幼有所育如何育

關博

◇積極發展托育服務，減輕家庭嬰幼兒照護方面的養育壓力和經濟負擔，對于穩定和改善宏觀人口形勢、加強勞動要素有效保障、挖掘民生消費潛力等方面意義重大

◇到“十四五”末期，托育行業將發展為一個千億規模左右的龐大市場，并能直接和間接帶動百萬級的就業崗位

◇“十四五”時期，我國將發揮更加有效有力的政策“組合拳”，在財政補助、人力、場地、融資等方面聯袂發力，城鄉居民家庭“托不起”的困境有望全面破題

國家衛健委數據顯示，我國嬰幼兒家庭實際入托率僅5.5%左右，遠低于35%左右的入托意愿。完善托育服務體系建設，是各國促進人口長期均衡發展的共性政策選擇，也是我國“三孩”政策背景下民生保障重點。

在托育服務發展中，要堅持“普惠優先”的基本要求，努力擴大普惠托位的有效供給。為此，我國已不斷完善政策工具箱，提高建設支持力度和多元化要素支撐保障程度，培育普惠托育服務業態可持續發展壯大，使城鄉居民家庭在嬰幼兒照護方面能夠“托得到”“托得起”“托得好”。

在我國，托育服務是民生熱詞，特別是在“三孩”政策背景下，“幼有所育”被擺上了前所未有的重要位置。積極發展托育服務，減輕家庭嬰幼兒照護方面的養育壓力和經濟負擔，對于穩定和改善宏觀人口形勢、加強勞動要素有效保障、挖掘民生消費潛力等方面意義重大。

從優化生育環境來看，托育服務體系是疏通和釋放生育意愿的關鍵。

當前，我國人口出生率有所下行。國家衛生健康委此前一項調查顯示，“嬰幼兒無人照料”成為影響家庭生育決策的關鍵。特別是目前育齡夫妻普遍面臨養老、撫幼壓力疊加，完全由家庭內部隔代照護來解決兩孩、三孩的照料問題已不現實。積極發展專業托育服務，解決家庭“看娃難題”，是引導家庭釋放生育意愿的重要配套。

從勞動要素保障來看，托育服務是實現女性積極參與就業的基礎性制度安排。

當前，我國女性勞動參與率在60%左右，仍然高于經濟發展水平相近的發展中國家和經濟發展水平較高的發達國家，但下行態勢也較為明顯。“生育”“養育”的時間成本對女性職業生涯和發展帶來的影響不可忽視，既造成女性勞動者職業發展周期中斷，也加大了企業用工成本，成為引發勞動市場性別歧視的重要原因。數據顯示，女職工生育后工資待遇下降的有34.3%，其中降幅超過一半的達42.9%。積極發展托育服務體系，能夠縮短女性的職業斷檔期，有利于提高女性在勞動市場上的競爭力，穩定她們的勞動參與水平。

從民生消費潛力挖掘來看，積極發展托育服務是壯大國內市場的新動能。

伴隨著我國經濟轉型深化，內需拉動在國民經濟“三駕馬車”中被擺在了更加重要的位置。在“十四五”時期，我國有望全面跨越中等收入國家門檻，經濟發展也會帶動經濟結構變化和消費升級，托育服務順應萬千家庭剛需，其自身的經濟拉動效應也會更加明顯釋放和外溢。即使按照較為保守的入托率測算，到“十四五”末期，托育行業也將發展為一個千億規模左右的龐大市場，并能直接和間接帶動百萬級的就業崗位。

世界上各國基本福利模式和民生保障政策選擇大相徑庭，但為應對不斷下行的生育水平，適應家庭結構轉變趨勢，有條件的國家均把完善3歲以下嬰幼兒托育服務體系作為人口政策的重要內容，并將其視為推進人口長期均衡發展的重要政策工具。

一是放大托育服務的政策位勢。在應對人口老齡化和“低生育陷阱”過程中，不少發達國家將托育服務制度化、規范化，提升為人口政策的基礎制度。韓國2005年至今，先后四次出臺《低生育與老齡社會基本計劃》，明確地營造鼓勵生育和養育的社會環境的總體任務，并三次制定《中長期保育基本計劃》，著力提升托育服務質量，提高服務的公共性和普遍性。日本在2016年提出《一億總活躍計劃》，目標是在未來50年時間保持1億的活躍人口，并將擴充“育兒支援”上升為其中的主體政策。

二是提供較為有力的財力保障。德國為應對托位不足的情況，自2008年以來先后發起了三輪財政投入計劃，總投資32.8億歐元，合計增加托位45萬個。日本對托育機構補助涵蓋建設和運營環節，托育機構無論所有性質都可以獲得較為穩定的財政保障，社會辦保育園的建設費用大部分通過政府財政補助分擔，在運營環節則由政府根據符合政策條件的“無償”入托兒童“按人頭”補助，其中符合標準的機構全額補助，不符合標準的托育機構則設置五年過渡期，期間根據機構情況差額補助。

