防患未然，以采購人內(nèi)控管理補(bǔ)齊緊急采購短板

王點(diǎn)

在剛剛過去的兩個(gè)月中，上海經(jīng)歷了新冠疫情以來最大規(guī)模的封控管理。在此期間，市政府為解決市民就醫(yī)、配藥及各項(xiàng)基本生活需求，實(shí)行了多項(xiàng)卓有成效的保障措施。但由于各個(gè)區(qū)域防疫執(zhí)行方式和標(biāo)準(zhǔn)存在差異，使一些市民產(chǎn)生了困惑和不解。筆者下沉社區(qū)參與志愿者服務(wù)期間，就有不少小區(qū)居民向居委會(huì)表達(dá)了“發(fā)放的蔬菜和肉類品相較差、缺少急需的調(diào)味品、發(fā)放的物資太便宜，比其他區(qū)域差了很多”之類的不滿情緒。

本輪疫情進(jìn)入收尾階段時(shí)，一則“上海朝晟食品有限公司剛成立6天就成為上海市寶山區(qū)高境鎮(zhèn)保供物資供應(yīng)商之一”的新聞引起市民的廣泛關(guān)注，對(duì)于該事件到底屬于“疫情期間的特事特辦”還是“存在違規(guī)操作的貓膩”，一時(shí)議論紛紛，莫衷一是。雖然這一事件最后以高境鎮(zhèn)政府發(fā)布的聲明暫時(shí)告一段落，但對(duì)于如何合法合規(guī)開展緊急采購，緊急采購機(jī)制所存在的矛盾以及今后同類事件中相關(guān)采購部門應(yīng)如何有效地提供民生保障服務(wù)等問題，值得我們更深入地思考。

緊急采購的法律特征

當(dāng)前，與緊急采購相關(guān)的規(guī)定或規(guī)則主要來源于以下法律、規(guī)范性文件、財(cái)政部對(duì)人大代表的建議答復(fù)：

一是《政府采購法》第八十五條規(guī)定：“對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法。”

二是財(cái)政部《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》（財(cái)辦庫〔2020〕23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）指出：“采購疫情防控相關(guān)貨物、工程和服務(wù)的……可不執(zhí)行政府采購法規(guī)定的方式和程序。”

三是財(cái)政部答復(fù)十三屆全國人大三次會(huì)議第10154號(hào)建議——“關(guān)于建立國家重大突發(fā)事件應(yīng)急采購體系的建議”的函（財(cái)庫函〔2020〕10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《答復(fù)》）中提到，“應(yīng)急采購屬于政府采購的范疇，但有別于一般采購，不必遵循常規(guī)采購程序中有關(guān)期限、供應(yīng)商數(shù)量等要求，更傾向非競(jìng)爭(zhēng)采購方式，或是由采購人直接確定供應(yīng)商并下達(dá)采購指令。”

雖然上述法律和文件中分別使用了“緊急采購”和“應(yīng)急采購”兩個(gè)不同的稱謂，但其適用的情形基本一致，可以認(rèn)為指代的是同樣內(nèi)容。值得注意的是，上述三個(gè)法律和文件中對(duì)于緊急采購適用的法律在表述上是略有差異的。《答復(fù)》中明確，由于“應(yīng)急采購”首要目標(biāo)是快速滿足應(yīng)急需求，因此取消了常規(guī)政府采購程序中的期限（例如等標(biāo)期、公示期等）、供應(yīng)商數(shù)量以及法定采購方式三個(gè)方面的要求。但對(duì)于法律規(guī)定的其他強(qiáng)制性要求，例如集采目錄內(nèi)項(xiàng)目的委托、供應(yīng)商的資格條件、組建專家小組的評(píng)審以及采購活動(dòng)記錄的保存等，《答復(fù)》中并未說明是否需要嚴(yán)格執(zhí)行。而在《通知》中，允許不執(zhí)行的內(nèi)容包括《政府采購法》規(guī)定的方式和程序。如果是從廣義的角度解釋這里所提到的“程序”，那么包括集采項(xiàng)目委托、專家評(píng)審等所有程序性的規(guī)定似乎都可以突破。相比之下，《政府采購法》的規(guī)定最為寬松，明確了緊急采購不適用其規(guī)則。

