公共政策擴散阻滯何以產生與消解

摘要：公共政策順利擴散是政府政策落地的基礎，然而政策擴散在實踐過程中存在阻滯現象，使得政策擴散效果有限。以福州市生活垃圾分類政策為例，基于政策擴散理論探索政策擴散橫向與縱向過程中的邏輯及其阻滯機制，可以發現外生激勵弱、政策執行難度大、學習機制有限、政策推行力減弱是造成公共政策擴散阻滯的主要成因。為此，從微觀上增強政策動力、深化學習機制、建立常態化工作機制，輔以宏觀上完善制度安排、整合性制定政策圖景、發揮黨建引領作用，做到宏微觀措施并舉，有助于推動公共政策順利擴散。

關鍵詞：垃圾分類；政策擴散；政策阻滯；阻滯消解

基金項目：國家社科基金青年項目“基于衛生健康共同體建設的政策整合機制研究”（21CZZ026）。

作者簡介：吳樺，福建師范大學公共管理學院（福建福州350007）。

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）04-0026-09

一、問題的提出

政府各類政策的推行都離不開公共政策的擴散，各類公共政策的有效擴散直接影響公共政策的整體效果。政策擴散是指一種政策活動從一個地區或部門擴散到另一地區或部門，被新的公共政策主體采納并推行的過程。我國學者在總結國內外研究與經驗的基礎上歸納出了政策擴散的四種模式，即自上而下的層級擴散模式、自下而上的吸納輻射擴散模式、同一層級的區域或部門間擴散模式、不同發展水平區域間政策跟進擴散模式[1]。這四種模式簡單來說可分為橫向與縱向兩個維度，其中縱向上自上而下的政策擴散是最常見的政策擴散模式，而橫向上的政策擴散模式也不容忽視，且政策擴散在時間維度上還呈現不同的特點，如果簡單地以單一縱向或橫向維度去分析促進政策擴散的各種維度，難免存在研究上的局限性。在現實生活中，一些政策的擴散并非能夠以理想狀態使政策落地推行，相反會產生“政策擴散阻滯”[2]現象，即當中央與地方利益有所不同甚至產生沖突時，下級政府會消極應對中央下達的政策文件精神，通過延遲采納或者觀望等待等形式，由此造成政策擴散延時、低效等現象。

為了更好地推行政府政策，學界針對政策擴散阻滯這一現象的成因、機制和相應的化解路徑展開了深入研究。國外學者早期探究了多種影響政策擴散的影響因素，主要包括政治、經濟、社會效益等。然而上述歸納難以實現影響因素的全覆蓋，因此學界后期開始注意到政策本身對政策擴散的影響，開始以政策內生與外生激勵因素探究影響政策擴散的因素[2]。但是，既有研究仍然較少考慮政策擴散在時間維度上的橫縱多方向受力影響，亦缺少對政策擴散不同階段上的全過程激勵因素研究。實踐中，在政策擴散的不同時間段上，橫縱向力量作用會發生變化，相應的激勵因素也隨之而變，當激勵因素不足以推動政策擴散時則產生政策阻滯現象。

城市生活垃圾分類收運和處置作為一項具有重大社會效益的工作，其被宣傳推廣及倡議已有二十余年，但工作進展緩慢，效果不甚明顯。早在2011年，《國務院批轉住房城鄉建設部等部門關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》就指出，堅持發展循環經濟，推動生活垃圾分類工作，加快生活垃圾分類體系、處理設施和監管能力建設。然而，該政策一直都未真正擴散落地。黨的十八大以來，國家層面出臺一系列政策部署推動城市生活垃圾分類，并要求多地結合方案要求和當地實際情況進行有益探索，生活垃圾分類政策得以擴散。鑒于此，本文基于公共政策擴散理論的分析框架，以福州市生活垃圾分類政策擴散的時間推進為線索，探究在不同時期生活垃圾分類政策擴散會遭遇何種阻滯現象，產生這類阻滯的成因，以及這些問題將如何得到消解，使地方政府既能得到激勵、積極開展政策學習，又能有效作為、推進政策持續落地。尤其是探索何以有效連接行政與社群機制，使政策得以傳導擴散至基層社區層面，具有理論層面與現實層面的雙重意義。

