供給側改革需問計需求方創新政策

盧鳳姿

近年來，供給側改革成為突破中國經濟新常態瓶頸的主要政策，其著眼的是傳統產業，而產業創新是推進供給側改革的核心，慣用的補貼、課題申報等供給方創新政策并沒有起到真正的創新作用，許多科研專利不僅沒有走向市場，而且高額的研究費和專利費擠占了創新資源。擺脫當前國內經濟低迷和實現對發達國家的趕超，需求方創新采購政策的“擠進效應”顯得尤為重要。本文通過整理國內外理論界對需求方創新政策的研究成果，探究政府的創新采購促進技術創新的具體途徑和方式，廣泛而深入地分析了需求方創新政策對未來產業發展方向的引導作用。

“供給側”成為經濟學界的熱詞，當前一些經濟學家認為供給側結構性改革等同為過去的調結構，徐充、鄭朝霞（2021）從短期和長期來考慮供給側結構性改革，指出短期供給側結構性改革應該立足需求端，通過需求結構的變化來對生產結構進行調整和優化。我們認為供給側結構性改革并非是簡單的傳統產業改造升級、去產能和去庫存，而是根本性的改革，即從生產端入手，將目標鎖定新興領域以及創新領域，促進創新產業的出現才是真正的供給側結構調整。供給側的發展路徑，離不開供給與需求之間的矛盾運動，我國當前的供求嚴重脫節和產能過剩實質上就是階段性的供需矛盾問題。需求方創新政策通過為創新增加需求，提高對市場需求的認知，從而刺激市場，能夠有效地解決供需矛盾。鄧久根（2018）主張從政府創新采購、強化國有企業的引領作用、需求方創新政策與產業周期的匹配問題，教、學、科研、政府“四螺旋”協同創新方面需求方創新政策來推動供給側結構性改革。劉京（2018）指出公共創新采購具有改善公共服務效能和促進技術創新的雙重作用。

一、供給方與需求方創新政策

古典經濟學家薩伊指出供給能夠自動創造需求，即一種產品一經創造出來，它馬上就會為其他產品提供一個與其價值完全相同的市場，這一觀點只注重市場供給，而忽視市場需求，沒有深入分析經濟現象和生產關系的實質。與以往供給方政策以技術研發為出發點不同，需求方政策認為保持供給方和需求方創新政策雙向互動，才能更好地發揮創新對經濟發展的作用。

（一）供給方政策中創新的兩個脫節

產業結構與科技創新脫節，我國產業結構在于承接國外成熟產業轉移，盲目跟隨發達國家，創新能力不足，多數產品僅僅是中國制造，提供不了適合消費者需要的高端產品，經濟的發展沒有得到來自科技創新的推動，創新活動又缺乏有力的經濟支持;產業與研發脫節，我國的產業創新政策片面強調供給方政策，創新項目以鑒定和評獎為導向，而無市場導向，使得大量科研成果未能進入商業領域，轉化率低，科研院所沒有與政府、企業相互協調、合作，政府只負責完成對資金的劃撥，科研院所只對課題經費和結題負責，不注重科研成果的轉化率與課題申報。當前我國嚴重的產能過剩和供需脫節的實踐結果證實了供給方政策只能是短期策略。

（二）國家在創新中的作用

科恩提出“國家要運用它的強制力創造出對它已經建立的制度的需求”。供給方政策不僅產生大量無效產能，而且沒有能力滿足不斷升級的消費需求，使得國家的第三種作用即履行促進經濟增長的職能日益重要，通過政府的制度引導，以某種必要但還未被清楚地表達出來的事物創造需求。通過政府的“關鍵性投入”引導國家進入創新性產業領域，在新興產業基礎設施早期建設中，路線建設以及維修工程量極大，這就需要國家為產業的進入“筑基”。

（三）需求方政策的“跳板作用”

需求作為拉動產業的“沖刺的動力”，它會激勵企業創新，需求方政策主要包括公共需求方創新政策、國家制定規則和標準、培育領先市場等。立足于市場的需求的公共需求方創新政策是科研成果的創新產品商業化和形成未來產業的橋梁，主要包括政府創新性采購、政府首次購買和政府商業化前采購等。政府的創新性采購將創新作為一個主要的采購指標，以此來撬動創新活動，政府充當首個購買者可以有效緩解企業的資金短缺，拉動創新產品的首次商業化，政府的示范引領可以促進創新產業加速擴散，在商業化前政府采購中政府承諾以一定的價格購買商業化前的產業鏈環節中的一定數量產品。需求方創新政策通過創新或創新擴散來建設領先市場，形成國家競爭力，對我國自主創新具有戰略性的意義。

