廣西重點生態功能區產業準入負面清單制度賦能鄉村產業振興：機理、挑戰與對策*
——民族事務治理法治化系列研究之一

譚 潔

一、問題的提出

重點生態功能區實行產業準入負面清單，是黨的十八屆五中全會確定的戰略任務，是健全主體功能區制度的重大舉措，是中央全面深化改革的一項重要任務。重點生態功能區產業準入負面清單制度是根據不同類型重點生態功能區的資源環境承載能力，以列表形式明確規定禁止準入和限制準入的產業名錄，并依照清單對區域產業進行規劃管理，防止各種不合理的開發建設活動導致生態功能發生退化，推進區域空間合理有序利用的戰略機制。該制度是規劃、指導區域產業結構和產業布局的具體安排，是引導、調控資源配置和產業發展的重要依據和手段，是資源環境承載力約束下區域發展的路徑指南。［1］學術界對重點生態功能區產業準入負面清單制度的研究主要聚焦于基本內容的介紹、分析問題并提出完善建議兩個方面。如：邱倩、江河在介紹重點生態功能區產業準入負面清單制度基本內容的基礎上，梳理出這項制度存在的認識和配套政策方面的問題，提出相應的對策建議。［2］廖華針對產業準入負面清單制度在實施中的問題，并提出了完善制度實施的舉措。［3］許光建、魏嘉希專門針對產業準入負面清單制度配套財政政策展開研究，并分析了原因、給出了解決問題的對策。［4］

對于鄉村產業振興,學術界的研究主要集中在以下幾個方面：其一，針對特定的地域或特定的產業展開研究，總結鄉村產業振興的實踐經驗。如：韓立達、史敦友以西藏山南市滴新村為例，探索民族地區鄉村產業振興實踐。［5］劉有祥總結了貴州民族地區實施鄉村振興戰略的實踐經驗。［6］陳麗芳、董蕾研究總結了民族文化產業高質量發展的路徑。［7］其二，針對鄉村產業振興的堵點和難點，探索疏通解決的路徑。如：曹昶輝針對邊疆民族地區實施鄉村振興戰略面臨的阻滯因素，提出了經濟、文化、生態、社會風氣等方面的應對措施。［8］王卓、胡夢珠通過實地調研和問卷調查，分析家庭稟賦差異對產業扶貧效果的影響，提出了以提升家庭發展能力促進鄉村產業興旺的路徑。［9］其三，研究分析鄉村產業振興的理論基礎。如：張元潔、田云剛研究表明，馬克思的產業理論是一個有機整體，揭示了產業發展的客觀規律，為鄉村產業振興提供理論指導和基本遵循。［10］申云、陳慧、陳曉娟、胡婷婷在對鄉村產業振興理論內涵解構的基礎上研究如何構建鄉村產業振興評價指標體系。

綜上，學者們對產業準入負面清單制度和鄉村產業振興這兩個領域都分別做了研究，尤其是鄉村產業振興領域，研究成果豐碩、研究視角多元、研究方法多樣，然而，將兩者結合起來深入研究的成果卻沒有。由于廣西鄉村振興重點幫扶地區與重點生態功能區高度重合，產業準入負面清單制度又是重點生態功能區建設的一項重要制度，因此，深入研究產業準入負面清單制度賦能鄉村產業振興的機理、挑戰與對策，對于廣西充分發揮重點生態功能區轉移支付資金助力鄉村振興大有裨益。

二、產業準入負面清單制度賦能鄉村產業振興的作用機理

2021年廣西壯族自治區財政在重點生態功能區轉移支付中專項安排鄉村振興重點幫扶補助8.77億元，支持鄉村振興重點幫扶地區加強生態環境保護，鞏固脫貧攻堅成果，銜接推動鄉村振興。①參見中華人民共和國中央人民政府網.廣西下達重點生態功能區轉移支付33.16 億元.http://www.gov.cn/xinwen/2021-09/21/content_5638559.htm.載于2021-09-21,2022-06-06訪問。作為重點生態功能區建設的一項重要制度，產業準入負面清單制度的重要功能在于：充分展現并發揮生態環境資源的核心競爭優勢，幫助重點生態功能區所屬區域找準適宜本地的核心產業，走出一條生產生態產品、供給生態服務、發展生態經濟的綠色發展之路。因此，產業準入負面清單制度賦能鄉村產業振興的作用機理可以總結為：執行負面清單—立足資源稟賦調整產業結構—保護生態環境—篩選優勢特色發展產業—構建生態經濟模式—實現經濟高質量發展。

