應急管理中政府信息公開機制的審視

禹竹蕊 馬健

摘要：政府信息公開是政府應急處突施策的關鍵，對于指引行為選擇、保障民心穩定、實現高效處突具有重要意義。應急管理中政府信息公開比常態管理更為迫切，其作用的充分發揮有賴于信息公開機制。目前，政府信息公開的及時響應機制、信息收集研判機制、信息公開統一協調機制、信息管理動態調整機制和信息公開監督機制都存在一些實踐頑疾，嚴重阻礙了政府信息公開機制的健康運行和應急處突的實際效能。因此，需要立足于應急管理中政府信息公開的實踐，建立健全既符合現實需要又體現時代發展的政府信息公開機制。

關鍵詞：突發事件；應急管理；政府信息公開機制

作者簡介：禹竹蕊，四川行政學院黨建教研部教授，碩士生導師，博士；馬健，四川行政學院。（四川成都610000）

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）04-0035-09

突發事件往往會在短時間內產生巨大的社會影響，其影響范圍和造成破壞的深度、廣度無法精準預測，甚至威脅到公民的生命健康和財產安全。一般情況下，由于專業知識的相對匱乏以及信息獲取的條件限制，公民的應急能力會在一定程度上被削弱，使得他們陷入無法及時自救的困境。因而，應急管理中政府信息公開是應急處突背景下政府服務人民的必然選擇。當下，拋開制度建設本身的缺陷，應急管理中政府信息公開機制也存在缺陷，導致風險防范體系難以高效運轉。基于此，有必要厘清相關問題，以期更好實現應急管理中政府信息公開的功能價值。

一、應急管理中政府信息公開機制構建的價值考量

著眼于應急管理的全局建設，基于事件預警、輿情疏導、應對處置、善后恢復的全面布局，從整體視角聚焦政府信息公開，審視其異于一般管理狀態的特殊功能，是創設機制、實現政府信息公開和應急管理有機統一的前提。

（一）以信息保障指引行為選擇

政府在社會治理中發揮著主導作用，其目的在于維護社會秩序穩定和實現國家長治久安。在突發事件下，政府負有建立健全社會風險防范體制機制的主體責任，必須積極主動構建風險防范體系和建立健全相關的預警機制，這既是風險控制和規避的現實要求，也是政府不可替代的社會職責[1]。政府應該采取科學合理的進路助推人民走向正確的方向。英國維多利亞時代一度盛行“命令-控制”型規制模式，為推行天花疫苗強制接種計劃而在1853年以后頒布了一系列相關法令，結果遭到民眾強烈抵制，若干市鎮發生騷亂。人們反對疫苗強制接種的動機雖各有不同，但大眾心中普遍存在著對國家介入私人家庭生活的反感。這一事例生動而形象的說明，倘若政府基于國家父愛主義，自主幫人民做出決定，即便出發點是好的，人民基于個人自由主義也會對政府強勢干預個人生活選擇而心生抵觸[2]。這一事件說明，政府應該致力于讓人民即便是面對突發事件也有能力選擇，并對人民的選擇加以正確的指引。從這一視角出發，應急管理中的政府信息公開就顯得尤為重要，其具有信息傳遞共享、政府公民溝通互動等功能，打破了公民和政府之間的信息鴻溝，建立了穩定的資訊關系，確保了公民及時準確有效地獲取相應信息、校正錯誤認知、強化風險規避意識、作出理智判斷和科學合理的行為選擇，為最大限度保障公民生命財產安全發揮了關鍵作用。《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《應對法》）《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）都對政府信息公開的范圍、內容等作出了規定，強調突發事件下，政府機關應當及時按照有關規定向社會公布事件預警、影響范圍、應對情況等相關信息，以明確的法律制度要求政府在應急管理中全面履行信息公開職能，充分保障公民的知情權。這是政府作為社會公共服務提供者理應承擔的責任，也是建設服務型政府的題中應有之義。