二、文獻綜述與分析框架

（一）文獻綜述

公共政策擴散理論的相關研究起步于西方國家。作為政策過程理論發展中的新興范式，近些年國內學者對政策擴散的探討表現出極高熱情，并開始結合中國國情探索中國的公共政策擴散理論。通過對相關文獻的梳理，發現國內學者對中國公共政策擴散理論的研究主要可以分為兩個維度：一是自上而下的縱向政策擴散過程；二是橫向維度上的區域間政策擴散過程。學界也分別從這兩個維度對政策擴散的相關因素進行分析。

1.縱向公共政策擴散研究。自上而下的縱向公共政策擴散，是當前中國常見的政策擴散方式。與西方將縱向維度的政策擴散簡單定義為中央政府通過強制性權力將政策傳導于下級不同，中國學者基于我國國情的央地關系，對公共政策擴散過程中的激勵手段進行擴展研究[3]。中國縱向上的公共政策擴散包括“政策全面鋪開”和“政策局部試點—全面推行”兩條路徑[1]，帶有強制性高位推動的特征。中國國情視域下的央地關系及改革過程的分權化趨勢使得地方政府成為相對獨立的利益個體，在縱向上的政策擴散過程中可能出現擴散阻滯的現象。有學者從政策屬性、內容本身出發，認為公共政策的政策屬性，如經濟、社會屬性，影響地方政府利益進而影響其對公共政策采納的意愿[4][5]；有學者從央地間互動關系出發，認為在推動政策擴散的過程中，中央賦權、提供政策試點等作為外生激勵因素，為地方政府創造政績提供了條件[6]，激發地方政府對政策采納的積極性從而推動政策的擴散；也有學者將政策屬性、政策手段兩者作為影響公共政策擴散的內生、外生因素[2]，例如通過賦權于政策試點以削弱政策屬性帶來的負向感知，從而推動政策擴散。然而，以往研究對政策擴散的探討大多集中于縱向央地間政策擴散的互動，較少在時間維度上結合影響公共政策擴散的橫向因素對公共政策擴散作全過程的分析。

2.橫向公共政策擴散研究。政策擴散往往是多種機制交織在一起作用的結果。在大多數情況下，“政策局部地區試點—全面推行”是公共政策擴散的基本路徑，因此政策擴散存在時間上的先后關系，這就可以通過橫向政府間的競爭、學習和模仿機制推動政策的擴散。這種橫向上的政策擴散主要可以分為兩種形式，即區域和部門之間的擴散模式和政策先進地區向政策跟進地區的擴散模式[1]。當政策擴散受政府間經濟競爭和社會政策學習驅動時會出現漸進式政策擴散，橫向上政策創新與政策擴散的核心機制是學習機制，而府際考察學習與政策知識轉移便是政策擴散得以實現的隱形機制[6]，地方政府將以此進行政策的模仿或者知識的再生產[7][8]。這些因素交織在一起共同推動了橫向上的政策擴散。

如前所述，自上而下的政策擴散若只有縱向力量的推動，力量體系太過單薄，難以實現政策過程的持續擴散，需要橫向力量作為補充。在不同時間階段橫向與縱向激勵力量所起的作用不同，因此，應該分階段探究橫縱向上政策擴散的激勵推動因素。而當前很多學者把政策過程認為是單一方向的擴散，對于政策擴散過程中橫縱力量共同作用認識不夠全面。本文以政策擴散過程的時間線為線索，在探究不同階段橫縱向、內外力量相互作用的機制基礎上，研究政策擴散的不同表現，闡釋不同時期政策阻滯效應的特點及其產生原因，并試圖探究針對不同公共政策擴散階段中出現的阻滯問題的化解方法，以提升政策擴散的實際應用效果。

（二）分析框架

從時間維度來看，中國公共政策擴散發展過程呈現S型的“擴散緩慢期、快速擴散期、擴散平穩期”三個基本階段[1]。因此，本文從上述三個階段對政策擴散的橫縱向內外激勵因素進行分析，探索產生政策擴散阻滯的原因及相應的化解措施。生活垃圾分類政策作為近年來國家強推但政策擴散效果仍有待提高的公共政策，在探索化解政策阻滯的對象上具有一定代表性。

