政府購買服務績效評價的思路和設想

杜廣源 李德華

連日來，新冠肺炎疫情呈點狀爆發且因毒株變異致病例傳播迅猛，政府部門組織疫情防控也壓力累聚。醫療核酸檢測常以政府購買服務方式進行，然而近期相關事件頻發，北京樸石醫學檢驗實驗室有限公司承接核酸檢測服務項目后，因原始檢測數據明顯少于樣本檢測數量被吊銷醫療機構執業許可證，公司數人被依法采取刑事強制措施；北京金準醫學檢驗實驗室有限公司故意稀釋核酸樣本被立案調查；北京中同藍博醫學檢驗實驗室有限公司違規對多管樣本進行混管檢測也被立案偵查。

一月內發生三起核酸檢測違法事件，足以引起人們對政府購買此類服務的重視。核酸檢測違法事件涉及主體眾多，牽涉重大公共利益，績效評價是否落到實處正是檢驗服務質量的關鍵，政府購買服務前、服務提供過程中及完成服務后均應高度重視對服務承接者的績效評價。

核酸檢測機構違法涉及的主體分析

社會公眾——既享受權利，又履行義務

疫情防控成敗關鍵在于民，核酸檢測服務亦對社會公眾產生最直接的影響。第一，社會公眾對于疫情防控的權利義務具有一致性。作為政府部門和醫療服務機構的共同服務對象，社會公眾有遵守抗疫規定的義務，需要服從符合防疫要求和法律規定的管理。但社會公眾也有維護自身利益，就關乎其切身生命健康安全的核酸檢測進行監督的權利。第二，社會公眾的力量不容忽視。社會公眾作為享受公共服務的主體，其對核酸檢測服務的評價，間接影響政府部門的公信力。

核酸檢測服務機構——不得違反強制性規定、不得危及公共利益是兩道“硬杠杠”

核酸檢測機構具有橋梁的作用，受政府部門的委托，為社會民眾提供核酸檢測服務。于政府方，承接服務的提供者不僅要遵守委托合同的約定，還需在政府采購和其他醫療相關法律的規制下開展經營活動，雙重約束均具有強制性。于社會公眾方，則需在前述強制性約定或規定中加入社會公共利益的考量，特別是在公眾敏感領域，過分逐利而漠視公共利益必然觸及紅線，公共利益亦是法律禁區。違反強制性規定和危及公共利益均會導致從嚴從重處置，上述三家不良核酸檢測機構被予以停業徹查和懲戒便是負面典型。

購買主體——嚴格落實事前、事中、事后相關規定要求，掌握主動權

《政府購買服務管理辦法》（財政部第102號令，以下簡稱“102號令”）明確了政府采購項目績效評價的具體要求。其第二十條規定，購買主體實施政府購買服務項目績效管理，應當開展事前績效評估，定期對所購服務實施情況開展績效評價，具備條件的項目可以運用第三方評價評估。財政部門可以根據需要，對部門政府購買服務整體工作開展績效評價，或者對部門實施的資金金額和社會影響大的政府購買服務項目開展重點績效評價。第二十一條規定，購買主體及財政部門應當將績效評價結果作為承接主體選擇、預算安排和政策調整的重要依據。那么，對于政府購買核酸檢測機構的服務而言，事前，購買核酸檢測服務的過程首先應是“比價”的過程，對入圍檢測機構應以“質好效優”為原則，確定最終的服務提供者；事中，即在服務提供過程中，要組織開展對服務承擔方的動態績效評價，掌握實時信息以便及時應對處理；事后，可在服務終結后對民眾代表進行調研，或邀請第三方機構進行績效評估，評判服務質量，并作為今后實施類似項目的參考。

政府購買核酸檢測機構服務績效評價實施過程中的幾個問題

第一，政府購買服務監督管理機制由誰來確立？

102號令第三十條規定：“有關部門應當建立健全政府購買服務監督管理機制。購買主體和承接主體應當自覺接受財政監督、審計監督、社會監督以及服務對象的監督。”此處“有關部門”具體是誰？制定監管機制的職責范圍邊界又在何處？實踐層面對此多有困惑。政府購買服務項目績效管理需要監管主體發揮主體作用，如此才能把項目績效監督管理制度制訂及績效評價工作落于實處。政策制定機構需進一步細化明確監管機關及具體的監管舉措，增強制度的執行力。

第二，承接主體及購買主體均存在一定疏漏的情況下，過程性定期績效評價結果如何運用？

102號令規定：“購買主體及財政部門應當將績效評價結果作為承接主體選擇、預算安排和政策調整的重要依據……購買主體應當加強政府購買服務項目履約管理，開展績效執行監控，及時掌握項目實施進度和績效目標實現情況，督促承接主體嚴格履行合同。”

