養觀光的好去處，這無疑將推進農村第三產業快速興起并發展壯大。

在降低成本方面：高標準農田建設通過大規模統一采購化肥、農藥、良種等農業生產資料，因減少農業生產資料流通環節而大大降低農業生產成本;通過大規模機械化耕作、自動化操作而大大降低人力成本。通過降低農業生產多方面的成本，將會大大提高高標準農田建設的運營效益，為合作各方帶來較高的利潤。

在提高農民素質方面：隨著老一代農民逐漸退出農村生產經營的歷史舞臺，新一代農民中的絕大多數轉向成為永久性的城市居民，出現在高標準農田建設舞臺上的將是年輕化、專業化、高素質的新生代農民，他們將代表現代化農村最先進的生產力活躍在廣袤的田野上，譜寫新時代中原更加出彩的嶄新篇章。

結語

近年來，河南省委、省政府始終堅持把建設高標準農田作為確保國家糧食安全的一項重要政治任務強力推進，持續實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，極大地改變了河南省農業農村面貌和農民生產生活環境，但還有許多地區尤其是經濟欠發達的市縣還遠遠沒有跟上新時代的步伐.各級政府、科研院所及高等院校需通力合作，解決高標準農田建設中資金不足、專業技術不到位等問題，積極創新高標準農田建設模式，進一步促進河南省高標準農田建設的實施。

作者簡介：劉嚦（1970-），男，河南固始人，碩士，高級經濟師，研究方向：“三農”問題理論與實踐。

（責任編輯 曹雯梅）