綜合上述分析，相關(guān)采購部門在制定緊急采購的內(nèi)控流程或是開展緊急采購時(shí)，需要注意上述條文表述中的細(xì)小差別，避免違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)牢記緊急采購仍屬于政府采購，對(duì)于企業(yè)資質(zhì)、履約情況等非程序性的要求應(yīng)認(rèn)真落實(shí)，嚴(yán)格考量企業(yè)成立年限、生產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營情況等因素以及企業(yè)信譽(yù)和履約能力等因素，在保證效率的前提下，確保所采購的產(chǎn)品或服務(wù)能夠滿足應(yīng)急供給的需要。

緊急采購的矛盾和平衡

緊急采購作為一種特殊的采購方式，一方面，相比傳統(tǒng)的招標(biāo)采購，其優(yōu)勢(shì)在于極大地簡(jiǎn)化了采購程序性和專業(yè)性方面的要求，更有利于采購人根據(jù)不同的情形靈活操作，確保采購及時(shí)完成。另一方面，緊急采購的便捷性作為一把“雙刃劍”，帶來的隱患也很明顯。由于緊急采購時(shí)間緊迫、條件有限，不可能按照一般招投標(biāo)的流程進(jìn)行，而對(duì)編制采購需求、制定綜合評(píng)分體系、抽取專家評(píng)審、開展履約驗(yàn)收等一系列質(zhì)量控制環(huán)節(jié)的簡(jiǎn)化，難免會(huì)影響采購質(zhì)量。于是，在“與時(shí)間賽跑”的緊急采購中，既要買得快，又要買得好，似乎正在成為難以調(diào)和的矛盾。

隨著國家重大突發(fā)事件應(yīng)急采購體系的逐步建立，關(guān)于緊急采購的啟動(dòng)條件、相關(guān)主體的權(quán)利與責(zé)任、內(nèi)控管理要求等規(guī)則必然會(huì)愈發(fā)完善。這里需要注意的問題是，如何在緊急采購中保持剛性自律和自主裁量之間的平衡。具體來說，如果采購活動(dòng)完全由各采購部門自主裁量，那可能會(huì)造成緊急事件初期不同部門、人員工作存在方向不統(tǒng)一、思路不一致、效率受影響的情況，需要一段時(shí)間的摸索后才能磨合出有效的采購流程。不僅如此，過度的自主裁量還可能導(dǎo)致執(zhí)行中出現(xiàn)權(quán)力濫用或是權(quán)力尋租等行為，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，進(jìn)一步引發(fā)社會(huì)的關(guān)注和民眾的不滿。但如果規(guī)定動(dòng)作過多過細(xì)，相關(guān)采購部門在執(zhí)行每一項(xiàng)要求時(shí)就需要付出更多的時(shí)間成本，在緊急事件期間，一旦某一部門無法正常履行職能，甚至?xí)?dǎo)致整項(xiàng)采購工作陷入停滯。此外，從執(zhí)行人員的角度來看，越多的規(guī)則越容易導(dǎo)致其機(jī)械化執(zhí)行程序的傾向，降低工作的主觀能動(dòng)性和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的靈活性，與應(yīng)急事件下注重時(shí)間和效率的基本目標(biāo)是背道而馳的。

通過內(nèi)控管理補(bǔ)齊緊急采購的短板

在開展緊急采購時(shí)常會(huì)發(fā)生如物資原材料缺失、生產(chǎn)線停擺、相關(guān)人員被困等各種不可預(yù)知的意外情形，導(dǎo)致緊急采購難以及時(shí)高效地進(jìn)行。因此，為了又快又好地開展緊急采購，實(shí)現(xiàn)保障群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的根本目標(biāo)，緊急采購的內(nèi)控管理不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于緊急采購發(fā)生時(shí)的合規(guī)管理，而更應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)“防患于未然”的體系化工作，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容，即緊急采購的制度儲(chǔ)備、社會(huì)力量的信息儲(chǔ)備以及應(yīng)急物資的采購儲(chǔ)備。