102號令對政策調整及績效監控均有較為全面的考慮，要求購買主體綜合運用評價結果，實質是要求購買主體動態開展績效評價，以應對后續復雜情況。筆者從信用中國了解到，北京金準醫學檢驗實驗室有限公司因聘用非衛生技術人員從事醫療衛生技術工作（醫療機構使用衛生技術人員從事本專業以外的診療活動的，按使用非衛生技術人員處理），曾在此次核酸檢測違法事件前受到過行政處罰（京海衛醫罰〔2022〕0037號）。既然承接主體相關服務表現早有端倪，購買主體就理應運用定期績效評價結果防微杜漸。績效評價的目的不僅是節約財政支出，還包括利用評價結果精準監控承接服務主體的行為，及時糾偏或懲處。

第三，102號令規定，具備條件的項目可運用第三方評價，但未對“具備條件”予以明確。政府購買核酸檢測機構服務項目，是否屬于此類項目？

關于政府購買服務第三方評價，《財政部關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》（以下簡稱《績效管理指導意見》）進一步提出，“委托第三方機構開展績效管理，應當聚焦于貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署和本部門或單位主體職責的政策和項目。”

不過，102號令及《績效管理指導意見》均未明確第三方評價機構的適用條件。筆者檢索中國政府采購網公告，也未發現第三方評價機構介入政府購買核酸檢測服務項目之中，原因或許是政府購買核酸檢測機構服務屬于較新的一類項目，目前市場上尚未形成具有專業技術能力的權威評價機構。在筆者看來，全員核酸檢測是疫情防控的第一道防線，是發現和管控疑似感染新冠肺炎病例的關鍵。基于第三方評價自身獨立性的特質，核酸檢測服務績效評價項目引其“入場”具有必要性，能夠進一步提高服務質量，更好地保障社會公共利益。在醫療設備水平突出、評價機構專業技術能力成熟的部分地區，建議先行先試，再適時予以推廣。

第四，績效評價指標具體框架不明確，政府采購績效評價實際操作存在不統一，核酸檢測項目績效評價指標應如何設置？

財政部《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號，以下簡稱《共性指標框架》）明確了各類績效評價對象應以共性指標體系為參考性框架模式，在設置具體共性指標時可作為指導和參考。績效評價工作既要根據具體績效評價對象的不同，以《共性指標框架》為參考，還需靈活選取最能體現績效評價對象特征的共性指標，并針對具體績效評價對象的特點，另行設計個性績效評價指標。同時，《共性指標框架》還要求賦予各類評價指標科學合理的權重分值，明確具體的評價標準，從而形成完善的績效評價指標體系。政府購買服務項目績效評價指標體系的設置同樣可遵循這一思路和步驟。

筆者經檢索北大法寶法律法規庫，發現有關政府采購績效評價指標涉及甚少《共性指標框架》所明確的共性指標體系，“針對具體績效評價對象的特點，另行設計具體的個性績效評價指標”更是不盡完善。各部門對于政府采購項目績效評價指標級別設置、項目個性劃分以及提交的評價報告格式要求各有區分，未實現框架體系的統一性。從評價指標的具體設置中不免可以窺見政府采購績效評價工作在推進過程中的艱難。例如，在財政部《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）“PPP項目績效評價共性指標框架（參考）——運營期”部分，PPP項目績效評價指標重點關注財政資金的節支，然而，“物有所值”理念也需要以公共服務價值的實現為基礎，“產出”與“效果”指標權重的不均衡分配不利于績效評價效果的發揮。回到本文所討論的話題上，政府購買服務績效評價指標的設置應著眼于項目種類的多樣化及其特殊性，針對各類服務性質的類型區分制訂可操作且可量化的績效評價指標體系，績效評價指標應盡量統一規范。

完善政府購買服務績效評價的設想

評價主體的合理擴大

從市場經驗來看，契約主體常從己方利益最大化的角度進行績效評價，而利益相關者參與績效評價會導致治理效率的降低。所以，第三方評價機構在某些服務項目上有其“入場”的合理性，第三方評價機構的獨立性也直接決定了政府購買服務績效評價結果的質量。

為保證服務質量，購買主體與評價主體不能僅是政府部門，在某些適宜的項目中，第三方評價機構應成為評價主體之一，當然，這對第三方機構的準入條件及其自身建設也提出了要求。首先，第三方機構是獨立的，不能淪為強勢公權力機關的附庸。其次，關于第三方評價機構準入的“具體條件”應當予以明確，重點在服務項目特征、服務項目規模等方面制定可行性強的操作細則。再次，依附式的合作不利于評價結果的公正性，僅采取機關委托的方式或許在實操層面會“遇冷”，建議放開第三方機構的“入場”方式。最后，政府機構設置上可仿照監察機關的部門組織架構，與購買主體平級增設政府購買服務第三方評估部門，在部門機構設置框架內解決績效評價主體問題。