（二）以輿情引導實現民心穩定

全媒體時代，短視頻、微博、微信等各類社交媒體已逐漸成為輿論傳播的主渠道，社會熱點引發圍觀、突發事件引發輿情的現象屢見不鮮，這極大推動了輿論生態、媒體格局和信息傳播方式的深刻變化[3]。突發事件下，社會輿論會迅速形成，并不斷發酵，伴隨著應急管理的全過程。此時，公眾關注度高、輿論傳播速度快，各種流言乃至謠言經過非權威媒體的短暫孵化迅速膨脹、傳播，最終可能導致社會秩序處于失控狀態，持續影響社會穩定和公眾心理走向。因此，社會輿論是影響應急管理不可忽視的重要因素，較高的社會輿論關注度會給應急管理帶來挑戰。政府的信息發布較于其他社會個體和媒體具有更高的權威性。政府基于突發事件的實際情況，從社會公共利益的大局出發，及時發聲，通過對重點問題和熱度久居不下的輿論信息進行權威解讀和引導，有效回應社會關切，有助于切斷不良輿論傳播鏈條，凈化輿論傳播空間，控制輿情的次生風波，真正安撫公眾穩定民心，保障社會秩序。

（三）以力量整合實現高效處突

突發事件的自身特性決定了應急管理不能僅僅依靠政府的力量來完成，需要社會多元主體和多元力量的共同參與和緊密協作才能真正保障公共利益和公民權益。突發事件下，政府需要在短時間內號召社會組織、群體和個人參與危機防治，通過迅速、有效的措施完成突發事件的應急處置，恢復社會秩序，維護社會穩定，保證公眾的生命財產利益。一方面，政府信息公開可以促進相關部門科學決策，實現對救援力量和救援物資的合理調配，提高應急管理的行政效率；另一方面，政府信息公開可以凝聚社會力量，及時告知社會公眾和各方力量目前應急處突的薄弱點在哪里，政府最需要的協助是什么，從而將多方力量迅速匯聚到一起協調開展應急處突工作。此時政府信息公開除了發揮危機預警、輿情引導等現實功能，還能以信息公開為媒介，聚合人力、物力、財力，構筑起應急處突的力量堡壘，形成多方聯動、軍地結合、軍民融合的多元應急管理格局，實現信息共享、聯防共管，提高處置效率，在政府統一指導下完成應急處突。2020年新冠疫情發生后，各地政府在黨中央、國務院的領導下，通過信息發布進行廣泛動員，號召社會力量參與應急處突，開展群防群治。在機關團體、社會組織、一線社區的聯動下，實現了救援物資迅速及時、人員配備高效快捷、應急處突精準到位、后勤保障堅實穩固的社會應急管理格局。除此之外，大量志愿者也積極響應加入疫情防控中。來自四面八方的力量匯聚一起，舉全國之力共同抗疫，成效顯著。

二、應急管理中政府信息公開機制構建的因循原則

應急管理中公眾對政府信息公開的需求極為迫切，要想充分實現政府信息公開的功能價值，就應秉持相應原則，建立健全政府信息公開機制。

（一）及時響應機制——及時原則

及時原則是政府信息公開的首要原則。面對突發事件，公眾對信息的需求變得非常急迫，他們希望在最短的時間內獲取足夠的信息來思考如何采取有效的防范措施自助自救。如果基層政府或行政機關由于各種原因不能及時向社會公開事件實際情況，就容易引起社會公眾的猜疑。伴隨著輿論和不實信息的發酵，問題往往會被放大，即便政府此時迫于壓力公布相關信息，也不利于事件處置。2015年廣東潮州登革熱疫情就很典型。該事件中，由于政府信息公開嚴重滯后導致相關部門及社會公眾沒有引起足夠重視，繼而在防控上疏忽大意，致使疫情迅速蔓延、事態惡化，耽誤了最佳處置時機。此外，政府“失聲”會導致輿論的傳播鏈繼續延長，輿論空間會被“民間發言人”支配，社會公眾受到輿論導向的影響，會造成新的輿情擴散，出現“群體極化現象”①。而且一旦政府信息公開不夠及時，鑒于“首因效應”②，加之趨利避害的心理誘導和不真實輿論的支配，公眾就會偏信偏聽，其判斷就會被信息漩渦所干擾，對信息和行為選擇會更加茫然[4]。此時政府若一味逃避社會關切、強行壓制輿論傳播、刪帖或者惡意隱瞞事實，就會陷入信任危機，即便之后再做出有益的補救行為，其權威性和公信力也會大打折扣，從而陷入“塔西佗陷阱”。可見，應急管理中政府信息公開必須恪守及時原則，建立起有效的及時響應機制，在第一時間向社會發布權威、真實、有效的事件信息，做好應對工作，把握主動權，將事態控制在合理范圍內。