（一）立足資源稟賦調整產業結構

空間結構是城市空間、農業空間和生態空間等不同類型空間在國土空間開發中的反映，是經濟結構和社會結構的空間載體。不同的國土空間，自然狀況不同，資源環境承載能力和利用方式也各異，如：海拔很高、地形復雜、氣候惡劣以及其他生態脆弱或生態功能重要的區域，并不適宜大規模高強度的工業化城鎮化開發，有的區域甚至不適宜高強度的農牧業開發。否則，將對生態系統造成破壞，對提供生態產品的能力造成損害。因此，空間結構的安排在一定程度上決定著經濟發展方式及資源配置效率，必須尊重自然、順應自然，根據不同國土空間的自然屬性確定不同的主體功能和開發內容，同時應當把調整空間結構納入經濟結構調整的內涵中，把國土空間開發的著力點從占用土地為主轉到調整和優化空間結構、提高空間利用效率上來。我國生態功能區劃的設計、主體功能區的建設、重點生態功能區及其配套的產業準入負面清單制度的建立，就是遵循“與自然條件和資源環境承載能力相適應”“區分主體功能”“控制開發強度”“合理調整空間結構”以及“可持續性提供生態產品”的理念進行的。

截至2020 年，廣西壯族自治區總共有27 個國家級重點生態功能區縣，其中包括12 個“桂黔滇喀斯特石漠化防治區”縣、4 個“南嶺山地森林及生物多樣性區”縣、4 個“水源涵養生態功能區”縣和7 個“水土保持生態功能區”縣。這四種類型的生態功能區擁有各自不同的資源稟賦，生態保護與建設規劃的要求也各不相同。例如：桂黔滇喀斯特石漠化防治生態功能區生態系統脆弱、特殊，生態恢復治理難度巨大，屬于水源涵養型重點生態功能區，主體功能定位是以區域植被保護與恢復為主體的石漠化生態綜合治理和生物多樣性保護；南嶺山地森林及生物多樣性生態功能區屬水源涵養型重點生態功能區，主體功能定位是重要的水源涵養區，亞熱帶常綠闊葉林集中分布區和生物多樣性保護保存重點區域，人與自然和諧相處的生態文明示范區。

配套的產業準入負面清單制度就是根據區域不同的資源稟賦，以及生態保護與建設規劃的不同要求科學設計，是產業結構調整的重要指南。例如，南嶺山地森林及生物多樣性生態功能區加快產業結構轉變的方向是，合理利用生態景觀優勢和生物資源優勢，積極發展生態旅游、油茶和茶葉等經濟林、林下經濟等特色產業，促進林農增收致富。又如，水源涵養生態功能區產業結構調整需要注意的是，限制或禁止各種損害生態系統水源涵養功能的經濟社會活動和生產方式，如無序采礦、毀林開荒、濕地和草地開墾、過度放牧、道路建設等；堅持自然恢復為主，嚴格限制在水源涵養區大規模人工造林；禁止導致水體污染的產業發展；在農牧交錯區提倡農牧結合，發展生態產業，培育替代產業，減輕區內畜牧業對水源和生態系統的壓力。

（二）保護生態環境促進特色優勢產業發展

產業準入負面清單分限制類和禁止類產業，限制類產業主要指不符合主體功能定位，工藝技術落后，低水平重復建設、生產能力明顯過剩，不符合國家行業準入條件和規定，不利于資源節約集約利用、生態環保、產業結構優化升級，需要督促加快改造和禁止新建的生產能力、工藝技術、裝備及產品；禁止類產業主要指不符合有關法律法規規定，嚴重浪費資源、污染環境、不具備安全生產條件，產品質量低于國家規定或行業規定的最低標準等需要淘汰的落后工藝技術、裝備及產品，禁止類產業嚴禁新建項目，現有生產能力在規定的期限內停產或關閉。由此可見，產業準入負面清單制度能夠促使高排放、高污染、高耗能的企業關停并轉，將有限的環境資源配置給最適宜發展的產業，構建環境友好型產業結構，把資源優勢真正轉化為產業優勢，通過經濟轉型升級助推鄉村產業振興。為此，政府部門需要對重點生態功能區許可發展的產業進行有效評估，統一規劃，并對其中具備競爭優勢和發展潛力的產業加大政府政策的扶持力度，打造一批帶動力強的龍頭企業，建設產業基地，有效促進經濟發展的產業集群，形成一定的特色優勢產業規模，在促進產業振興的同時，增強重點生態功能區的自我“造血”能力。這樣一來，產業準入負面清單制度對生態保護的要求不再成為區域經濟發展的限制因素，而成為重點生態功能區發展優勢產業，形成新經濟增長業態核心競爭力的有效保障。