1.擴散緩慢期。公共政策在地方產生首先必須經過中央政府的推動，這也決定了公共政策擴散在前期受縱向上的影響力更大。因此，在政策擴散初期即擴散緩慢期，政策擴散更多受到各種縱向力量的影響。

在政策擴散緩慢期，下級政府以下發文件、提出議案等方式積極響應上級號召，但在實踐層面往往較為滯后，公共政策的擴散主要停留在表面。而決定這一階段長短的因素便是縱向上各種激勵因素，可將其分為內生激勵、外生激勵兩種。內生激勵指的是政策產生的預期效果，外生激勵指的是中央政府通過政策手段產生的各類激勵[2]，這里的政策手段指的是政府通過一系列強制性公共權力以及黨組織通過社會動員推動政策擴散的手段。

從內生激勵來看，生活垃圾分類政策本身帶來的低經濟性、高社會性的混合政策屬性特征，對地方政府帶來的短期預期經濟效益較低，雖然社會收益高，但執行起來較為困難，且對于以GDP考核為主要指標的政策績效考核影響較低，對地方政府的激勵作用較弱。從外生激勵來看，早在2000年我國生活垃圾分類工作就已啟動，但僅停留在政策倡議層面，縱向上并沒有采取強制性推動。生態文明領域雖然被納入官員考核范疇，但其量化困難以及環保政策指標考核序列較低，導致外生激勵仍然不足，生活垃圾分類僅停留在局部小區試點。政策擴散初期政策擴散緩慢乃至出現阻滯現象的原因可以歸結為內生外生弱激勵因素的綜合影響。（如圖1所示）

2.快速擴散期。第二階段是政策快速擴散期。在這一階段中，公共政策擴散之所以實現了極大提速，除了縱向上中央政策推力的持續跟進，還有橫向上競爭、學習機制形成的政策推力。兩股推力共同促使政策擴散進入快速擴散階段。

在縱向作用力方面，2016年底，國家出臺《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》，將推行生活垃圾分類作為主要任務之一，并提出一系列保障措施。2017年3月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、住房城鄉建設部《生活垃圾分類制度實施方案》，部署推動生活垃圾分類，完善城市管理和服務，創造優良人居環境。2017年底，住房城鄉建設部印發《關于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》，提出加快推進北京、天津、上海等46個重點城市生活垃圾分類工作，要求2018年3月底前，46個重點城市要出臺生活垃圾分類管理實施方案或行動計劃，明確年度工作目標，細化工作內容，量化工作任務。2019年初，住房和城鄉建設部召開全國城市生活垃圾分類工作現場會，要求全國地級及以上城市要全面啟動生活垃圾分類工作。在這一階段中，縱向上的外生強激勵抵消了內生政策弱激勵，實現了政策擴散的提速。

在橫向作用力方面，同級間各試點地方相繼實現政策的初步落地，并嘗試通過各類措施推動政策擴散，這些政策效果受到內外激勵因素的共同影響。從內生激勵來看，同級政府間通過推行垃圾焚燒發電等提供措施范本，在提高生活垃圾分類政策本身預期收益的同時降低了政策推行的難度，從橫向上強化了內生激勵。從外生激勵來看，試點政府間關于同一政策推行效果與政治錦標賽的結合，使得橫向學習機制、競爭機制發生作用，從而不斷創新推行生活垃圾分類政策的措施，產生橫向擴散推力。然而在學習模仿的過程中，有些地方政府沒有根據當地實際情況對學習來的經驗加以選擇，使得措施運用出現排異現象，造成政策落地效果不甚理想及政策阻滯現象。（如圖2所示）

3.擴散平穩期。經歷政策快速擴散階段后即到達政策擴散平穩期，在此階段中政策擴散及創新措施放緩。這一階段的平穩期包含正負兩方面：一方面，政策進入正軌，不用再通過各類創新措施持續推進政策擴散；另一方面，來自橫向與縱向的推力減弱，政策擴散速度放緩甚至出現倒退情形。

