我國邊疆地區數字治理的多重維度研究

段凌楓 辛宇

摘要：邊疆治理是國家治理的重要方面，直接關系邊疆的穩定發展和國家的長治久安。在全面貫徹落實新發展理念的要求下，可從邊疆地區一般性治理與特殊性治理的需求進行考量，結合西南邊疆資源要素，構建邊疆安全、通信設施、數智思維和價值取向四個數字治理維度，并著重于邊境數據監控、提供通信設施建設政策、建立“數智思維”以及將傳統治理與數字治理相結合的方式等方面，推動數字邊疆治理高質量發展。

關鍵詞：數字邊疆；治理；多重維度

基金項目：2021年度云南省教育廳科學研究基金項目“云南省邊疆小康示范村建設——以瀾滄縣糯福鄉阿里村為例”（2021Y628）。

作者簡介：段凌楓，云南大學公共政策研究院兼職研究助理（云南昆明650500）；辛宇，昆明文理學院馬列部專職教師（云南昆明650231）。

中圖分類號：D633文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）04-0063-04

一、問題的提出

邊疆地區是我國重要戰略地區之一，同時也是少數民族聚集地區。長期以來，國家層面針對邊疆地區的經濟社會發展、境外人口流動管理[1]、少數民族文化[2]、跨境民族教育[3]、安全保障[4]、科技發展等方面建立了相關政策，從而使邊疆地區在鞏固民族團結、促進繁榮發展、維護社會穩定、捍衛邊疆安寧上都取得了跨越式的發展。在第四次工業革命浪潮的背景下，我國政府將大數據、人工智能、物聯網等新技術應用到了公共治理的實踐中。比如，“十三五”時期，云南省大力發展數字經濟產業，大數據中心作為數字經濟的算力載體和能力底座，在產業數字化、數字產業化方面的數據驅動、數據賦能作用越發凸顯。進入“十四五”時期，云南省制定了“十四五”大數據中心發展規劃，在把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的背景下，大力推進“數字云南”建設。如今，數字治理已成為國家治理現代化的重要驅動力量：在政府內部，數字治理通過打破數據孤島、重塑業務流程、革新組織架構、壓縮組織冗余，打造出了邊界清晰、權責明確且精簡、高效、統一的現代化政府；在政府外部，數字治理突破政府科層邊界，向更廣闊的市場和社會領域滲透，在為市場增效、社會賦權的同時，深刻重塑了傳統的市場運行機制和社會治理機制[5]。

關于邊疆地區的數字治理，學界普遍認為，大數據是一種良好的治理資源，能夠彌補邊疆地區由于歷史與地域等原因造成資源供給不足的困擾，助推邊疆經濟的發展，可通過“制度”“志氣”“智力”三者的有機結合，驅動邊疆地區的數字治理改革，構建數字邊疆話語體系，有效促進傳統行業數字化升級，給予地區全面提升治理能力的契機[6][7][8]。那么，如何從邊疆地區一般性治理與特殊性治理的需求進行考量，結合基礎設施、技術運用、創新思維、治理主體素質能力等數字政府治理的關鍵要素，探索出數字邊疆治理的新模式，是一個亟須解決的問題。

二、云南數字治理實踐基礎

目前大數據在國家治理或公共部門中的運用，主要集中在公共政策、危機管理、公共安全、“互聯網+政務服務”、智慧政府以及大數據產業等領域[9]。2021年5月發布的《省級政府和重點城市一體化政務服務能力（政務服務“好差評”）調查評估報告（2021）》[10]（以下簡稱《評估報告》）顯示，31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團中有30個省（區、市）構建了覆蓋省、市、縣、鄉、村五級的網上政務服務體系，推動了政務服務向基層、向鄉村延伸。取得這些輝煌成就的背后是國家對邊疆發展的重視以及深入推進。

（一）電子政務水平優化，發展特色百花齊放

“信息孤島”一直是我國電子政務建設以來長期面臨的發展問題。得益于近年來政務服務平臺的深入推進，“互聯網+政務服務”成為如今深化改革的重要突破口。為了更好地促進政務信息資源的整合，2019年5月31日，國家政務服務平臺上線試運行，各地區各部門政務服務事項不斷匯聚，為企業和群眾提供“一站式”線上“辦事大廳”。國家政務服務平臺作為引領數字化時代政府改革與服務能力建設的著力點和突破口，推動了政務服務從緩慢到迅速、從被動到主動的轉變，并取得了積極成效。2021年，全國一體化政務服務平臺基本建成。