例如，都安瑤族自治縣屬于桂黔滇喀斯特石漠化防治生態功能區，在產業準入負面清單制度的引導下，一些鄉鎮摸索出一條油茶產業和兩性花毛葡萄產業等特色優勢產業發展之路，兩種產業均屬于生態產業，油茶產業采取“能人帶動，政府扶持，群眾參與，種養結合”的模式，兩性花毛葡萄產業則采取合作社發展模式，二者均是在山地上種植，既可以提高土地利用率、增加植被覆蓋率、保持水土，又可以防止土地石漠化、促進就業、增加農民收入。［11］這兩種生態產業給當地帶來巨大的經濟效益、生態效益和社會效益，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。

（三）構建生態經濟模式實現高質量發展

生態經濟是在自然生態系統承載能力范圍內，挖掘一切可以利用的資源潛力，運用生態經濟學原理和系統工程方法改變生產和消費方式，通過引導人類經濟行為發展低消耗、低排放、低成本和均衡產出、系統協調、環境適宜的綠色經濟，構建體制先進、社會和諧、生態健康、景觀適宜的人類生存環境，從而實現“自然—經濟—社會”復合生態系統內部的平衡，是實現人與自然和諧并持續發展的必然路徑。［12］產業準入負面清單結合各縣所處國家重點生態功能區的規劃目標和發展方向精準設計，是將生態保護與經濟發展要求融為一體的一種制度設計，高度契合鄉村振興旨在構建的“產業興旺、生態宜居”的生態經濟模式的內在要求。

都安縣拉烈鎮級中心牛場在產業準入負面清單的引導下，構建“一種一養、種養結合、循環發展、綠色發展、助推鄉村振興”的經營模式，具體內容包括：第一，形成產業集群效應、規模效應、示范效應，將為全鎮無條件、無勞動力的136 戶貧困戶代養牛犢183 頭，貧困戶可從中獲得收益；第二，油茶基地與中心牛場形成“以養帶種、以種促養、種養結合”的綠色循環經濟模式，每年中心牛場可向油茶基地提供200 噸左右優質有機肥料，既可以大大減少投資成本，又能提升油茶和品質，與此同時，油茶基地是天然牧草場，每年管護割草可為中心牛場提供3 批次草料；第三，增加全鎮19個村（社區）村級集體經濟收入，牛場建設資金來源于財政資金，但投資取得回報享受分紅的是全鎮19 個村（社區）；第四，助力“糧改飼”①糧改飼，是農業部開展的農業改革，主要引導種植全株青貯玉米，同時也因地制宜，在適合種優質牧草的地區推廣牧草，將單純的糧倉變為"糧倉+奶罐+肉庫"，將糧食、經濟作物的二元結構調整為糧食、經濟、飼料作物的三元結構。項目推廣，牛場正常運行后，將積極帶動周邊群眾參與“糧改飼”項目，形成拉烈鎮“糧改飼”聚集區，規模可達500 畝，不僅有力支撐“貸牛還牛”②政府挑選種牛并在企業買入時給予相應補貼，種牛產出小牛后“貸”給貧困戶，貧困戶無需交錢，只需在把小牛養大后賣給牛場即可，企業扣除牛犢費用后收益歸貧困戶，還牛后再貸，實現滾動發展、持續增收。形成“政府主導、企業牽頭、農戶代養”的模式。產業，而且極大促進廣大群眾增收致富，助推精準脫貧。當前，示范區的輻射效應愈發明顯，在全縣生態產業發展中起到了很好的引領示范作用。