政策擴散進入這一階段后，從縱向上看，隨著時間的延續，中央政府的注意力開始轉移，重心從次優先級的改革政策轉移至優先級政策上，將更多注意力放在精準扶貧、疫情防控等重要政策上，由此導致縱向上生活垃圾分類政策推力減弱，削弱外生激勵。這也使得外生激勵抵消內生弱激勵的效果弱化，加劇了政策擴散產生阻滯的可能性，甚至出現政策擴散效果倒退的現象。從橫向上看，政策擴散縱向推力減弱，削弱了橫向上競爭與學習的動力，亦造成橫向上外部推力減弱。在橫縱向外部激勵都削弱的情況下，政策擴散出現阻滯或者政策擴散效果倒退的可能性加大。（如圖3所示）

整體而言，政策擴散在不同階段受橫縱向方面的作用力不同，產生政策阻滯的現象也不盡相同，因此要分階段對政策產生阻滯的情況進行分析，并有針對地提出化解措施，由此推動政策擴散的落地。（如圖4所示）

三、案例樣態及分析

據筆者調查分析，福州在生活垃圾分類政策的推進過程大致上呈現“擴散緩慢期、快速擴散期、擴散平穩期”三個基本階段。福州開展生活垃圾分類工作雖然取得了一定的成效，但在政策推進過程中同樣存在政策阻滯現象，使得擴散效果有待提升。此外，福州具有省會城市的特殊地位，以其作為案例進行分析具有一定的代表性。

（一）案例樣態

1.見桶不見人——政策施行推力弱，政策擴散緩慢。福州市自2010年就開展了生活垃圾分類試點，并于2011年印發了《關于進一步加強全省城市生活垃圾處理工作的實施意見》。2010年至2016年，福州市先后在五城區的41個生活小區和30個機關單位開展生活垃圾分類的試點。然而經過六年的探索，其效果不盡如人意[9]。福州市城管委認為，生活垃圾分類政策實施效果不理想主要是各項制度、基礎設施配套的不完善以及公民意識有待提高。這也使得相關政策擴散緩慢，政策施行僅停留在政策文本層面。

通過對福州市某社區工作人員的訪談了解到，一方面，這一階段中生活垃圾分類政策相關獎懲考核制度不健全。盡管在獎勵方面將其列為文明社區的考核指標之一，然而法律、制度配套不完善等問題又使其缺少相應的懲罰機制，使生活垃圾分類推廣常流于形式。另一方面，生活垃圾分類權責歸屬、考核和檢查主體權責不明確，使生活垃圾分類工作在社區推行上有阻滯生成的空間。在這一階段中，社區內各小區常常設桶了事，雖然偶有基層黨組織、事業單位組織生活垃圾分類宣傳活動，但效果有限，常常出現“見桶不見人”的情形，即缺少引導監督人員與考核人員。

2.見桶見人——橫縱合力實現政策擴散迅速，但仍存不足。2019年4月，福州市出臺《2019年全面推行城區生活垃圾分類工作實施方案》，明確自當年5月1日起，在五城區（鼓樓、臺江、倉山、晉安、馬尾）范圍內全面推行生活垃圾分類，并強調應動員社會，形成以政府為主導、企業與公民共同參與、協同配合的治理體系。

在縱向上，市內五城區根據自身優勢出臺相應的生活垃圾分類管理方案，不斷完善、細化已有方案的不足之處，真正確保生活垃圾分類政策的執行落地。例如，設置每月考核評分制度，對市內五城區生活垃圾分類效果進行考評，以此推動政策的擴散。又如，積極倡導各機關事業單位、黨員先行先踐，激活黨員、機關事業單位作為居民與公職人員、黨員的雙重身份，從基層滲透來推動各個單位進行生活垃圾分類的推廣工作。各個黨組織、機關單位提高了來小區、社區公園中舉辦生活垃圾分類宣傳工作的頻次，同時黨員同志帶頭成為生活垃圾分類的勸導者與踐行者，由此在社區內形成了“見桶見人”的情形。