三是發展多種形式的托育服務。伴隨著家庭規模和養育觀念變化，托位不足已成各國的共性挑戰。為此，各發達國家豐富托育提供主體，創新供給形式。日本大力支持用人單位內部建立“企業主導保育所”，政府進行設施配備和運營費用方面的補助，補助額度高達運行費用的75%，并適度放寬人員配備資格標準，為企業舉辦提供便利。法國、德國、瑞典均有“母職助理”“父母托兒所”“個人托兒所”“家庭日托中心”等家庭辦托形式，由具備從業資質的照護人員提供服務。

為推動托育服務體系建設，我國在“十四五”規劃中提出了到2025年千人口托位數不少于4.5個的發展目標，并作為“十四五”時期經濟社會發展的重點指標之一。但就現階段而言，托育服務仍處于發展初級階段，對家庭“幼有所育”的需求滿足明顯滯后。目前我國3歲以下兒童入托率僅為5.5%，而在經合組織（OECD）國家，3歲以下嬰幼兒入托率達到33%。從托育位供給來看，目前我國千人3歲以下嬰幼兒托位數僅為1.8個，OECD國家平均為12個。在服務結構上，托育服務仍總體呈現出“倒金字塔”發展結構，大量服務供給定價偏高，服務價格與居民承受能力背離，使家庭面臨“托不起”的壓力。滿足城市中等收入家庭的普惠托育服務面臨著明顯“短板”。

在2019年《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，就明確提出了“普惠優先”的發展要求，把普惠托育作為我國“幼有所育”民生保障體系的發力點。在我國公共服務的“光譜”中，普惠托育服務屬于非基本公共服務序列，政府通過支持公益性社會機構或市場主體，增加服務供給，實現大多數家庭以可承受價格付費享有，并能夠實現服務的便利可及和質量有保障，從而在總量上和結構上解決托位不足和供給結構失衡的問題。

民之所望，施政所向。

為加快擴大普惠托育服務的有效供給，我國以中央預算投資為先導直接支持普惠托位建設，普惠托位規模和機構數量明顯增長。由于我國托育服務起步晚，政策工具利用時間短，加上托育行業成本剛性較強，目前對托位價格平抑作用顯現還不充分，價格水平與城鄉居民負擔能力之間仍然有差距。

“十四五”時期，我國將推出更加有效有力的“組合式”政策，加大中央預算投資支持范圍和力度，引導多主體共同參與供給，在財政補助、人力、場地、融資等方面聯袂發力，城鄉居民家庭“托不起”的困境有望全面破題。

一是拓主體，引導多元辦托帶動普惠托育增量發展。

為大力支持托幼一體發展，部分地方已支持規劃建設一批托幼一體的幼兒園，并引導有富余服務能力的學前教育機構向下延伸舉辦托班。支持單位和工業園區建設普惠托育設施，為職工提供福利性嬰幼兒照護服務。鼓勵婦幼保健機構與托育機構形成融合發展機制，豐富普惠托育服務發展內涵。

二是保要素，為普惠托育疏痛點、解難點。

從托育服務成本構成來看，場地費是最大的可變量，降低相關成本也成為普惠托育服務可持續發展的重要政策發力點。相關政策已明確，年度建設用地供應計劃中保障托育用地需求，并安排在合理區位。同時，強化存量資源利用和挖掘，支持將各類房屋和設施用于發展托育，在城市居住社區建設補短板和城鎮老舊小區改造中統籌推進嬰幼兒照護服務設施建設。

在中央投資支持方面，我國2020年啟動支持社會力量發展普惠托育服務專項行動，通過中央預算內投資，對普惠性托育機構按每個新增托位給予1萬元的補助。“十四五”時期，我國將進一步豐富預算內投資支持路徑，支持社會力量發展社區托育服務設施和綜合托育服務機構。

在財政支持方面，各地正在積極探索“以獎代補”、運營補助等政策手段，通過“真金白銀”的投入進一步為機構減壓，為家庭減負。

在人才要素方面，支持高校及職業院校開設嬰幼兒照護相關專業，強化從業人員的職業技能培訓。在金融保障方面，也已有專業機構試水托育機構責任保險，推動分擔行業經營性風險壓力。

三是重規范、強示范，推動普惠托育高質量發展。

普惠服務在努力降低終端價格的同時，并不意味著壓低服務品質，質量有保障同樣是普惠托育的內涵要求。近年來，托育行業主管部門已經先后出臺《托育服務設置標準（試行）》《托育機構管理規范（試行）》《托育綜合服務中心建設指南（試行）》等系列規范，使行業發展、機構建設“有據可依”，也有利于對普惠服務質量進行外延性把控。

同時，強化先行地區政策創新實踐對全行業服務提質的引領作用，將普惠托育服務體系建設作為全國嬰幼兒照護服務城市創建的重點，推動發展集中管理運營的托育服務網絡，建設一批承擔指導功能的普惠性托育機構，并探索傳統托育業態與互聯網、大數據、物聯網、人工智能等新技術和新模式創新融合發展，形成一批可復制、可推廣、可落地的典型經驗，帶動廣泛提升普惠托育的托位供給水平和服務資源配置效率。

（作者為中國宏觀經濟研究院社會戰略規劃研究室副主任）