在巴馬瑤族自治縣，產業準入負面清單全面禁止新種植速生桉樹，禁止在旅游核心區進行新礦山開采，禁止新建木材加工項目，禁止造紙、紙漿生產項目……涉及農林牧漁、采礦、環境和公共設施管理等有關企業投資的6 個行業21 類項目。截至2020 年9 月，全縣地表水城區飲用水水質達標率100%，環境空氣質量優良天數比率達98%，PM10、PM2.5均同比下降，城區亮化率100%，森林覆蓋率達到78.84%以上，植被生態質量和改善程度位居廣西甚至全國前列。巴馬縣榮獲河池第一個“國家衛生縣城”“全國綠化模范單位”“廣西園林城市”等多項殊榮。為充分利用巴馬境內各種得天獨厚的長壽資源，將資源優勢高效轉化為經濟優勢，形成巴馬的核心競爭力，巴馬通過“農莊+村集體+農戶”“農莊+配套產業+農戶”“農莊+文旅產品+農戶+旅游購物+技能培訓”等生態旅游經濟模式多點發力，發展以“三產融合”為特征的大健康產業，圍繞健康食品、健康服務、健康科技三個核心業態，構建支撐高質量發展的大健康產業體系，打造優質的養游景區、養游線路、養游商品，實現養游就業，通過高質量發展鞏固脫貧攻堅成果，讓秀美山水結出鄉村振興碩果。

三、產業準入負面清單制度賦能鄉村產業振興的挑戰

根據國家發展改革委《關于建立國家重點生態功能區產業準入負面清單制度的通知》（發改規劃〔2015〕1760號）要求，廣西壯族自治區結合各縣實際，由自治區發展改革委牽頭于2016年8月制定形成了《廣西16個國家重點生態功能區縣產業準入負面清單（試行）》，2017年12月又印發了《廣西第二批重點生態功能區縣產業準入負面清單（試行）》。為建立健全產業準入負面清單制度，助推縣域經濟轉型升級，助力鄉村產業振興，筆者梳理出以下問題深入研究，以期尋求解決對策。

（一）負面清單編制不科學

1.負面清單對國家重點生態功能區類型定位不明

2016年8月發布的《廣西16個國家重點生態功能區縣產業準入負面清單（試行）》中，上林縣國家重點生態功能區產業準入負面清單明確表示：我縣地處水土保持型國家重點生態功能區。但根據《國家重點生態功能區名錄》，上林縣屬于桂黔滇喀斯特石漠化防治生態功能區。同樣的問題還出現在資源縣，資源縣負面清單規定：我縣地處南嶺山地森林及生物多樣性生態功能區，類型為水源涵養型。但根據《國家重點生態功能區名錄》，資源縣屬于南嶺山地森林及生物多樣性生態功能區。不同類型的國家重點生態功能區承載著不同的生態環境保護任務，其產業管控要求也不一樣，務必在負面清單里科學準確予以定位。

2.產業目錄分類標準和產業管控要求混亂

桂黔滇喀斯特石漠化防治生態功能區上林縣負面清單將“林業”列入“限制類”產業目錄，對速生桉的態度是：禁止在全縣范圍內桉樹苗育苗；禁止在集水源頭區、飲用水源區種植速生桉樹，2018 年底前全部清理。在生態功能區類型相同的馬山縣的負面清單中，卻將“林業”列入“禁止類”產業目錄，具體的產業管控要求是：禁止桉樹苗育苗,禁止在水庫周邊、旅游區和及規劃旅游區內種植速生桉木。現有的于2018年前逐步退出。

南嶺山地森林及生物多樣性國家重點生態功能區的三江侗族自治縣，將“林業”列入“禁止類”產業目錄，產業管控要求較為簡單：禁止桉樹苗育苗；禁止速生桉樹種植。而屬于同一類型國家重點生態功能區的融水縣，卻把“林業”列入“限制類”產業目錄，對速生桉的態度為：禁止新發展速生桉豐產林，原有桉林木在砍伐后，不再進行造林更新。還是相同類型生態功能區的龍勝縣，雖然將“林業”也列入“限制類”產業目錄，但對速生桉的產業管控要求卻不一樣：禁止砍伐天然闊葉林種植速生生產林、工業原料林工程；禁止種植桉樹等具有對水源林及地表、地下水資源破壞的樹種。