在橫向上，福州市不斷學習其他地區先進做法，例如設置智能垃圾屋，興建紅廟嶺循環經濟產業園，完善生活垃圾分類法律配套制度，出臺各類獎懲措施等。此外，福州市在不斷學習摸索的過程中逐漸開始結合自身實際情況及資源稟賦來創設、發展新舉措以推進生活垃圾分類政策的推廣，首創“桶邊”工作法、興建環保驛站等，將橫向學習與縱向推動相結合，推動了生活垃圾分類政策的擴散與落地。福州新聞網“全力推行垃圾分類”專題報道顯示，2019年前關于生活垃圾分類政策的相關報道屈指可數，但2019年關于生活垃圾分類的新聞報道數量為323篇，在數量上呈現明顯激增的態勢，側面反映了福州市對生活垃圾分類工作的重視和開展力度的加大。

然而，由于尚未對本地現狀采取有針對性的調整，政策擴散中的學習機制帶來的正向激勵不足。2019年5月起，福州市生活垃圾分類中心依據《住建部重點城市生活垃圾分類工作考核細則》和《五城區生活垃圾分類工作考核評分表》，結合督查組對五城區生活垃圾分類工作開展的現場督查情況、各區住建部系統分類工作臺賬報送情況，對福州市五城區生活垃圾分類工作進行月考核評分。從每月考核得分均值中可以看出，雖然相關創新措施報道眾多，但實際考核得分上漲幅度較小，2019年5月至11月，得分僅從62.8波動上升至73.1，其中7月至8月甚至出現評分下降的情況。由此可從側面推斷出，政策擴散中學習和競爭機制導致的擴散效果有限。具體而言，僅一味地學習照搬其他地區的做法，沒有結合當地實際情況考慮垃圾屋的開放時間、地點及生活垃圾分類的懲罰措施等都引起了廣泛的社會議論，造成生活垃圾分類政策在福州市擴散成效有限。

3.見桶又不見人——政策注意力轉移削弱內生動力，政策擴散放緩。隨著新冠肺炎疫情的發生，中央迅速將工作重心轉移至疫情防控與復工復產領域，這時候“見桶不見人”的情況再次出現。從對福州市某社區工作人員的訪談中了解到，一方面，因疫情防控要求，取消了生活垃圾分類督導員，生活垃圾分類工作成效難免被削弱；另一方面，由于疫情防控的需要，機關單位、社區相關人員需要協助入戶調查人口動向、進行封閉式管控等工作，生活垃圾分類工作自然也就松了下來。在疫情初始的2020年1月份，生活垃圾分類考核工作尚未進行考核，直到疫情防控工作進入正軌后，考核評分工作才再次進行。但由于工作重心轉移，對生活垃圾分類工作的重視程度下降，其工作成效出現反復，這一趨勢與五城區2020年生活垃圾分類考核評分表變化情況相一致，說明這在試點城區內具有一定普遍性。

從數據來看，福州新聞網“全力推行垃圾分類”專題報道顯示，2020年相關報道僅為146篇，與2019年的323篇的政策報道態勢呈現較大差異，由此可以看出，這一階段生活垃圾分類政策的推行力度相較于之前下降幅度較大。此外，福州市五城區生活垃圾分類工作考核評分情況顯示，其在2019年12月至2020年2月出現斷崖式下滑，從90.6驟降至70.8。雖在2020年2月后疫情有所控制，生活垃圾分類情況月考核均分有所提升，但仍低于之前的最高峰值90.6，且自2020年4月后考核得分呈現緩慢下降的趨勢，2020年4月至12月從87.8波動降至86.4，這也是政府注意力轉移造成生活垃圾分類效果弱化的表現。

（二）案例實施過程中的阻滯分析

1.第一階段阻滯分析——外生激勵弱，政策執行難度大。2017年，國家層面開始進行生活垃圾分類政策的擴散執行，福建省在短時間內便響應號召出臺相關制度并進行配套基礎設施的完善。這與2011年由福建省政府推動發展卻六年不見成效形成了鮮明對比。由此可見，政策傳導壓力來源的不同導致了政策擴散的成效差異。正如案例中所展現的，面對省政府的政策頒布，市級政府仍有一定的斡旋空間。而對于中央政府權威體制之下的傳導壓力，市級政府的任務完成便帶上了“軍令狀”的色彩。一方面，在第一階段的政策傳導中省市級政府之間政策執行壓力過于松弛，導致外生激勵弱；另一方面，公民文明意識也未得以完全開化，政策預期收益較低，對于生活垃圾分類政策的可接受程度較低，使得政策執行難度較大，內生激勵弱。政府對于這一政策大都是能拖再拖或者應付了事，導致政策擴散緩慢甚至出現阻滯現象；此外，第二階段中政府推動生活垃圾分類政策落地的關鍵一步，在于激活黨員、機關事業單位人員雙重身份，打通了高位推動向低位擴散的路徑，使生活垃圾分類政策得以在基層鋪開。