（二）政府信息管理動態調整機制——準確原則

作為政府信息公開的重要原則之一，準確原則強調對信息真實性和準確性的要求，強調加強對公開信息的審查、審核，保障信息公開內容真實無誤、準確可靠。《應對法》第五十三條和《條例》第六條都對此作出了規定。倘若政府信息公開不準確，公民受信息資源匱乏的掣肘，極易在錯誤信息的誤導下做出錯誤的行為選擇，造成不必要的后果。當然，應急管理中的政府信息公開，務必同時將準確性和及時性結合起來加以考慮。準確原則要求相應信息必須經過層層核查、核實才能予以公開，信息公開的及時性勢必因此受到影響。因此，為保障信息及時公開，就要提高信息核實的效率。依據《條例》第十八條的相關規定，政府應當建立健全政府信息管理動態調整機制。突發事件本身就具有很強的不確定性，信息收集與傳遞之間可能存在信息偏差，信息管理動態調整機制的確立有助于政府對不完整、失真等信息及時予以更正，防止影響社會穩定、擾亂社會和經濟管理秩序。為確保應急管理中政府信息公開的及時性和準確性最大限度的實現統一，可以在先行公布的信息中做出需要繼續核實的提示說明，同時根據事態發展變化和現實狀況，對已經公布的事件信息及時更新，提高信息的準確性，精準回應公眾的信息需求，提升公眾信任和“公眾理性”③。

（三）政府信息公開協調機制——統一原則

應急處突需要多元主體協調聯動、共同應對。但不同主體收集、采集的信息容易出現差別，若是不同部門發布的信息時間錯位、內容不一致而導致應對舉措失調，容易引起公民信任危機，造成不必要的社會恐慌[5]。由此，《應對法》第五十三條將統一原則列為應急處突中政府信息公開的一項基本原則，要求政府在應急管理中把握信息資源的核心點和關鍵點，實現對信息的精準定位和合理把控，做到數據統一、口徑一致。而《條例》第十一條規定的行政機關應當建立健全政府信息公開協調機制，恰好是維護政府信息統一性的有效保障。應急管理中，原則上應當由一個部門或者機構統一負責信息發布，對于涉及其他機關的信息，在公開之前應當進行協商、溝通、確認，確保公開的政府信息準確一致；如果基于現實狀況確實需要不同部門就各自主要負責的內容進行信息公開，負責公開的多個部門更要事先進行有效溝通，確保信息發布的連貫、統一和準確。

（四）信息收集研判機制——公眾導向原則

《條例》第一條強調政府信息公開要以社會公眾需求為導向，發揮服務功能。應急管理中，政府信息公開更應該依據公眾導向原則建立起信息收集研判機制，在廣泛收集信息的基礎上通過輿情監控、網絡投票等方式分析公眾迫切需要了解和掌握的信息，在第一時間發布以公眾需求為導向的信息，想人民所想、思人民所思、急人民所急，避免不必要的恐慌和不必要的損失。當然，這一原則的運用要和比例原則相結合，即政府為滿足公眾需求進行信息公開時應依據比例原則綜合考量突發事件波及范圍、信息公開對公民的影響力大小等因素，防止信息公開超過必要限度對公民造成不必要的損害。

（五）監督機制——主要目的原則

主要目的原則系美國聯邦法院于1989年在判決中確立，該原則強調政府信息公開的主要目的是將行政主體的執法監管措施面向社會公眾公開，以便將行政執法置于廣大公眾的監督之下①。基于這一原則，應急管理中要建立起政府信息公開的監督機制，以此督促政府主動公開在應急處突中的行政執法行為和執法結果。簡言之，應急管理中政府信息公開需要準確把握主要目的原則，迅速將政府應急處突的相關信息向社會公眾發布，讓公眾了解政府采取了哪些有效舉措防止事態演變、擴大，便于政府的積極作為和認真履職得到公眾廣泛支持以及更好地號召公眾積極參與突發事件的防范和處置，也便于公眾對政府的應急處置進行廣泛監督。