在水源涵養型產業準入負面清單限制類產業“林業”這一門類的產業管控要求中，有兩項與速生桉樹有關。第一，禁止速生桉樹育苗，現有速生桉樹育苗產業應當在2020 年12 月31 日前全部退出；第二，禁止新種植速生桉樹。現有在基本農田、自治區級以上公益林區、自然保護區、江河源頭、飲用水源保護區、風景名勝區、高速公路和鐵路兩旁以及主要河流兩岸200 米范圍內的速生桉應當在2020 年12 月31 日前全部清除。其他區域范圍內的速生桉輪伐后禁止新種，逐步清除。在水土保持型蒙山縣、德保縣、那坡縣、西林縣的負面清單中，對限制類產業“林業”的產業管控要求只保留第二項。此外，水土保持型國家重點生態功能區羅城仫佬族自治縣和金秀瑤族自治縣，對限制類產業“林業”的產業管控要求與水源涵養型負面清單一致，卻與同屬于水土保持型的蒙山縣、德保縣、那坡縣、西林縣不一致。

由此可見，產業準入負面清單的編制缺乏統一的標準，其科學性和規范性有待進一步加強。

（二）負面清單執行監督效果不佳

財政部、原環境保護部為了規范國家重點生態功能區轉移支付資金的監管、提高資金的使用績效，聯合制定了《國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核辦法》，并于2012 年起實施，由相關部門對限制開發等國家重點生態功能區所屬縣進行生態環境監測與評估，評估結果可分為“變好”“基本穩定”和“變差”三個等級，其中“變好”和“變差”又可以進一步細分為“輕微”“一般”和“明顯”三類，從而形成了三等七類的考核標準，最后由財政部根據評估結果采取相應的獎懲措施。對于考核評價結果優秀、生態環境明顯改善、嚴格實行產業準入負面清單的市縣，適當增加轉移支付；對非因不可控因素而導致生態環境惡化、發生重大環境污染事件、主要污染物排放超標、實行產業準入負面清單不力的地區，根據實際情況對轉移支付資金予以扣減。根據這套生態監管績效獎懲機制，2016 年之前，廣西16 個國家級重點生態功能區縣中只有三江侗族自治縣和資源縣兩個縣在生態質量考核中獲得獎勵①參見《財政部關于下達2016 年中央對地方重點生態功能區轉移支付資金的通知》（財預﹝2016﹞118 號）附件3《2016 年重點生態功能區轉移支付獎懲名單》。，所占比例只有12.5%。2016～2018年國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核中，廣西生態環境質量被評為“變好”和“變差”的比例較小，均呈下降趨勢，被評為“變好”的縣份的比例更是大幅度下降，而生態環境質量被評為“基本穩定”的比例則呈上升趨勢，“變差”縣份的比例從2016 年的6.25%下降為2018 年的3.70%。（詳見表1）這組數據表明，絕大多數重點生態功能區縣級政府以保持生態環境質量“基本穩定”為目標，牢牢守住縣域生態環境質量考核底線，這也側面反映出負面清單執行監督效果不佳的問題。

表1 廣西2016-2018年國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核結果及變化趨勢一覽表②數據來源于廣西生態環境廳。EI值為生態環境指標。 （單位：百分比）

（三）配套轉移支付制度設計不合理

1.轉移支付資金不足以填補負面清單的實施成本

一方面，對于地方政府來說，由于所獲得的重點生態功能區轉移支付資金常常不足以填補負面清單的實施成本，因此他們執行負面清單、建設重點生態功能區的積極性并不高。例如，恭城瑤族自治縣屬于水源涵養型重點生態功能區，自從該縣被納入國家級重點生態功能區之后，曾經作為該縣重要的支柱性產業和主要稅收來源的礦產業在負面清單中被列為禁止類產業，環保壓力加大，礦產業對恭城縣的稅收貢獻急劇減少，而重點生態功能區轉移支付資金杯水車薪，根本無法彌補嚴格執行負面清單減少的財政收入。而在列入國家級重點生態功能區縣之前，該縣的財政收入比現在更富足。此外，由于產業準入負面清單的落實使得一些高污染、高耗能的產業被淘汰，地方短期內缺少增收產業，會面臨人口就業的巨大壓力。另一方面，對于配合執行負面清單的經營者來說，他們遭受的損失也不能得到及時公平的補償，同樣也缺乏配合執行的動力。例如，廣西都安瑤族自治縣負面清單中明確規定“禁止在紅水河、澄江河、刁江河等河流主河道上擴建、新建網箱養殖項目，現有的限5年內拆除”。但是，該縣河流主河道的網箱都是在負面清單出臺前建設的，養殖戶已投入大量資金。網箱養殖是養殖戶的主要家庭經濟來源，禁止養殖并拆除網箱設備，如果不能提供足以彌補損失的補償，養殖戶的抵觸情緒很大，負面清單難以落實。