2.第二階段阻滯分析——橫向學習機制作用有限。福州市在政策擴散的第二階段積極向先進地區學習優秀經驗及做法。例如以上海地區為學習對象，吸收采納建設垃圾屋等措施。但由于未考慮到政策措施在地方的適應性，僅學習表面的形式而未深入考慮措施的實質，造成了一定消極影響。例如未根據福州市實際情況對垃圾屋開放的時間、地點及其他問題進行調整與改進，在實際施行中，某些小區未能合理考慮垃圾屋的設置地點，存在將垃圾屋設在公共停車位上，或者過于靠近業主住宅等情況，在一定程度上影響了業主的日常生活。上述現象都體現了橫向學習機制對政策擴散的實際效果有限。

3.第三階段阻滯分析——政策注意力轉移削弱外生激勵。隨著生活垃圾分類政策的全面宣傳及各類具有特色的創新措施的實施，福州市生活垃圾分類政策的擴散與推廣取得了一定的成效。但受疫情防控工作影響，政府工作重心部分偏移，政策向下撬動基層擴散的組織力量更多用于疫情防控層面，對生活垃圾分類政策的推行力度逐漸減小。從福州市相關報告中可以看出，官方對于生活垃圾分類政策的宣傳力度有所減弱，影響了政策進一步擴散，造成生活垃圾分類政策的實行效果有限。福州市五城區生活垃圾分類工作考核評分情況顯示，疫情嚴重時，考核得分呈斷崖式下滑，此后雖有回升，但自2020年4月起，總體得分便呈逐月緩慢下滑趨勢。由此可以推斷出由于政府政策注意力的轉移，縱向推力上的外生激勵減弱。因此應當理性認識到，生活垃圾分類政策擴散仍有待加強。

四、結論與討論

（一）政策阻滯消解的微觀策略

政策阻滯現象不僅存在于政策制定與執行階段，在政策擴散過程中同樣存在。在多重制度因素相互結合作用的影響下，地方政府在政策擴散中面臨著穩定存在且重復再生的阻滯生成環境[10]，極大制約了政策的有效落實與施行。因此，必須針對政策擴散各個階段產生阻滯的不同原因，分階段破解政策擴散的梗阻。

1.第一階段——擴散緩慢期：強化外生激勵與政策推行動力，減弱政策執行難度。擴散緩慢期政策擴散的梗阻是政策傳導壓力較小與政策執行難度較大，由此需要以外生強激勵激活內生政策弱激勵。在該階段應當從政府與民眾兩大參與主體角度分別采取不同措施以消解政策阻滯。

一方面，對于地方政府而言，要通過政策手段強化外生激勵與政策推行的動力。由于生活垃圾分類政策擴散初期的政策傳導壓力較小，上級政府出臺的通常是綱領性文件而沒有具體的實施細則，而地方政府往往較少主動執行沒有硬性指標的任務，從而造成地方政府選擇性執行的現象較明顯，成為政策執行的掣肘。在此情況下，要想政策擴散增速就要明晰政策文件的具體細則，明確規定各級政府、企業、居民等各利益主體在生活垃圾分類政策實施中的相關責任與義務。同時制定行之有效的短期、中期、長期目標使得政策執行有章可循，并對生活垃圾分類的執行效果提供具體明確的績效考核標準。此外，上級的監督強度是決定執行成效的重要指標[11]，要引入有效的監督機制來強化地方政府的政策執行動力，通過外部監督與激勵來激活其參與動機。