程序設計的優化完善

程序設計上，政府購買服務應充分“比價”，廣泛聽取代理機構或第三方評估機構及評審專家意見，對最終入圍供應商進行綜合績效評估再作出選擇，“效優”應以“質好”為前提。項目實施過程中，應動態組織對服務項目的績效評價，實時掌握服務承接主體信息。因第三方或購買主體的績效評價工作，可能對服務承接主體施加強制義務，如其有正當抗辯事由，還應開放救濟渠道。

此外，信息公開是開展績效評價的關鍵，還應重視績效評價結果公示的作用。筆者查詢北京、天津、上海、重慶、陜西、江蘇等省市人民政府官網，檢索到績效評價項目公開情況，部分省市不僅公開了項目績效評價情況，還將整改方案進行公布，為績效評價的社會監督提供渠道。績效評價結果的分析運用還應依靠大數據技術，建立項目績效管理信息平臺，對各類服務項目的歷史數據匯總處理，為制訂績效評價目標提供客觀依據。核酸檢測服務涉及人數巨大，信息海量，信息公開可為包括社會公眾監督在內的多種監督機制發揮作用提供基礎支撐。

評價指標的進一步明晰

政府購買服務種類多樣，每類項目都有其特殊性，差異性明顯。因此，有必要制訂可操作且可量化的績效評價指標體系。

首先，在總體安排上，著眼于政策文件精神，設立服務項目三級績效評價指標體系。一級指標立足財政部門、購買主體、承接主體、社會公眾多角度設置績效評價總領性大綱，分別對應財政資金、采購事務、服務表現、公共利益等指標；其次，在中間承接上，筆者從北大法寶法律法規欄檢索到《吉林省財政廳關于完善部門預算項目管理建立一級項目績效指標管理體系的通知》（吉財績〔2019〕581號），可參考該文件，將二級績效指標從數量、質量、成本、經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、滿意度等方面分別進行填充對應；最后，三級指標應樹立核心評價理念，量化上一級指標為可實操的具體標準。此處需注意的是，由于服務項目的不同，其對應的績效評價標準也應差異化設置，可在第三級詳細指標概念和量化標準上作不同匹配。例如，核酸檢測服務項目：服務表現-質量-檢測便利度（可量化為檢測單位人次的所需時長）；插圖設計服務項目：服務表現-質量-設計符合度（可量化為插圖符合文章或表達的分值評測）。

監督救濟機制的完善

從政府購買服務績效評價監督主體來看，102號令明確提出財政部門監督、審計部門監督、社會監督及服務對象的監督，各主體代表不同利益，監督形式也不盡相同。

因服務項目復雜、牽涉主體眾多而未明，所以目前的癥結在于專業性監管責任主體的確定問題，筆者認為，政府購買服務績效評價監管主體應根據服務項目類型確定。例如，核酸檢測服務可由對應各級衛健委具體監管、教育類出版插圖設計服務可由對應各級教育部門專業監管。監管主體在其位謀其政，監管工作既要符合市場交易的一般性規律，又需滿足政府購買服務績效評價的特別要求。落實監管主體責任后，監管機制問題也就迎刃而解，可由各主體根據上位法及市場交易規則制定。

程序的完善離不開救濟恢復機制，績效評價程序也不例外。項目服務承接主體對于政府及第三方機構的評價結果有提出質疑的權利，服務過程的績效評價結果確有缺陷的，可重新啟動績效評價流程，針對具體指標重新調查評估。此外，監管主體還應建立服務違法善后快速反應機制，暢通案件移交，防范復雜情況不良影響，警惕因承接主體停止服務造成的二次傷害。

結語

績效評價因牽涉服務質量，是政府購買服務項目的重要環節。何種服務都脫離不了社會公眾的參與，在績效評價中要充分尊重公眾意愿，積極調動社會力量；績效評價目的也應作綜合考量，不局限于節約財政支出的目的，需利用評價結果精準監控承接主體的行為，為今后類似項目實施提供參考借鑒；購買主體還應深入研究政府購買服務的政策機理，探索績效評價的具體方式，增強政府公信力和執行力，努力建設人民滿意的服務型政府。

（作者單位：杜廣源，天津工業大學法學院；李德華，天津城建大學經管學院）

（責編：彭淑榮）