長三角生態綠色一體化的法治進路

王一博

摘? 要? 在長三角一體化上升為國家戰略的背景下，長三角三省一市在區域環境治理協同立法、跨區域聯合執法和統一司法裁判規則等方面進行了有益的探索，但仍存在著跨區域組織協調機構定位與職權不匹配、區域協同立法缺乏深層次協調、聯合執法缺乏法治保障和司法裁判規則不統一等不足。因此，應當以區域協同治理的思維統籌長三角生態綠色一體化的法治進路，健全一體化組織協調機構職能、建立區域協同立法工作機制、深化跨區域協同執法體制改革、推動一體化司法協同機制建設，為長三角生態綠色一體化提供法治保障。

關鍵詞? 區域一體化；生態保護；協同治理；法治進路

2019年12月，中共中央、國務院印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，把長三角一體化上升為國家戰略，奠定了長三角生態綠色一體化的法治基礎。2022年10月，黨的二十大報告重申要深入推動以長三角為代表的區域一體化發展，實現生態環境的協同保護。長三角生態綠色一體化的前提是制度一體化，尤其是要發揮法治的保障作用，用完備的法治制度為長三角生態綠色一體化保駕護航。

一、長三角生態綠色一體化的實踐探索

（一）區域協同立法邁出新步伐

作為國家整體生態環境保護子系統的區域生態綠色一體化，在區域制度建設上理應受到國家立法的指導。我國《環境保護法》《水污染防治法》和《大氣污染防治法》等國家層面的法律法規中均對區域生態綠色一體化發展作出了相應規定，這從國家層面為區域生態綠色一體化發展協同立法，提供了指導思想和基本原則。2018年6月，長三角三省一市人大召開座談會，會議提出加強在發展規劃、生態環境、市場秩序、產業發展、公共服務等領域的立法合作，[1]此次區域協作立法在全國地方人大立法實踐中尚屬首次。2021年12月，三省一市簽署了首份政府協同立法協議《長江三角洲三省一市司法廳（局）區域協同立法合作框架協議》，明確了政府協同立法的基本原則、合作重點、組織保障等事項，區域協同立法邁出新步伐。

（二）跨區域聯合執法實現新突破

由于環境系統具有整體性特征，單一地域的環境污染，會隨著環境系統的自然交換而擴散至其他地域。因此，僅僅依靠某一行政區域的執法整治，難以應對整個區域的生態破壞。為此，長三角不同行政區域，開始了跨區域聯合執法的探索。如三省一市先后簽署了《長三角地區環境執法區域聯動倡議書》《長三角地區跨界環境污染糾紛處置應急聯動工作方案》等合作協議，要求在屬地管轄的基礎上開展跨區域聯合執法行動，依托網格化管理開展日常檢查、巡查。2021年9月，滬蘇浙三地簽署《長三角省際水路聯合查控協作協議書》，建立了聯合執法常態化協作機制，跨區域聯合執法實現新突破。

（三）統一司法裁判取得新成效

司法是維護公平正義的最后一道防線，也是維護區域一體化發展的堅強后盾。統一司法裁判規則，破除司法的地緣關系、行政阻隔障礙，特別是對涉及生態環境污染案件的糾紛處置，對于促進長三角生態綠色一體化建設具有十分重要的作用。近年來，長三角三省一市陸續簽訂了《關于全面加強長江三角洲地區人民法院司法協助交流工作的協議》《服務保障長三角綠色生態一體化建設司法協作協議》等司法合作協議，規范長三角地區各級法院的合作流程，并以相關細化協議、執行備忘錄為契機，在跨地區的訴訟立案、事項委托、異地執行、聯合懲戒等方面開展深度合作，不斷破除司法壁壘，加強長江三角洲地區的生態綠色一體化保護。如2019年以來，浙江嘉善、上海青浦、江蘇吳江三地法院每年舉行長三角一體化示范區司法協作會議，不斷促進在案件證據審查、法律適用等方面達成共識，統一司法裁判取得新成效。