傳統的供給方政策市場失靈現象顯著，其關注的重點是技術和研發環節，創新過程中供給與需求互動反饋的作用日益重要，這種互動反饋直接影響著創新的擴散，而需求方政策正是立足于此，高度關注整個創新鏈，將用戶和市場的需求立于政府采購的重心。

二、需求方創新政策的國際經驗與不足

（一）國際經驗

近20年來，世界各國都開始注重需求方創新政策對產業創新的作用，需求是創新產業的重要潛在源頭，Georghiou認為“是否最先引入創新不是關鍵，關鍵在于最先引入創新的市場”。政府采購等公共需求轉向創新產品時，就可以產生創新動力。同時提出“對需求方的關注可以增加創新成功的動機和概率，公共采購為創新產品市場化提供一個跳板”，發達國家在領先市場作用中的需求方政策是創新政策研究的重點。

歐盟強調公共需求作為創新的動力，芬蘭設立以創新為目標的采購基金，并且及時修正政府采購戰略;德國政府立足環保領域的綠色采購計劃;美國關于購買混合動力汽車的減稅政策;日本關于購買混合動力的節能汽車的財政補貼政策;荷蘭關于有創新券企業的只能用來購買科研成果的政策。各國在需求方創新政策中的實踐經驗具體體現在：

1.借助政府采購作為創新產業的杠桿

政府創新采購越來越受到各國政府的青睞，政府采購為技術從專門的研發機構到市場提供跳板。商業化前的創新采購一般不是針對現有產品、現有服務，而是以市場實際需求為導向，將市場需求轉化為企業技術要求規范，拉動企業進入一個新興領域。如美國的小企業創新研發計劃。政府通過創新性采購規劃高新產業功能區建設，帶動創新產業的集群，美國的硅谷高新技術創新產業集群的快速崛起和壯大，正是美國聯邦政府的創新采購政策的果實。

2.運用創新券計劃刺激市場需求

財稅激勵措施能夠有效地刺激市場需求，這種傳統的補貼方式能夠有效地刺激企業進入新的領域，但在促使企業把資金集中到創新研發上推動力不足。為刺激企業的創新需求，荷蘭、英國、意大利采用創新券政策，為本國經濟實力不足、創新資源缺乏的中小企業提供創新資金。英國政府向企業發放創新券，來激勵中小企業的創新研發需求，激勵企業用創新券向研發機構購買科學研究成果。

3.運用標準來引領創新

在領先市場中部署制定更為超前的標準，能夠人為地創造出更高層次的市場需求，由此對創新技術和質量提出更高的要求。日本“領跑者計劃”極大地加快了日本環保產業的創新。德國“工業4.0”戰略目標，同樣是以標準化引領本國工業在智能方面的創新。

（二）不足之處

傳統的需求方創新政策并不能直接促進創新，在各國需求方創新采購政策中存在的主要問題有：第一，創新產業未來市場具有難以預測性，政府難以預測未來主導產業的發展方向，而需求方創新政策是以市場需求為導向，不僅要精確預測未來創新主導類產業的領域，還有該領域的市場發展趨勢，但市場需求具有不確定性和多樣性，存在政策失靈的情況。上世紀70年代，日本對下一代電視的錯誤預測，錯過了“數字高清電視”的先機。諾基亞對手機鍵盤的錯誤預測，使諾基亞錯過虛擬指紋鍵盤而處于落后狀態。第二，創新產業階段的特殊性，創新產業的發展從科研專利研發到首次商業化到產業擴散再到成為主導產業領先市場是一個復雜的過程，不僅涉及產品研發到占領市場的時間跨度性，還有未來創新產業的更替性問題，很多創新產品還沒大范圍進入市場，更為先進的產品就席卷而來。第三，關于政府創新采購的協調能力、專業技能的提升和采購法規的制定，采購部門對未來創新產業的洞察力和采購法規的修訂還需進一步加強。