2.生態監管考核獎勵資金數額少

在重點生態功能區轉移支付資金分配中，生態監管績效考核獎勵資金設計的初衷就是為政府嚴格執行負面清單、保護生態環境提供充足的動力，但實際情況并非如此。例如，在2016年的縣域生態環境質量考核中，資源縣、三江侗族自治縣生態環境同被評為“一般變好”，獲到的獎勵資金分別僅占該地當年重點生態功能區轉移支付資金的4.8%和6.5%，并且獎勵資金的來源僅限于被懲罰的縣扣減的資金，足見其獎勵力度之小。

3.扣減財政資金的責任方式不合理

廣西重點生態功能區產業準入負面清單執行情況的主要監管方式是績效考評，主要依據是2019年財政部制定的《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》，其中第10 條規定，績效考核獎懲資金對象為重點生態縣域。根據考核評價情況實施獎懲，對考核評價結果優秀的地區給予獎勵。對生態環境質量變差、發生重大環境污染事件、實行產業準入負面清單不力和生態扶貧工作成效不佳的地區，根據實際情況對轉移支付資金予以扣減。重點生態功能區縣大多是鞏固拓展脫貧攻堅成果重點區域，自身財政收入微薄，主要依靠上級財政補貼地方財政以維持行政機構正常運轉和地方經濟的持續發展。如果將扣減生態轉移支付資金作為懲罰措施，勢必給地方財政雪上加霜，影響地方政府落實產業準入負面清單的效果，甚至還會使當地的生態環境進一步惡化，威脅生態安全。以資源縣為例，2019 年資源縣獲得的生態轉移支付資金共計6327 萬元，由于生態環境質量“變差”被扣減1100 萬元，2018 年資源縣本級財政收入34247 萬元，被扣減資金數額占資源縣本級財政收入的3%，而所扣減的資金缺口只能以地方財政彌補，如果地方財政無法彌補，當地生態環境保護工作就難以開展，生態環境保護不到位又會引起環境惡化、民生無法保障等惡性循環。

四、產業準入負面清單制度賦能鄉村產業振興的對策

（一）優化負面清單的編制

1.編制負面清單既要因地制宜又要相互協同

編制負面清單要精確區分水源涵養、水土保持、桂黔滇喀斯特石漠化防治和南嶺山地森林及生物多樣性四種不同類型重點生態功能區的特點以及不同的保護需要，形成更具針對性的產業管控要求，最好能夠明確不同類型產業所適用的具體區域范圍。例如，紙漿制造、飲料制造等高耗水行業不適合在防風固沙型生態功能區、水源涵養生態功能區內發展，應當列入禁止類產業范圍。此外，同一省域內的縣與縣之間、不同省份縣與縣之間都要進一步建立政府間溝通協調機制，確保同一重點生態功能區范圍內，或者資源要素稟賦條件相近的省、縣之間編制的負面清單相互協同。負面清單的編制以生態區域功能的準確定位，及其生態環境狀況的正確評估為基礎，既要避免相同或相似區域的“不一致”，又要避免對不同區域“一刀切”。

2.不同類型的產業管控要求根據法律政策及時更新

廣西國家重點生態功能區縣產業準入負面清單共涉及28 個行業406 類項目，分限制和禁止類。其中，限制類產業主要指不符合主體功能定位，工藝技術落后，低水平重復建設、生產能力明顯過剩，不符合國家行業準入條件和規定，不利于資源節約集約利用、生態環保、產業結構優化升級，需要督促加快改造和禁止新建的生產能力、工藝技術、裝備及產品。禁止類產業主要指不符合有關法律法規規定，嚴重浪費資源、污染環境、不具備安全生產條件，產品質量低于國家規定或行業規定的最低標準等需要淘汰的落后工藝技術、裝備及產品。由于重點生態功能區的主體功能定位并非一成不變，工藝技術也會更新換代，國家行業準入條件、安全生產條件、產品質量標準、有關政策法律法規不斷與時俱進，因此，在編制負面清單時，不同類型的產業管控要求必須根據法律政策及時更新。例如，為科學解決桉樹發展過程中出現的問題，推進桉樹科學發展，增強桉樹的生態功能，提高桉樹的綜合效益，在制定和修改“林業”的產業管控要求時應深入研究《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》《基本農田保護條例》等法律法規和政策的規定，及時更新相關信息。