二、長三角生態綠色一體化的法治困境

（一）組織協調機構定位與職權不匹配

目前，我國在區域一體化進程中通常采用設立跨區域組織協調機構的形式統籌跨區域合作事宜，如設立聯席會議機制、座談會、聯合工作組的形式，由區域內主要負責人通過會商、談判等形式，推進一體化事宜。但協調機構還存在一些不足，尤其是其定位與職權不相匹配，難以真正發揮協同實效。

一方面，協調機構的組成缺乏明確的法律規范。我國憲法、地方組織法和立法法等法律，沒有規定區域間協調機構的組成方式，無論是聯席會議，抑或工作小組，都不是規范化的組織機構。［2］

另一方面，組織協調機構缺乏與其定位相匹配的職權。目前的協調機構或由中央政府牽頭介入，或由地方政府自主組建，但在行政隸屬上，協調機構與地方政府并不具有領導與被領導、監督與被監督的關系，且對于協調事務的具體執行，并不具備相應的權限，難以真正形成一體化的合力。

（二）區域協同立法缺乏深層次協調

在長三角生態綠色一體化進程中，地方協同立法機制，面臨著形式上的合法性不足和實質上的深層次協調缺乏的困境。

首先，在立法主體上，地方人大或者政府在協同立法時，通常采取會商、聯席會議、座談會或者備案等形式，共同制定法律，使該法律法規具有超越原本行政區域的跨區效力。根據我國《地方組織法》《立法法》等規定，地方立法的主體需要由法律明確規定或依法授權，才可制定與其權限相應的法律法規，否則會因制定機關主體資質的喪失而導致無效立法，三省一市組建的協調機構是否具備相應立法權限，目前尚有爭議。

其次，在立法內容上，區域協同立法缺少深層次的協調，對于同一事物可能出現不同的法律規定，甚至出現矛盾或者沖突的法律規范。如《上海市大氣污染防治條例》對于污染防治協作的規定較為全面，而《江蘇省大氣污染防治條例》和《安徽省大氣污染防治條例》關于污染協作防治的內容較為籠統，不利于大氣環境的整體治理。

（三）跨區域聯合執法缺乏法治保障

隨著長三角經濟一體化的快速發展，長三角地區面臨著區域環境污染防治與生態保護問題，需要地方政府在行政監管時以高質量的協同執法為生態綠色一體化提供保障。但現階段，跨區域的聯合執法仍然存在一些問題。

首先，聯合執法缺乏充足的法治保障。聯合執法通常以地方政府或者協調機構發布的合作協議為執法依據，但該合作協議能否給執法機構的強制監管、行政處罰提供合法依據，存在爭議。

其次，各地區執法力度存在差異，聯合執法極易偏頗。三省一市雖然同處于長江三角洲，但各地區經濟發展水平不平衡，在處理生態與發展的問題上容易產生分歧，一些地區的執法期待性與協調機構的發展預期存在差異。

最后，各地區違法處罰和法律責任存在差異。對于同一違法行為的行政處罰標準，長三角存在明顯差異，不僅不利于執法統一，還會導致涉事產能從高標準地區向低標準地區負向轉移。

（四）司法裁判規則不統一

現階段，長三角一體化面臨著司法裁判程序不同、規則不一、執行不暢和司法保障設施不健全的困境。

首先，對于司法訴訟程序，三省一市并無本質差異，但隨著互聯網技術的發展，涉及互聯網糾紛的案件在立案管轄、主體資格、送達舉證等具體程序規則方面存在差異。

其次，在案件裁決時，因地方性法規范的不同和法官適法能力的差別，容易出現“同案不同判”的沖突局面，導致同一類型的案件可能因裁判機關的不同而遭致裁決的差異，不利于增強公眾信心和穩定社會預期。

最后，在案件執行時，對于跨區域執行協作，缺乏協調一致的頂層聯動設計。由于案件的具體執行需要執行法官與被執行人財產地、戶籍地屬地法院進行聯系，以獲得執行幫助，但能否及時獲得幫助以及執行聯動的力度大小取決于屬地法院的配合程度，導致案件執行不通暢。