三、應急管理中掣肘政府信息公開機制功效發揮的主要問題

自“非典”以來我國在應急管理領域逐步確立了綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理的方針，建立起統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制。與此同時，政府信息公開制度經過數十年的發展建設也取得了長足的進步，逐步建立起相應機制，這些機制同樣適用于應急管理領域。但由于主客觀條件的制約和社會環境的發展變化，政府信息公開機制的運用還存在很多現實問題和不完善之處，影響了政府信息公開在實踐中的適用效果，尤其是在突發事件下，機制的不順暢直接影響了應急處突效果。

（一）政府信息公開及時響應機制有待改進

應急管理對政府信息公開的及時性提出了較高要求，呼吁相關部門及時響應，做出針對性的決策和實施方案。當前我國的應急管理屬于縱向的“集權式”管理體制，即由中央政府統籌規劃、整體布局進而帶動地方進行應急處置，實施分層、分級管理，下級政府和部門要將收集、整理的事件信息上報給上級政府和部門，由他們據此作出應急管理決策、制定應急處置方案。這種信息收集和匯總的層層遞進在實踐中會給信息公開及時響應機制帶來一些障礙。

從縱向上看，在突發事件下，短時間內全方位收集、匯總信息可能存在困難。僅從突發事件本身的特殊性和問責追責的嚴肅性來看，下級政府或部門一旦基于規避責任或者對自身利益的考量，上報信息不真實、不全面，那么上級政府或部門就無法作出客觀、全面的判斷，也就無法在第一時間制定科學合理的應急方案。此外，層層上報決定了信息傳遞的過程性行為必然伴隨著時間的流逝以及信息真實性、時效性的減損，這些都會導致信息公開及時響應機制運行不暢通。從橫向上看，應急處置需要政府各個部門協調聯動、共同應對，這需要保證信息在各個部門之間高效流動，便于各個部門相互“通氣”。但是在條塊分割的行政體制下，部門之間、區域之間信息溝通、共享不及時是一種客觀現象，信息公開及時響應機制的作用很難全部發揮出來。

（二）政府信息收集研判機制有待調整

確保政府信息公開準確性的前提是在信息收集的基礎上進行信息匯總，進而判斷信息的真實性、與研判目標的關聯性和因果關系的可靠性，以及研判結果的高度蓋然性。這就需要建立起高效的信息收集研判機制。

當前應急管理中政府信息收集研判機制主要存在以下幾個問題。一是信息收集的通道較為閉塞。信息收集分為自下而上、從左到右，但實踐中這兩種方式都存在問題。自下而上的垂直信息收集中是以自上而下的指令進行信息傳導，在信息的傳遞過程中上級部門對于相關信息的選擇具有一定的傾向性，對于公眾沒有緊迫需求或對應急處突沒有顯著推動作用的部分信息往往會被篩選過濾，這會使信息的收集和加工存在不完整性。從左到右的信息收集則因部門之間、地區之間缺乏步調一致的緊密協調和有效的信息交流共享，以至于橫向的信息收集被阻斷，形成條塊切割下的“信息隔離”。二是對信息的研判分析往往存在偏差。一方面，信息研判平臺的建立并不完善，使得信息研判并不科學；另一方面，雖然大數據、互聯網以及人工智能在信息研判上可以發揮極大作用，但是地區差異、經濟發展水平的不同使得某些地區在技術工具應用上處于相對弱勢，和信息技術更為先進的地區相比，信息研判結果的偏差會更大。三是信息的研判未能很好適用比例原則。決定政府信息公開之前需要對信息能否公開進行嚴格審查，確保政府信息公開合法合理。但是實踐中有的基層政府或部門只考慮了處置的便利或民眾的需求，沒有基于比例原則去判斷某些信息是否有必要公開。例如新冠疫情防控期間，疫情感染者、密集接觸者的個人活動軌跡雖然屬于個人隱私，但出于防控需要，基于應急管理原則也應該向社會公開，這是個人隱私面對公共利益應該做出的退讓。然而，這種退讓和縮減是有限度的。個別地方違背比例原則，將一些個人隱私且對疫情防控工作毫無必要的特定身份信息也一律公開，引起當事人不滿、引發輿情，反倒有損政府信息公開的嚴肅性。

