地方政府投資工程項目管理模式研究

陳玉東

【摘要】地方政府的投資項目對社會經濟發展具有深遠影響，是地方政府規范市場經濟結構、有效引導和帶動地方經濟發展的手段，與國家生產經濟息息相關，也因此引起各領域學者對地方政府投資目標的關注。本文結合地方政府投資項目的特點和長島縣第二期海岸整治工程實施實例，提出了地方政府投資項目管理措施建議。

【關鍵詞】地方政府；投資項目；管理模式

地方政府投資項目的特點

第一，投資資金占地方政府財政支出的比重較大、投資周期很長。根據不同地區的發展速度，地方政府的投資比例也不盡相同。地方政府通過投資交通、能源、農業和供水等公共設施，可以改善人民的生活條件，建設好基礎設施，實現經濟和社會的可持續發展。

第二，許多地方政府的投資項目都是非商業性的，對社會民生發展有重大影響。在市場經濟體制下，投資者傾向于最大限度地提高收益，但涉及公共利益的基礎設施普遍缺乏盈利能力，必須通過地方政府部門實施。

地方政府投資項目管理模式案例分析

投資項目概況

長島縣岸攤整治修復項目（二期）經煙臺市海洋與漁業局《關于長島縣岸灘整治修復項目（二期）可行性研究報告的批復》（煙海漁函〔2017〕94號）批準實施建設。初步設計經煙臺市海洋與漁業局《關于長島縣岸灘整治修復項目（二期）初步設計的批復》（煙海漁函〔2017〕113號）批復。項目投資估算2106.43萬元，其中工程費用1839.88萬元，其他費用205.2萬元，預備費61.35萬元。省級海域使用金1342萬元，地方投資764.43萬元。對長島縣北長山島、砣磯島和小黑山島等三座島嶼進行岸灘整治修復。整治修復岸線總長約1728.49米，包括清理垃圾約13000立方，新建護岸約1728.49米。

投資項目建設階段

該項目于2018年4月25日開工建設，2018年12月5日全部建設完成。實際完成岸線整治1765.6米，岸灘清理13041.3立方米，新建護岸1765.6米，符合項目審批要求。在項目實施過程中，負責項目實施的長島縣海洋漁業局成立了項目負責人小組，對項目建設的全過程進行監督管理。根據《山東省海域使用金支出項目管理辦法》的有關規定，項目實行公開招標，并簽訂了施工和監理合同。在監察工程項目申請的提交和施工過程中，嚴格按照長島縣工程項目撥款管理辦法，執行工程匯報和進度報告制度，并嚴格執行長島海域海洋漁業項目建設管理規范體系。在施工過程中，監理部門成立了項目控制部門，按照工作標準要求，確保項目順利實施。

投資項目驗收階段

按照項目融資安排，嚴格使用和控制資金，依照工程進度和合同安排及時支付項目資金，付款時間表與項目實施進度相吻合，避免延誤、挪用。對項目資金使用情況進行定期計劃檢查，及時發現和解決資金使用和項目建設中存在的問題，上報項目進展情況和資金使用情況基本數據，并對目標賬戶進行管理；記錄保存完整，以確保記錄的安全。工程完成后，監察處會對各部分進行工程質素評估。各參與建筑、設計、監督、施工單位在工程竣工驗收結果報告中，對工程質量提出意見。該項目是公眾工程，主要目的是保護海岸，提供一個安全優美的海洋旅游環境。該項目實施后，沿海自然景觀和生態環境得到有效改善，海灘、海洋生物及其自然棲息地得到保護。可設立選定的海岸生態旅游區，為島上居民提供優質的娛樂場所。合理利用沿海地區的自然和人文優勢，有利于業余漁業、生態漁業和旅游業的快速健康發展，也有利于保持海灘自然景觀與生態環境的平衡。

完善地方政府投資項目管理的建議

健全基層地方政府投資項目監管機制

規范地方政府的管理過程。一是根據國家工程建設的法律法規和地方治理方式，制定實現工程目標的獎懲辦法，建立評價機制，完善管理制度。二是通過決策、執行和劃分監督職能，建立項目業主、建設運營單位的監督制約機制，履行各自的建設單位監督職責。三是加強合同管理，業主、施工單位和經營單位通過簽訂合同，明確各方的權利、義務和利益，發生矛盾時，應依據合同作相應處理。

發揮地方政府部門的監督職能。項目審計監督是規范項目管理的重要途徑，地方政府部門的專門審計機關，要對地方政府投資項目的審計工作實行全程監督。目前，地方政府審計機關主要負責事后審計，地方主要政府部門是投資項目的建設者，施工過程復雜，后續審計中獲得的信息和數據誤差較大，難以有效開展審計工作。根據國家審計立法和條例，審計機關必須根據當地情況制定業務性的現場審計方案。

充分依靠專業人士和社會中介組織

成功的項目管理需要依靠專業的項目經理。專業的項目管理需要專業人員，如設計人員、造價工程師、建筑師、安全工程師等，以及可行性研究、設計院、工程建設公司、監理機構等專業機構，可以委托相關咨詢機構和項目管理公司等中介機構專門管理地方政府的投資項目。

大力推行項目管理代建制，規范代建市場

1.制定和完善代建相關法律法規，明確代建單位的法律地位

依據法律法規，明確代建單位權利、義務等。目前代理建設市場由于施工主體的權利義務不明確，代理行業往往處于弱勢，難以激發代理建設單位的積極性，代理建設的利益風險不對稱，不利于代理建設市場的發展。以法律形式明確施工參與人的職責和利益，是施工代理活動的基礎和基本保障。在研究和總結外地發展經驗的基礎上，可以總結成功的方法和經驗，開展替代結構的試驗性活動，并提出建立其運作框架的試驗性方法。

2.地方政府投資工程項目管理實行代建制

一方面，建立新的地方政府投資項目管理結構，是項目管理的一項重要創新，是項目管理的趨勢，發展潛力和空間巨大。另一方面，要充分激發地方國有企業參與市場建設的動力，改變以城市區塊壟斷地位為特征的局面。以城市投資集團旗下現有建設機構分拆，鼓勵代理建設市場主體公平公正公開參與，鼓勵建設投資和其他經驗豐富的國有企業參與市場代理建設，形成建筑企業國有代理競爭結構。

此外，還要完善代理建筑行業標準，嚴格執行代理建筑資質審定程序，確保代理建筑部門具備專業能力和良好的社會信用。從財務資金管理、風險管理、安全管理、質量管理、工作日管理、環境保護和項目實施預期利潤等各個方面進行評估，形成完整的項目管理文件，完善和指導代理建設市場發展，積累寶貴經驗。

結語

地方政府投資工程項目管理模式眾多、涉及面廣，其特點是管理的復雜性。由于工程項目管理具有多樣性、復雜性的特點，研究工程項目管理模式難度大，需要不斷改進和完善。筆者結合實際，對此提出了自己的建議，希望對行業同仁有所幫助。

（作者單位：長島海洋生態文明綜合試驗區國有資產運營保障中心）

參考文獻：

[1]李艷飛，王亮.政府投資工程項目管理模式探討[J].工程技術研究，2017（12）：172-173.

[2]陳立圖.東莞市鎮街政府投資工程項目管理模式改進意見[J].山西建筑，2014，40（16）：260-262.

（責編：梁晉）