三、完善長三角生態綠色一體化的法治進路

（一）健全一體化組織協調機構職能

黨的二十大要求深入實施區域協調發展戰略。為此，應以完善一體化組織協調機構的職能為中心，推進長三角一體化發展。

首先，要規范跨區域聯席會議制度，以制定聯席會議制度章程、權力讓渡的形式賦予其相應職權，制定有關長三角一體化的組織協調機構章程，章程中要明確首長聯席會議的設置、職權、功能、責任和工作機制，規定聯席會議的性質、人員組成、各成員的權利和義務等，確保其定位與職權相匹配。

其次，強化一體化協調機構合作協議的強制約束力。一體化協調機構多采用組織不同行政區域立法或行政機關簽訂合作協議的形式，推進跨區域事務治理。因此，需要強化合作協議的強制約束力，推動協議的法制化，即通過立法的形式將跨區域合作協議的主體、程序、條件、備案、審查、修改等進行法律化，明確其效力等級，使之效力范圍擴展至區域整體。

最后，應以立法的形式，明確一體化協調機構的定位和職責，為跨區域事務的治理提供法制保障。短期來說，由于現行《地方組織法》《立法法》沒有關于一體化協調機構和區域協同立法的相關規定，因此，可以通過修改法律的形式，增加關于區域協同治理的規定，賦予其法律依據；長遠來看，可以制定專門法律，如出臺《區域協同發展促進法》，為跨區域協同治理制定具有普遍約束力的法律條款，[3]為長三角生態綠色一體化建設提供法律依據和制度保障。

（二）建立區域協同立法工作機制

區域協同立法是一項復雜的系統工程，不僅要統籌不同區域的合作共性，而且要兼顧區域間的發展差異，以整體性的思維推進區域協同立法，這需要一套行之有效的協同立法工作機制，主要包括立法前的會商制度、共同起草論證制度，立法中的意見互相征集制度和立法后的通報與備案審查制度。

首先，立法前各區域的地方人大或政府，應當以會商的形式，就跨區域治理的立法規劃、草案擬定、重點難點和協議簽署等內容，進行相互磋商和談判交流，謀求立法共識。在具體會商時，可以采用聯席會議、座談會等形式的會議會商或派遣考察團、調研團等形式的人員會商，進行具體的事務考察和意見交換，推動協同立法進一步開展。[4]

其次，立法前的起草論證，尤其是專家論證和公眾參與，是提高立法科學性和民主性的重要方式。對于區域間的協同立法，由不同區域的成員進行共同論證，是確保協同立法能夠體現各方意志、得到廣泛認同的有力舉措。在具體的起草論證過程中，可由各方選派官員、專家和民意代表共同組成聯合工作小組，召開立法論證會議，就協同立法的法律草案進行專門研判，以確保協同立法的專業性、民主性和科學性。

再次，相互征求意見制度。跨區域的協同立法，草案的起草和擬定，制定后的具體實施和相關條款的修改、廢止等，涉及到不同區域之間的利益平衡，因此，在協同立法時應特別注重對區域間的不同成員相互征集意見，促進成員方互相了解立法動態，謀求最大共識。特別是對于區域成員分頭起草的法律法規，在實施立法計劃或審議相關草案時，應當及時征求相互意見，將計劃或草案的有關內容，告知所有成員方，其他成員方在收到征集通知時應及時進行反饋，避免區域間立法計劃或草案條款產生沖突，破壞立法共識。

最后，立法后的通報與備案審查制度。在區域協同立法進程中，某一成員的立法通過后，除了依照《立法法》的相關規定進行備案外，為了確保區域間立法的協調一致，還應當向其他成員方進行交叉備案。[5]區域內某一成員方制定的可能涉及其他區域主體或一體化事務的法律，應向其他成員方人大或政府備案，由其他成員依照程序進行審查，對于可能涉及地方保護、不利于區域協同的條款或者違反上位法精神的規定，提出修改意見或協同要求，該成員方在收到相關意見或者請求時，應當對涉案條款進行修改完善，以促進區域間立法工作的協調一致，推動區域協同立法順利開展。