（三）政府信息公開協調機制有待鞏固

應急處突往往需要多個部門和單位共同應對，在事件影響范圍較大、波及范圍跨市跨省的情況下還需要各省區市人民政府和相關部門聯防聯治。《條例》要求建立政府信息公開統一協調機制，旨在確保各級政府和各個部門之間保持交流溝通，確保信息公開的統一性和協調性，以更好開展應急處置。目前我國雖然在實踐中逐步建立起了政府信息公開的統一協調機制，但是應急管理中政府信息公開涉及范圍廣，利益關系交織反復，統一協調機制沒能充分發揮其應有作用。首先，有些地方和部門系統觀念不足，在政府信息公開上各自為陣，僅僅關注本地區、本部門涉及信息公開的事項，導致不同區域和不同部門政府信息公開的內容口徑不一，嚴重限制了政府信息公開協調機制作用的發揮。例如，在2012年山西苯胺泄漏事件中相關部門因為擔心承擔責任而未及時公開相關事件信息，各個部門也缺乏協調和信息溝通。長治市通報稱，泄漏在山西境內輻射流域約80公里，波及約2萬人。泄漏事件導致河北邯鄲因此發生停水和居民搶購瓶裝水，河南安陽境內紅旗渠等部分水體有苯胺、揮發酚等因子檢出和超標。而項目部對事故的隱瞞不報，也在社會上造成了極其惡劣的影響。其次，在應急管理中政府和其他社會主體之間的交流溝通尚不夠暢通，缺乏有效的統一協商和意見交換，政府基于傳統“管理”模式的思維，很少主動與社會主體交流溝通，導致某些信息公開呈現“自說自話”、難以服眾的尷尬局面。

（四）政府信息管理動態調整機制有待健全

應急處置的階段性特征尤為明顯，要保證應急管理成效的持續性就需要建立健全政府信息管理的動態調整機制，確保相關信息能夠隨著事態演變而及時調整、動態更新，只有這樣才能為應急管理提供準確、有效的信息支持。當前，基層政府和有關部門基于應急處置的需要往往會先行公開部分關鍵信息或者公眾緊迫需求的信息，但是隨著事態發展變化，后續的信息更新卻姍姍來遲或者一直不做更新，反而可能導致公眾做出錯誤的行為選擇。可以看出，由于制度沒有明確信息動態調整的程序、時限，導致信息更新不及時，嚴重阻礙了信息管理動態調整機制發揮作用以及應急處突的成效。

（五）政府信息公開監督機制有待完善

應急處突中政府進行信息公開既是義務的體現，也是權力使然，對政府信息公開的監督是保證信息公開合法性和保障公民知情權的要求。突發事件下，一些政府將絕對精力投入在了怎么樣快速處置上，而沒有把政府信息公開放在足夠重要的位置，使得政府信息公開監督機制的作用并沒有得到體現。首先，突發事件的緊迫性、破壞性催生此時行政權運行的第一目的是應急處突，基層政府和各個部門都忙于應對處理危機，政府信息公開的內部監督被忽視，導致信息公開監督機制重要環節的功能弱化。其次，政府信息公開監督的主體和監督范圍不完善使得監督機制的運用存在瑕疵。一方面，缺乏多元主體監督的嵌入，暴露出信息公開“有監督之形而無監督之實”的弊端；另一方面，政府信息公開監督范圍過于局限，包括對信息公開行為的監督范圍和信息公開后的問責追責范圍都存在不足。這些現實問題使得信息公開監督機制的運行并不暢通，降低了實際監督效能。

四、應急管理中政府信息公開機制的完善建議

信息時代，社會發展更加迅速，信息流動傳播更加便捷，應急管理中政府信息公開的運行關系到危機事件處置的進度和成效。這就要求建立健全既符合時代發展又滿足現實要求的政府信息公開機制。

（一）健全信息公開及時響應機制

對于應急處突而言，時間就是生命。要確保權威信息跑在流言前面，才能安撫民心，凝聚合力，提高實效。實踐證明，信息公開及時響應機制的主要缺陷在于信息公開和傳遞過程中的及時性瑕疵，這就到要求政府信息公開要克服信息層層上報程序對及時準確性的影響。對此，《應對法》第四十六條規定，對即將發生或者已經發生的社會安全事件，縣級以上地方各級人民政府及其有關主管部門應當按照規定向上一級人民政府及其有關主管部門報告，必要時可以越級上報。這一規定雖然在層層上報的規定上打開了一個“缺口”，但對于什么是必要時，如何越級上報，越級可以越幾級，皆缺乏明確指示，無法真正指導實踐。