三、科研產品到領先市場的轉移路徑

近年來中國的技術水平顯著提高，一些領域已經成為世界水平的同步者，甚至是領跑者，但對一個國家經濟發展起決定作用的不僅僅是技術、專利，更多的是產業和產品。由于供給方創新政策尤其是科研院所的創新項目具有強烈的評獎導向，市場化瓶頸非常明顯，使得很多高校的專利只能是一紙證書。我國每年科研項目經費投入巨大，科研專利申報授權數量驚人，而科研成果轉化為生產力的比例很小，科研專利的市場失靈大幅度擠占了我國的創新資源。在創新產業的形成中技術研發僅僅是第一步，產品首次商業化、創新擴散才是創新產品實現領先市場最重要的環節，需求方創新政策在科研專利到領先市場的整個環節中具有最大、最直接的推動力。首先，通過政府采購的形式購買專利，再向企業低價轉讓，使該項創新能夠被企業所認知從而進入生產領域;其次，國家通過前商業化采購、戰略采購等“首臺套”購買充當領先用戶，獨立建立一個領先用戶市場，同時對其他市場產生示范引領作用，誘導創新或加速創新擴散來建設領先市場。

四、對我國需求方創新政策的建議

需求方創新政策通過加速創新擴散來建設領先市場，提升我國競爭力最終形成主導產業。

（一）在科研項目中引入PPP模式

如上所述，我國科研成果在世界上名列前茅，但科研成果轉化率低，原因在于多數科研并沒有立足于市場需求，項目的申請完全由政府進行評審，經費也完全來自國家科學基金，政府只完成對資金的劃撥，科研機構只對結題負責，而對該項目科研結果轉化為生產漠不關心。PPP模式的引入，對于具有市場前景的創新產業，從該項科研成果到生產產品再到形成產業，政府和企業會全過程關注，這就能夠提升我國科研專利的市場轉化率。首先科研人員下企業進行創新研究，再由政府和私人企業共同鑒定科研項目的可行性，私人企業和政府共同為該項目提供經費的投入，創新項目評選就會立足于市場創新需求。

（二）政府創新采購程序的完善

首先，完善政府采購法。我國政府采購法，強調的重點一直是“陽光”和“效率”，對創新產品的高價采購被認為是價高質次且低效率。創新產品在上市初期，價高是必然，但時常預示著未來產業的發展方向，因此政府應當充當領先用戶。例如韓國對于創新產品的新能源汽車以高于市場10倍的價格進行“天價采購”，美國對創新集成電路的100%采購。我國應當修訂政府采購法，引入創新產品采購，對創新產品在陽光采購的前提下，可以實行非效率采購。

其次，充分考慮產業階段性。創新型政府采購在產品生命周期早期影響力極大，能夠為一個創新產業早期提供一個穩定的市場，能夠極大地降低創新過程中的技術和市場的不確定性，而在創新產品不再是創新時應當退出，讓位于市場，充分考慮創新產業階段的特殊性。同時對于產業周期長短不同的產業，政府應該謹慎出臺采購政策，對于研發周期長的能源和材料等行業，商業化前的政府采購作用明顯，對于開發周期短、技術革新快的軟件、電子通訊行業，政府承諾采購其產成品能夠使創新產業快速進入市場。

再次，建立政府創新采購專家評選機制。創新型政府采購不僅可以引導本國進入特定產業，而且可以創造高質量需求，推動技術邊界的外移，而這都取決于評審專家能夠清晰地預測未來產業，選擇適當的創新項目。為降低專家信息的不對稱性，需要建立一支多元化的專家隊伍，專家團隊不僅僅是采購部門的公務員，還應當有企業家、自然科學家等。專家在評選過程中要充分考慮項目的競爭性與多樣性，對相似產業的多家企業進行招標，同時應當兼顧不同創新產業領域。

（三）推動創新擴散并領先市場

政府創新采購的目的是為了創新擴散并最終領先市場，對于國內市場而言，對一些創新產品政府可以通過投入公共建設而被廣大消費者而認知，而有些創新產品僅僅通過特殊單位發放，擴散范圍受局限，將政府采購的高科技創新產品可在科技館展示，就可以激發消費者的潛在需求，使產品被消費者認知并迅速擴散于本國市場;政府也可通過國際之間的旅游將創新產品擴散到國外市場，帶領游客參觀創新產品并出售或選擇性地進行贈送，將我國產品帶入國外，將該創新發展成為我國的主導產業。

（作者單位：江西服裝學院）