（三）深化跨區域協同執法體制改革

三省一市跨區域執法協同，是推動長三角地區生態綠色一體化的重要抓手，也是破除區域發展阻隔、落實區域一體化發展戰略的關鍵步驟。

首先，要加強長三角地區領導干部生態法治教育，增強環境保護意識。一是要將有關生態保護的法律法規、長三角一體化合作協議等內容納入三省一市領導干部的考核培訓范圍之中，進行一定程度的量化考核。二是要以理論和實踐相結合的方式，推動主要負責領導深入調研，建立全方位、多層次的法治教育體系。

其次，構建行之有效的生態綠色一體化聯防聯控機制。聯防聯控機制應當以跨區域協調機構制定的具有強制約束力的協同立法或合作協議為基礎設立，明確其法律地位，避免主體虛置；并通過賦予其相應權限的方式進行行政監管、執法監督及違法處罰。此外，還要定期召開聯防聯控機制會議，總結跨區域執法經驗，不斷優化聯防聯控措施，促進聯防聯控機制長期有效運轉。

最后，要推動長三角生態保護的監督考核一體化。一是要通過建立跨區域生態保護督察制度，壓實區域各方環境治理的主體責任，督促各方轉變重經濟發展、輕生態保護的監管方式，不斷增強環境保護的執法力度和效能。二是要統一執法尺度，增強執法能力。以設立專項基金的形式，購買專項執法裝備，加強對執法人員的教育培訓，統一執法尺度，強化聯合執法隊伍建設，不斷提高執法能力。三是要執法考核與責任追究一體化。要合理分配區域各方的法律責任，對違反法律或合作協議的行為，追究行為主體的責任，實行執法考核和責任追究一體化。

（四）推動一體化司法協同機制建設

在長三角生態綠色一體化建設過程中，要注重三省一市的司法協同機制建設，充分發揮司法懲治環境破壞、促進生態保護的保障作用。

首先，要統一法律適用，促進訴訟規則和裁決標準的一致。既要細化程序規則，促進不同區域、不同層級法院在處理案件時的程序流程相應統一；又要以典型案件裁決的方式，對于同一類型的案件進行歸納整合，以聯合發布指導案例的形式，促進實體裁決結果的一致。

其次，要暢通立案渠道，推行環境公益訴訟，以生態優先、綠色發展的理念指導涉環保案件的審理。由于現行法律對于環境糾紛案件的立案門檻較高，因此，可以長三角地區為試點，改革環境案件的司法處置，細化有關訴訟主體資格、立案標準、受害人保護和司法救濟規則，及時處理環境糾紛。同時，以環境公益訴訟為發力點，鼓勵檢察機關、公益環保組織等提起環境公益訴訟，發揮公益訴訟的示范和帶動作用，以司法處置彌補生態行政執法的不足。

再次，推進司法執行協作，破解執行困境。在執行難的現實困境下，推進跨區域司法執行對于促進長三角區域一體化具有重要作用。要強化區域間司法機關之間的執行合作，優化長三角地區司法執行中心運行機制，建立互聯網司法協作平臺，在跨地區財產查控、司法處罰等事項時，由執行法院通過線上平臺向屬地法院提出協助申請，屬地法院在收到申請后及時調配人員，開展司法協助，縮短跨區域司法協助時間，提高協作效率。

最后，建立司法區塊鏈，提高司法服務能力。在大數據時代，審判的數據化對司法創新具有重要意義，三省一市所屬法院司法區塊鏈合作協議的簽訂，為司法一體化建設開辟了新的途徑。針對目前長三角地區法院辦案系統缺少統一聯動的現狀，可以司法區塊鏈為技術依托，實現三省一市辦案系統的統一，以共享審判數據的形式，優化辦案流程，實現智慧審判。

參考文獻：

[1]陳余泓.長三角四地共話大氣污染防治協作立法［J］.上海人大，2018（6）：19.

[2]王娟，何昱.京津冀區域環境協同治理立法機制探析［J］.河北法學，2017（7）：126.

[3]王玉明.城市群環境治理中的區域協同立法［J］.政法學刊，2019（2）：42.

[4]饒常林，常健.我國區域行政立法協作：現實問題與制度完善［J］.行政法學研究，2009（3）：58-59.

[5]焦洪昌，席志文.京津冀人大協同立法的路徑［J］.法學，2016（3）：47.

（作者單位：華東政法大學經濟法學院）

【責任編輯：江錦】