《評估報告》顯示，2020年度省級政府一體化政務服務能力總體指數平均值為85.21，云南省總體指數為85.10，在全國32個省級政府中位列第12名。2019年1月上線的“一部手機辦事通”App，是云南省推動政府部門深化“放管服”改革和構建“數字云南”的積極探索和有力抓手，旨在為企業和群眾提供優質、便捷、高效的政務服務，推動政務“掌上辦”“指尖辦”，并且一直在迭代更新，辦事項目已從首批上線的153個事項增至1363個事項，除了多項個人、法人、部門辦事外，還提供生活上的多種服務，如查紀念館、圖書館、便民繳費、珠寶檢驗等特色便民服務。“一部手機辦事通”App將全省各級部門的辦事渠道統一匯集，將個人、法人、部門辦理事項條目以及每件納入App的事項進行辦事指南整理，明確每件事的辦理流程。部門辦理事項僅需通過網上填報材料，甚至在端口中可直接下載電子表格進行填寫提交，并在領取方式中進行選擇即可完成辦理，實現“線上線下”融合。

（二）絕對貧困解決，全面建成小康

通過建立精準扶貧、精準脫貧工作機制，我國解決了邊疆發展最大的問題——貧困問題，全國農村居民人均年可支配收入由2010年的6272元提高到2020年的17131元[11]，區域性整體貧困得到解決。2021年3月，國家統計局云南調查總隊發布的數據顯示：“十三五”時期，云南全省農村居民人均可支配收入從2015年的8242元增加至2020年的12842元，年均增長9.3%，增速高于全國農村0.9個百分點。2020年，全省農村居民人均工資性收入3975元，與2015年的2315元相比，年均增長11.4%，高于全國農村2.7個百分點。2021年云南省政府工作報告提出了加快“數字云南”建設步伐的要求，并提出要實施傳統基礎設施“數字+”“智能+”行動，加快數據中心、人工智能、產業互聯網、物聯網等建設，5G基站總量達到5萬個，加速5G網絡向縣、鎮延伸……這一切都為云南數字治理提供了重要保障。

（三）優化營商環境，激發市場活力

云南省是我國面向南亞東南亞的輻射中心，打造良好的營商環境，對我國通向南亞東南亞有著重要作用，也對我國社會經濟建設有著積極影響。

2019年8月30日，中國（云南）自由貿易試驗區掛牌儀式在昆明、紅河、德宏3個片區同步舉行。在相關方案指導下，三個片區緊扣106項試驗任務，開啟一、二級市場規范邊民互市模式，實現邊民互市跨境結算全流程電子化；出臺16項金融改革創新制度文件，推動跨境人民幣業務創新發展；在全省率先開展“貨物貿易電子單證審核”業務，首次在云南省開放商業保理業務[12]。營商環境直接影響改革創新速度和成效，昆明片區的政務服務可以實現“一窗受理、一網通辦、一次辦成”，并創新“零見面”審批模式，建成了“24小時不打烊”自助服務區。自貿區還開辦了企業“紅黑榜”，從開辦企業、登記財產、納稅、信貸、政務服務等指標來進行評價，對“紅黑榜”名單進行公示，并對進入“黑榜”名單的企業進行限期整改，幫助其解決問題，努力創造良好的營商環境。2020年11月11日，云南省人民政府發布《云南省進一步優化營商環境更好服務市場主體28條措施》[13]，從進一步提升投資建設便利度、進一步簡化企業生產經營審批和條件、進一步優化外貿外資企業經營環境、進一步降低就業創業門檻、進一步提升涉企服務質量和效率與進一步完善優化營商環境長效機制六個方面，圍繞市場主體需求不斷進行改革。一方面，繼續提高審批效率、加強審批材料的整合、優化政務服務效率和降低企業經營成本；另一方面，繼續降低門檻政策鼓勵就業和創業，增強市場活力。作為國家首批沿邊自貿試驗區，云南自貿試驗區最大的特點是“沿邊”，最大的特色是“跨境”。昆明、紅河、德宏片區簽署了合作聯動協議，不斷完善信息共享、協調創新、聯動發展機制。德宏片區建成“中國·瑞麗跨境物流大數據中心”平臺，進行跨境電商、跨境金融、跨境產能合作，拓展“互聯網+免稅購物”模式，擴大第三國商品種類和銷售規模。

三、數字邊疆治理的多重維度邏輯

隨著大數據的迅速發展，各種現代技術不斷創新，智能化、整體化的公共治理模式逐步形成，也改變著邊疆地區的治理方式，以實現經濟發展、民族團結、社會和諧、安全穩定的目標。黨的十九大報告明確提出“加快邊疆發展”的要求。習近平總書記2015年1月在考察云南工作時指出：“希望云南主動服務和融入國家發展戰略，闖出一條跨越式發展的路子來，努力成為民族團結進步示范區、生態文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心，譜寫好中國夢的云南篇章。”