要想健全信息公開及時響應機制，首先，應明確越級上報適用所有類型的突發事件，也明確所謂“必要時”是特指哪些緊急情況，還要明確越級上報的具體程序和方式。其次，可以建立具有專業能力的第三方機構負責的政府信息公開直報系統，由第三方機構履行信息上報職責。這樣既可以避免由于科層體制和上級意志導致的信息遺漏和不必要的過濾，也可以防止不同部門之間因信息公開權限不明導致的推諉扯皮、不作為，還能提高信息傳遞的效率，保證信息公開的及時性。

（二）健全政府信息收集研判機制

對比常態管理，處于應急狀態下的社會環境更為特殊，政府信息公開的敏感系數更高、把控難度更大。應急管理信息資源的真實性要求對信息進行審查，如果沒有基于與實際現狀相符的調查工作，信息發布或警告就是違法的[6]。因此，信息的收集研判尤為關鍵。信息研判介于信息輸入和輸出之間，是信息公開的必要環節，起著承上啟下的重要作用。要依托科學技術和制度完善來促進政府信息收集研判機制的科學化，為應急管理提供更佳的信息支持和決策指引。

首先，要完善信息處理制度，建立信息分析處理的全新模式。要通過制度建立信息收集研判的基本框架，明確政府信息收集研判各個環節的具體工作，規范信息收集、處理、研判、報送的工作流程；還要在快、準、廣、深、精上下功夫，對重要、緊急、敏感性信息的研判和報送要明確報送范圍、拓寬報送渠道、確定報送時限，保證應急管理實踐中專業信息與公共信息相結合，信息收集研判與信息處理應用相結合，推動信息收集研判制度化、規范化、程序化，保障突發事件信息收集研判和輿情監控的效率和質量。其次，要充分借助科學技術建設現代化的信息系統，確保政府信息研判機制的良好運行。通過科學技術的加持建立完善綜合性信息處理平臺，集信息采集、指揮、調度和控制為一身，實現信息采集網絡化、信息傳輸數字化和信息公開活動科學化，有效地將信息匯集、儲存、分析、傳輸等功能集為一體并同有關部門、專業機構、社區、城鄉監測網點等的信息處理系統實現互聯互通，拓展信息處理和共享鏈條，發揮應急處突中城鄉基層組織的功能，增強村、社區的應急管理能力，保障對突發事件的信息收集處理一體化和對輿情監控、跟蹤的長期性、穩定性、系統性。同時，要通過信息手段和科技資源建立人才的使用和培訓機制，為政府信息研判機制的平穩運行提供組織保障。再次，要在政府信息收集研判機制中嵌入對信息收集研判人員的獎懲機制。將應急處突中信息收集研判工作納入目標管理考核并進行審查評估，對于有突出表現或者在信息收集研判過程中發揮重要作用的人員進行獎勵，而對于疏于管理、怠于履行信息收集研判或者對輿情長效監控不利且造成不利影響的人員應當予以懲處，這樣可以激發工作人員對信息收集研判工作的責任心和熱情，避免工作人員在應急管理中因為懶政或畏責而導致信息收集研判工作失真，從而進一步推動信息收集研判機制良好運行。

（三）健全政府信息公開協調機制

突發事件下，政府信息公開往往涉及多個部門或行政區域，需要跨部門、跨區域協調聯動、相互配合，實現信息公開的口徑統一、行動一致，快速形成信息公開的高效協同聯動機制，推動應急管理的科學化、合理化。因此，各個職能部門之間、不同行政區域的人民政府之間要展開合作、資源共享、信息互通，以消弭因缺乏有效協作和溝通致使信息發布時間錯位、發布內容混亂矛盾等阻礙政府信息公開有效性的局限[7]。