3.負面清單緊扣鄉村產業振興的要求

產業興旺是鄉村振興戰略的關鍵。產業準入負面清單制度可以通過環境管理倒逼產業轉型，引導不同的地區以優質生態資源作為產業發展的基礎和優勢，通過人與自然和諧共生的發展模式發展區域經濟，從而實現鄉村振興的目標。因此，如果能夠將負面清單的編制與鄉村產業振興的要求有效銜接，就能在源頭推動各項目標任務落細落實，充分發揮負面清單的引領作用，極大提升鄉村產業振興的效率。鄉村產業振興的要求包括：其一，以鄉村優勢特色資源為依托，支持、促進農村一二三產業融合發展，推動建立現代農業產業體系、生產體系和經營體系，推進數字鄉村建設，培育新產業、新業態、新模式和新型農業經營主體，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。其二，優化農業生產力布局，推進農業結構調整，發展優勢特色產業，保障糧食和重要農產品有效供給和質量安全，推動品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產，推動農業對外開放，提高農業質量、效益和競爭力。其三，加強農業科技創新，培育創新主體，構建以企業為主體、產學研協同的創新機制，強化高等學校、科研機構、農業企業創新能力，建立創新平臺，加強新品種、新技術、新裝備、新產品研發，加強農業知識產權保護，推進生物種業、綠色農業投入品等領域創新，建設現代農業產業技術體系，推動農業農村創新驅動發展。其四，發揮農村資源和生態優勢，支持特色農業、休閑農業、現代農產品加工業、鄉村手工業、綠色建材、紅色旅游、鄉村旅游、康養和鄉村物流、電子商務等鄉村產業的發展；引導新型經營主體通過特色化、專業化經營，合理配置生產要素，促進鄉村產業深度融合；支持特色農產品優勢區、現代農業產業園、休閑農業和鄉村旅游重點村鎮等的建設；統籌農產品生產地、集散地、銷售地市場建設，加強農產品流通骨干網絡和冷鏈物流體系建設；鼓勵企業獲得國際通行的農產品認證，增強鄉村產業競爭力。

（二）強化負面清單的執行監督

重點生態功能區縣實行產業準入負面清單是優化產業結構、轉變經濟發展模式、增強地區自主創新能力，助力鄉村振興的一項重要舉措。凡是列入產業準入負面清單禁止類項目一律不得準入；凡是列入產業準入負面清單限制類的項目，必須同時滿足相應區域和相應行業的要求，報投資主管部門按權限審批、核準或備案后，方可準入。面對保護生態環境和促進經濟增長的雙重壓力，地方政府和企業往往缺乏執行負面清單的動力，因此，有必要從“執行的損失與補償是否匹配”“產業準入負面清單執行是否能夠激發當地生態環境保護的積極性”“產業準入負面清單是否符合當地生態功能區的特點”等方面著力，強化負面清單的執行監督。

第一，厘清管控責任單位的職責，建立協調合作機制。國家重點生態功能區產業準入負面清單制度的設立是科學發展生態產業、保護生態環境的重要手段。產業準入負面清單涵蓋農林牧漁業、采礦業、制造業等多種行業，涉及發改、農業、水產畜牧、林業、工信、生態環境、自然資源等多個部門，針對“政府組織間過度的碎片化所導致的嚴重的集體行動的困境，以及關涉多方的無法由單一政府組織或部門解決的棘手問題”［13］24，在制定和落實負面清單的過程中，既要厘清管控責任單位的職責，又要統籌協調所涉及部門的相關工作，建立信息溝通共享及協調合作機制，加強行政資源的有效整合，提升執行和監督的效力。

第二，嚴格審批并建立實時反饋調節機制。主管部門必須嚴格按照負面清單的管控要求實施項目立項、審批、備案，對負面清單所列行業淘汰類項目，將嚴格控制新增并逐步淘汰退出；對負面清單所列禁止類產業項目，在清單適用范圍內禁止投資建設，不予立項、審批、核準、備案，有關部門不得辦理相關手續，金融機構不得提供信貸支持，有關單位不得提供水、電、氣等要素保障。通過部門聯動，切實提升負面清單管理實效，從源頭杜絕破壞、污染環境和生態的項目。此外，由于產業準入負面清單是一個與區域發展實際緊密結合的開放系統，地區生態資源環境變化、社會整體產業升級調整、區域現有產業數額變動等都需要負面清單及時調整予以回應，因此，還須建立健全項目巡查、稽查等動態監管機制，使靜態的負面清單在管理實踐中實現實時動態更新，避免負面清單走向固態化，切實保證產業準入負面清單與國家和自治區新出臺法律、法規、政策相適應，在堅決制止和防范違規建設項目的同時，滿足產業結構優化升級的需要。