另一方面，降低政策執行難度，創造政策有效執行的社會環境。在生活垃圾分類政策擴散初期，由于政策屬性、內容帶來的政策執行難度較大，需要通過提供政策范本的方式降低政策執行難度。中央政府的政策試點往往能夠提供執行范本，但也須考慮試點城市的政策擴散范圍與時間條件，如果范圍過大、時間過急，難免出現多城市著急上馬政策，缺少對政策措施的全方位考慮，從而降低政策范本的效果。因此，可以考慮中央授權一兩個城市作為先行試點推行探索政策，在確實提供具有良好效果的政策范本的前提下，再考慮在更廣范圍內推廣政策試點，這更有利于生活垃圾分類政策的擴散，縮短政策擴散緩慢階段的時間周期。

此外，要發揮黨建引領作用。激活黨員身為居民和黨員的雙重身份，發揮黨員先行作用，打通行政與社群間政策擴散路徑，在基層社區以黨員、黨組織為撬動支點，積極開展生活垃圾分類宣傳活動、參與生活垃圾分類實踐，帶動周圍群眾共同參與生活垃圾分類工作，實現黨建引領社會的作用[12]。

2.第二階段——快速擴散期：持續深化競爭與學習機制，提升內生激勵與政策適應性。毋庸置疑，學習機制是政策擴散的有效渠道之一。地方政府要充分結合當地實際情況，學習其他地區創新舉措的內在實質，提高政策措施在本地的適應性。在學習過程中要著重考慮以下兩方面因素。其一，要充分考慮轄區內民眾的適應能力與接受程度。地區之間經濟發展能力的差別往往導致民眾素質存在一定差異，在生活垃圾分類政策的擴散中具體表現為民眾對生活垃圾分類的相關知識了解程度較低，因此相同的政策在不同地區可能由于民眾的配合程度與參與程度不同而導致“南橘北枳”的現象。其二，要對本地區有相對合理的定位。各地城市定位不同，所擁有的資源亦不相同，尤其是試點城市更容易獲得來自中央的政策傾斜與資源供給。因此，必須以與本地定位相匹配的資源配置為依托，進行政策學習與擴散。概言之，要充分發揮學習機制的作用實現以學習促發展，并調動地方的競爭積極性，將內生弱激勵轉化為更具主動性的強激勵。

3.第三階段——擴散平穩期：創新工作方式，構建常態化工作機制維持外生激勵。當前生活垃圾分類政策在各地的推行主要依靠組建“工作領導小組”模式。然而該模式帶有一定程度運動式治理的色彩，盡管能在短時間內有效集中各部門行政資源、財政資源、人力資源，同時協調各部門利益以推動生活垃圾分類政策的全面擴散，但該組織模式是一種基于上級政府注意力集中于生活垃圾分類政策推廣的一項臨時性制度安排，一旦上級政府注意力轉變，其政策的擴散就將被擱置。然而，生活垃圾分類政策要求具有長期性、延續性，要始終保持政策推行力，因此要積極創新工作方式，建立生活垃圾分類常態化長效化工作機制，實現以數字化手段為依托的城市精細化管理。例如，進一步發揮福州市在數字化治理方面的優勢，將生活垃圾分類政策與智慧城市建設充分融合，建立更加完善的城市數字化管理指揮中心。一方面，借助大數據云計算等技術手段對工作數據進行收集、匯總、分類，實現信息數據實時共享，將生活垃圾分類工作納入平臺統一管理，從而促進各部門有效協調與合作治理。另一方面，加速推進智能垃圾箱、二維碼垃圾袋等的運用以提升治理效能。最終將短期內的政策注意力內化為常態化的工作引領，并通過長效機制的構建來維持外生激勵，保證生活垃圾分類政策持續深化與發展。

（二）政策阻滯消解的基本邏輯

公共政策擴散阻滯的消除還需要宏觀上的策略，可以通過以下三點措施來進行。

1.完善制度安排以實現有序博弈。中國獨特的政治集權與經濟分權相結合的制度環境，給地方政府的政策創新及擴散過程提供了博弈空間。而央地之間的博弈關系更多發生在尋利性的經濟行為中，要確保政府橫縱間關系呈現良性狀態必須以合理有效的博弈規則來給予制約和激勵。首先，政府主體的權力和職責必須以法律形式來規范，并加強相應的配套機制建設。在政策擴散過程中，縱向組織結構的合理性是確保公共政策有效執行的前提，需要規范的內容大致為職責權限劃分的原則、程序和手段，上下級之間監督的程序和方式等。其次，提高政府官員的能力與素質，強化政府政策執行的意識是消解政策阻滯的重要措施。政府官員作為政策執行主體，其具備較高的能力與素質對政策傳輸的傳導性具有極大疏通作用。