健全政府信息公開協調機制首先要明確政府信息公開的發布機構和部門，統一政府信息公開的步調和節奏。由于應急管理中政府信息公開涉及的范圍較廣，往往與許多機構和部門都有直接關聯，但是部門之間的利益關系和職能職責既有聯系又有區別，此時的政府信息公開容易產生部門分化和信息差異。因此原則上應當由某一個部門或者機構統一發布政府信息，對于因職責交叉所導致的信息公開權屬不同的問題也需要由多個部門之間進行統一協調，協商確定具體由誰來進行信息公開，這樣才能最大限度地保證應急處突中的政府信息公開是統一、具體的。其次，要做好多元主體之間相關信息的聯合發布或者依次發布，保證信息發布的統一性、協調性。基于應急處突的緊迫性，政府信息公開任務艱巨且責任重大，往往離不開多元主體對相關信息的聯合發布，包括上下級部門之間、同級不同部門之間。鑒于不同部門的信息需求、發布時間和次序不同，各自在應急處突中也需要依據現實情況對職權范圍內的信息進行自主發布，這就需要不同部門在信息發布之前同其他相關部門進行會商協調，保證公開的政府信息在整體上保持統一。此外，突發事件的波及面可能跨區域，也可能涉及同一省份下轄的多個區域或跨省的多個行政機關，例如新冠肺炎疫情防控便是如此。這就需要多個行政區域的人民政府和有關單位及時迅速實現跨區域對話，進行更加嚴密的磋商協調和信息發布，快速運轉信息共享的公開協調配合機制。只有通過加強多元主體信息公開的整體協調性和信息統一性，才能更好地在應急管理中發揮政府信息公開協調機制的巨大作用。

（四）健全政府信息管理動態調整機制

突發事件在時間維度上具有漸變性，從開始到結束呈現階段性特征，政府信息公開會受制于事態的發展變化。從實踐來看，信息公開的動態調整和及時更新缺乏統一的程序規范和時限要求是政府信息管理動態調整機制在運行中遭遇掣肘的主要問題，這需要通過制度的完善來助推信息公開動態調整機制的完善。突發事件信息迅速公開固然重要，但是信息公開后的糾錯、更新和動態調整也必不可少，這也是信息公開及時性、準確性的要求。《應對法》第五十三條規定應當按照有關規定統一、準確、及時發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息；《中華人民共和國傳染病防治法》第三十八條規定傳染病疫情信息發布應當及時、準確，這些都對信息公開提出了及時性、準確性要求，但是對于如何保障突發事件信息動態調整的及時性和準確性卻并沒有做出規定。《條例》第十八條規定，行政機關應當建立健全政府信息管理動態調整機制，對本行政機關不予公開的政府信息進行定期評估審查，對因情勢變化可以公開的政府信息應當公開。這一規定雖然為突發事件信息公開的動態更新提供了制度依據，但是對于情勢變更后信息更新程序和更新時間的規定卻無跡可尋。《突發公共衛生事件應急條例》第十九、二十條規定了突發事件應急報告制度的具體時間要求，但是在信息發布上只有“及時”“應當及時”等字樣，并沒有涉及信息動態調整的具體時限。鑒于此，要想在應急管理中更好地發揮信息公開動態調整機制的效用，首先需要對相關法律法規進行完善，將信息動態調整的具體程序和時限要求納入具體法律規范中，明確信息更新的基本操作程序和時間要求，保障信息公開動態調整的規范性和及時性。其次是在信息公開動態調整的實踐中要明確劃定具體操作細節和操作流程，減少信息更新環節的時間消耗和實施成本，確保信息的公開動態調整機制流暢運行。

（五）健全政府信息公開監督機制

突發事件具有突發性和緊急性、不確定性和易變性、社會性和擴散性、危害性和破壞性等一般性特點[8]。這些特質決定了應急管理中政府信息公開的必然性，也決定了對政府信息公開的內容、程序、條件等實施嚴格監督的必然性。

1.不斷強化內部監督機制。內部監督機制是政府信息公開監督的基本形式，主要體現為自上而下的監督管理、自下而上的監督反饋以及平行監督。首先，應急管理中下級政府或行政機關通過信息收集整理然后上報，上級政府或主管部門要通過完善對下級部門上報信息的審核機制，實現對程序、內容等多個方面的領導監督。其次，自下而上的監督反饋是行政機關內部的下級部門對上級部門的監督，主要表現為對上級部門領導干部的監督以及對上級進行的政府信息公開提出意見和建議。再次，平行監督是同級部門之間在各自職權范圍內對涉及政府信息公開工作的監督，平行監督機制的完善有利于加強各職能部門之間的協調聯動和信息交流，提高應急處突的效率。