盡管各地已相繼推出電子政務平臺，但受限于當地技術、基礎設施、文化等因素，邊疆地區整體性治理還處于發展階段，將數字技術引入邊疆治理，需要考慮治理的維度。以下將從邊疆安全、通信設施、價值取向和數智思維四個維度，來分析數字邊疆治理建設。

（一）邊疆數字治理中的邊疆安全維度

邊疆是我國對外交流的重要地區，鞏固好邊疆安全是維護我國穩定發展的現實需要。云南省邊境線長達4000公里，與越南、老撾、緬甸三個國家接壤，是國家開放、文化交融的地區，同時也存在著跨境型邊境安全風險[14]。邊境日益成為各國人員、物品、交通工具的集匯地，其開放性、國際性和邊境安全風險源的多樣性共同造成了邊境安全風險的流動性、跨境性和復雜性。因此，一方面，需要更對邊疆人員進出流動、商品跨境貿易之間進行更全面的監控，建設線上網絡空間“防火墻”；另一方面，保障數據的安全性，特別是要注意風險數據采集、信息分享、風險數據研判等方面。要通過運用大數據等技術，對邊境線地區進行感知、分析、判斷，鞏固邊疆安全，穩定邊疆數字政府的建設。

（二）邊疆數字治理中的通信設施維度

通信基礎設施是數字邊疆的基礎，應用數字技術要以計算機高速網絡為載體，因此在基礎設施方面需要進行更多的投資建設。在大數據時代，數據即資源，數字技術由于跨越時間空間“泛在化”特性，可以使民眾通過移動端就能夠隨時隨地享受到政府部門提供的公共服務。尤其在邊疆地區，受自然環境以及交通條件的限制，地方政府進行政務服務、應急監控、物流傳輸等方面的數字化轉型，更能體現數字治理的優越性。需要注意的是，盡管如今云南省已開發政務服務平臺以及移動端App，但由于邊疆地區居民對大數據感知度低等原因，邊疆地區的電子政務體系發展較為緩慢。此外，在云南等邊疆地區，普通話普及率較低，因此在政務服務中建立自動服務機時，要根據當地居民的語言需求儲備語言，避免當地群眾因語言文化而出現使用障礙，造成資源浪費。

（三）邊疆數字治理中的數智思維維度

邊疆數字治理是一個長期復雜的工程，需要將邊疆地區的“一般性治理”“特殊性治理”與“數字治理”相結合。在數字治理宣傳方面，要讓云南等邊疆地區人民通過較易理解的方式來了解并學會使用數字工具，推動政府職能轉變。在未來，隨著人工智能等新技術的深度普及，數字技術的“彌散性”特征可將公民、部門、社會組織之間進行突破空間的整合，為邊疆治理提供更為快捷的溝通渠道，以達到“整體性治理”的目標。如在某地區出現公共基礎設施的缺失，公民可以通過拍攝上傳的方式反映到政府部門，再由政府部門進行需求回應，實現更高效的治理。

（四）邊疆數字治理中的價值取向維度

將數字技術用于邊疆治理，需要對治理客體進行充分分析，對公共管理創造的價值理性進行審視。對于邊境地區治理現狀來說，要結合當地特色文化和民族信仰進行人文關懷，對于邊疆地區居民來說，要給予足夠的耐心與理解，提供多渠道服務，使其參與感及認同感得到顯著提升。數字治理的目的并非為了實現工具理性而忽略價值理性，政府需要明晰以人民為中心的理念，才能夠讓數字治理在邊疆地區大有可為。對大數據升級則更需要時刻把握其發展動態，面對海量的數據學會有效地篩選，否則會導致數據濫用的情況。要明確根本落腳點在于治理，而非技術，并在此基礎上，通過應用數字技術進行更具有深度、廣度的治理，讓數字技術在公共治理中有更為豐富的實踐意義。

四、結語

一個國家的治理效能不僅體現在發達中心城市上，還體現在邊疆民族地區上。如何從傳統邊疆治理向數字邊疆治理轉型，涉及諸多學科。云南邊疆的建設，不僅關系地區的發展，也關系國家安全問題。本文從數字邊疆視角對云南民族地區現代化治理進行了一定的創新性探討，然而只有通過大量的實踐，方能準確找尋數字治理與邊疆治理之間的“尺度”，避免陷入對數字技術過分依賴的陷阱中。此外，要繼續關注邊疆地區民族多樣性、基礎設施、文化背景等現實因素，研究出符合邊疆地區數字治理的創新路徑，以此實現邊疆地區的高質量發展。

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[14]李子元，唐超，徐楊.大數據背景下跨境型邊境安全風險防控機制研究[J].中國公共安全（學術版），2019（1）.

責任編輯：鐘雪