一是要建立緊急采購工作制度。首先，相關(guān)采購責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)預(yù)先成立工作小組，明確分工和職責(zé)，承擔(dān)起緊急采購時(shí)的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，保證在緊急狀態(tài)下能夠正常履行物資保障、醫(yī)療救援、宣傳動(dòng)員等工作職責(zé)。同時(shí)，可以提前編制采購需求，明確安排采購預(yù)算、確定采購方式、實(shí)施緊急采購、簽訂合同、履約驗(yàn)收、資金支付等環(huán)節(jié)的工作要求，盡可能簡(jiǎn)化流程，提高工作的靈活性。考慮到在緊急狀態(tài)下可能無法采用電子化形式辦公，有必要提前準(zhǔn)備各個(gè)流程所需要的格式文件備用。

二是充分做好社會(huì)面應(yīng)急力量的信息儲(chǔ)備。在應(yīng)急管理部答復(fù)全國政協(xié)十三屆四次會(huì)議《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮民營企業(yè)在應(yīng)急管理機(jī)制中作用的提案》的函（應(yīng)急提函〔2021〕55號(hào)）中明確提到，“引導(dǎo)廣大民營企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，體現(xiàn)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，積極參與災(zāi)害事故搶險(xiǎn)救災(zāi)工作。”采購部門可以提前考察相關(guān)供應(yīng)商的資質(zhì)、經(jīng)營規(guī)模、生產(chǎn)能力以及應(yīng)急保障能力等要素。通過這種“資格檢查前置”的方式，在緊急采購時(shí)可以最大限度減少尋找適格供應(yīng)商的時(shí)間，也避免一些不具備資質(zhì)的供應(yīng)商渾水摸魚。此外，在財(cái)政部印發(fā)的《中央本級(jí)政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》中就包括了“災(zāi)害防治及應(yīng)急管理服務(wù)”，因此可以通過政府購買服務(wù)的方式，預(yù)先采購防災(zāi)救災(zāi)技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)、防災(zāi)救災(zāi)物資儲(chǔ)備供應(yīng)服務(wù)、應(yīng)急指揮平臺(tái)信息化建設(shè)服務(wù)等，支持本地社會(huì)應(yīng)急力量的建設(shè)，提升應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

三是做好應(yīng)急物資儲(chǔ)備工作。2021年8月30日召開的中央深改委第二十一次會(huì)議通過了《關(guān)于改革完善體制機(jī)制加強(qiáng)戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲(chǔ)備安全管理的若干意見》，闡明了加快健全統(tǒng)一應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系的重要性。對(duì)于相關(guān)采購部門來說，可以與當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門一起，做好應(yīng)急物資儲(chǔ)備的預(yù)算編制和采購工作。在形式上，可根據(jù)物資的屬性采取不同的采購模式：對(duì)于使用頻率高、數(shù)量大、保質(zhì)期較長，適合以實(shí)物形式儲(chǔ)備的應(yīng)急物資，應(yīng)會(huì)同專家擬定詳細(xì)的采購需求及評(píng)分體系，通過招投標(biāo)的方式開展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，選出具有性價(jià)比高的產(chǎn)品采購入庫；對(duì)于使用頻率低、保質(zhì)期較短、不方便儲(chǔ)存的應(yīng)急物資，以協(xié)議儲(chǔ)備和產(chǎn)能儲(chǔ)備為主，通過對(duì)相關(guān)企業(yè)專業(yè)資質(zhì)、綜合能力的考量，簽訂意向協(xié)議，預(yù)留生產(chǎn)線、預(yù)儲(chǔ)關(guān)鍵原材料，確保緊急狀態(tài)下的保障物資供應(yīng)。

（作者單位：上海市政府采購中心）

（責(zé)編：高楊）