2.加強多元主體監督。將政府監督與非政府組織、媒體和社會公眾等多元主體監督相結合，形成有效的政府信息公開監督機制。首先，進一步加強人大對政府信息公開的監督。從政府信息公開的實踐來看，人大對政府信息公開監督的實際參與度并不高，其作用沒有得到有效發揮。要不斷明確人大在應急管理中對政府信息公開的監督權力，不斷細化人大對行政工作人員的調查、建議、罷免等監督方式。其次，更好地發揮媒體對政府信息公開的監督作用。媒體在社會治理中發揮著重要作用，對社會公眾有著較大的影響力。在應急處突中要保障新聞媒體依法進行報道的權利，鼓勵和支持媒體對政府信息公開負面行為的披露與報道，擴大社會媒體對政府信息公開的監督[9]。再次，加強社會公眾對政府信息公開的監督。突發事件與人民群眾的利益直接相關，而政府信息公開的目的就是要保證人民的權益，最大程度地減少突發事件帶來的不利影響。因此，要實現社會公眾對政府信息公開監督作用的最大化。一方面，要不斷培養和加強社會公眾對政府行為的監督意識，確保他們在自身知情權受到侵害時能及時采取正確有效的方式對政府信息公開瞞報漏報的行為進行舉報，提高監督權行使的參與度。另一方面，要不斷擴大社會公眾對政府信息公開監督的渠道。要積極發揮信息互聯網在公眾監督方面的作用，建立網絡舉報平臺，暢通網絡舉報機制，運用信息技術手段更好地提升監督的效率和透明度，促使政府信息公開更為規范。

3.實現各個環節的監督全覆蓋。要實現政府信息公開各個環節的全面覆蓋和節節貫通，就要擴大政府信息公開的監督范圍，不斷健全和完善政府信息公開的監督機制。應將應急管理中政府信息收集研判的過程、環節都納入監督范疇，從源頭上確保政府信息公開的準確性和科學性；還應將應急管理中有關資金、物資的管理分配使用情況等信息公開納入監督范圍，加強審計監督，促使應急處置真正做到公開透明、廉潔高效。

4.嚴肅開展對政府信息公開的問責追責。問責追責是監督的必要環節。要對應急處突中的政府信息公開進行嚴肅的問責追責，整體提升監督效能。首先，擴大問責追責事項范圍。將負責政府信息公開的人員和機構濫用職權或不正當行使職權等行為納入嚴肅問責追責的范圍，包括不作為、亂作為、管理不當等行為都應依法受到懲戒。其次，進一步明確問責追責主體，提升問責追責實效。應急處突中不當的政府信息公開一旦造成嚴重社會影響就應該被問責追責，并進一步明確實施問責追責工作的主體，避免問責追責虛置。

五、結語

應急管理中的政府信息公開有其適用的特殊空間和現實環境，但受突發事件自身特點的影響，要想充分發揮其效能，完善其公開機制顯得十分必要。應當以更加廣闊、全面的眼光，從應急管理的全局出發，以更加系統的思維綜合考量、整體完善。只有盡快建立健全應急管理體制，完善應急管理制度體系，才能真正保障公開機制正常運轉，確保應急管理中政府信息公開的功能價值得以實現。

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責任編輯：陳若水

①群體極化現象是社會學上的概念，指一個人的某種情緒或思維傾向在集體環境的傳遞中會被無限放大，尤其是恐懼心理在傳遞過程中會被無限擴大，從而演變成集體恐慌氛圍。

②首因效應是指當受眾面對兩種沖突的信息時，兩種信息的不同呈現順序會影響受眾對信息的接受，受眾會傾向于首次接受的信息。

③公眾理性是指公眾能對風險事件進行客觀的解讀，了解事情的本質，不輕易被無關因素所干擾，從而得出相對理性的判斷，并采取適當行為應對和處理風險事件所引發的后果。

①在“司法部訴新聞自由報道委員會”一案判決中，聯邦法院認為，盡管在刑事犯罪記錄中，尤其是與行政官員或機關有關的犯罪記錄中，毫無疑問地存在一定的公共利益，但信息自由法的中心目的是保障政府的行為處于公眾雪亮眼睛的審視監督之下，而不是公開由政府保管個人信息。