2.制定整合性政策以實現擴散圖景。政策擴散過程發生于立體網格化的政府關系中。中央層面的指令及激勵，往往會激發城市間橫向的學習示范機制及競爭機制。如果將垂直影響機制及橫向影響機制相割裂進行探討則太過片面，應整合性地繪制政策擴散圖景，做到在保證地方政府決策與中央政府決策目標和方向一致的前提下，充分調動地方各級政府在行政決策中的積極性和創造性，這也是消解政策阻滯的重要抓手。如中央一般會賦予試點城市一定的自主權，而地方伴隨著經濟政治的雙重激勵，就使得政策實現了縱向的擴散。隨后，橫向地方政府間的學習競爭機制的形成將會觸發橫向的擴散。由此可見，中央應當制定整合性政策擴散的圖景，通過正向激勵感知消解網格化體系下地方政府對于政策的負向抵觸，實現橫縱方向上的合力作用，化政策阻滯為政策推廣。

3.以黨建引領匯聚政策擴散合力。在我國完善共建共治共享社會治理制度的改革進程中，黨建引領已成為推動多方主體協同共治以及提升基層治理體系和治理能力現代化的重要制度安排。黨建引領在公共政策擴散中同樣發揮重要作用，無論是橫向還是縱向的政策擴散都是為了政策在基層落地，而將基層黨組織的黨建工作聯結社區行政工作是打通政策擴散的關鍵一步。利用在職黨員下沉社區服務的契機，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，運用黨建引領機制激發社區居民參與公共事務治理、推動政策落地，能在很大程度上降低政策擴散的難度。因此，應該注重通過高位推動以黨建引領匯聚政策擴散合力，做到宏微觀措施并舉，推動公共政策擴散。

參考文獻：

[1]王浦劬，賴先進.中國公共政策擴散的模式與機制分析[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2013，50（6）.

[2]吳賓，齊昕.政策擴散阻滯：何以發生又如何消解？——自2016—2019年中國住房租賃政策的觀察[J].公共行政評論，2020，13（5）.

[3]Zhu X F.Mandate Versus Championship：Vertical government intervention and diffusion of innovation in public services in authoritarian China[J]. Public Management Review，2014，16（1）.

[4]Heilmann S.Policy Experimentation in China’s Economic Rise[J].Open Times，2008（5）.

[5]朱亞鵬，丁淑娟.政策屬性與中國社會政策創新的擴散研究[J].社會學研究，2016，31（5）.

[6]楊正喜，曲霞.政策成本、條條差異與政策擴散——以清遠村民自治單元改革試點為例[J].甘肅行政學院學報，2020（4）.

[7]林雪霏.政府間組織學習與政策再生產：政策擴散的微觀機制——以“城市網格化管理”政策為例[J].公共管理學報，2015，12（1）.

[8]張洋.社會政策創新擴散的機理和動因——以流動人口積分制管理政策為例[J].中國公共政策評論，2017，12（1）.

[9]央廣網.福州生活垃圾分類試點6年效果不盡如人意立法調研啟動[EB/OL].http：//china.cnr.cn/ygxw/ 20160831/t20160831_523100947.shtml.

[10]陳世香，鄒勝男.地方政府公共文化政策執行阻滯的生成邏輯——基于制度環境三維度理論框架的分析[J].上海行政學院學報，2019，20（3）.

[11]張翔.基層政策執行的“共識式變通”：一個組織學解釋——基于市場監管系統上下級互動過程的觀察[J].公共管理學報，2019，16（4）.

[12]吳曉林，謝伊云.強組織的低成本撬動：黨建引領城市基層群眾自治制度效能轉化的機制[J].廣西師范大學學報（哲學社會科學版），2021，57（1）.

責任編輯：鐘雪