第三，健全問責制度。2015年8月，中共中央、國務院辦公廳印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的通知，明確了追究相關地方黨委和政府主要領導成員、政府有關領導成員、政府有關工作部門領導成員生態環境損害責任的各類情形和追究責任的形式。廣西也于2016 年年底建立完善重點生態功能區監管各項制度，從2017 年開始每年組織實施。目前，雖然《廣西重點生態功能區監管制度工作方案（試行）》明確將《廣西市縣黨政領導班子和黨政正職政績考核評價實施辦法（試行）》規定的“績效考核”與生態環境質量綜合評估相互銜接，但科學合理的領導干部生態績效和目標責任考核評價體系尚未建立，為建立健全負面清單實施情況監督檢查和問責懲戒機制，仍有必要根據《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》積極探索出臺相應的實施細則，構建由問責主體、問責對象、問責范圍、問責程序組成的全面有效的問責體系，以此避免有法不依、執法不嚴、違法不究甚至徇私枉法等種種不良現象的滋生。

（三）完善配套財政制度

第一，積極探索財政資金跨界聯動激勵機制，以此增強地方政府執行產業準入負面清單的動力。具體做法是：對產業準入負面清單執行效果良好的縣域和企業，增加其獲得其他專項生態轉移支付的機會和數額。其他專項生態轉移支付資金包括：大氣污染防治資金、水污染防治資金、節能減排補助資金、城市管網專項資金、土壤污染防治專項資金、排污費支出、天然林保護工程補助經費、退耕還林工程財政專項資金、江河湖庫水系綜合整治資金、農業資源及生態保護補助資金、農田水利設施建設和水土保持補助資金、水利發展資金、林業生態保護恢復資金、農村環境整治資金、森林生態效益補償資金等。獎勵資金跨界聯動，既解決了重點生態功能區財政轉移支付資金不足的問題，又能極大調動企業和地方政府執行產業準入負面清單的積極性，大大提高生態環境保護的成效。

第二，在分配、使用重點生態功能區轉移支付資金時，應當充分發揮這筆資金鼓勵產業轉型升級的引導示范作用，因地制宜地大力發展特色生態產業。具體做法應當在重點生態功能區轉移支付資金因素分配法中增加產業準入負面清單實施補助，與重點補助、引導性補助、禁止開發補助、生態護林員補助、生態監管績效獎懲資金分配方法并列，以便提高負面清單的實施效果。補助范圍應將禁止類、限制類和鼓勵類工業產業都納入其中，鼓勵淘汰落后產能、關閉生產工藝落后和“三廢”排放不達標企業，鼓勵通過技術創新或引進先進的清潔生產技術和工藝對原有產業進行生態化改造，鼓勵產業向專業化、特色化、生態化方向發展。

第三，明確財政績效獎懲資金分配的依據，增加相應的評價項目和具體評價指標，針對具體評價指標分別確定分值，增強實踐操作性，提高產業準入負面清單的執行力。目前，通過國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核工作獲得的“考核評價結果”是實施財政績效獎懲的重要依據，其中“嚴格實行產業準入負面清單”這一評價項目所對應的具體評價指標還需進一步細化，相應的考核指標體系應全面覆蓋保護過程與保護結果，將過程評價與結果評價有機結合。

五、結語

產業振興是鄉村振興的首要任務。近年來，雖然鄉村產業發展取得了積極成效，但仍然存在短板，亟待加強引導、加快發展。產業準入負面清單的制度設計中融生態保護與經濟發展于一體，與鄉村產業振興的機理高度契合。建立健全國家重點生態功能區產業準入負面清單制度，能夠促使高排放、高污染、高耗能的企業關停并轉型，助推縣域經濟轉型升級，是實施主體功能區戰略，保障國家生態安全的重要舉措，對于引導和約束重點生態功能區產業發展，增強生態服務功能，推進“產業—生態”協同振興具有重要意義。