PPP綜合管廊項目運營期績效審計研究

林志宏 劉泳君

【摘要】綜合管廊項目是城市基礎設施建設的重要一環。截至2022年3月，PPP模式綜合管廊項目已達到215個，項目金額突破4000億元。但在大力建設的同時，項目運營也產生了一定的困難和阻礙，且目前大部分關于績效審計的研究立足于全生命周期，實際運用起來難度較大。本文圍繞案例項目運營期，結合5E理論，構建績效評價指標，分析了操作層面上可能出現的問題，提出應對建議，以求為政府進行綜合管廊績效審計工作提供參考和幫助。

【關鍵詞】績效審計；運營期；綜合管廊；PPP項目

某PPXQ綜合管廊項目總長度8424米（包含過江銜接段），項目總投資164029萬元，主干管廊東起華南快速，西至獵德大橋。2018年12月，新中軸建設有限公司和GZ市道路工程研究中心簽訂戰略協議，對項目共同進行投資、建設、經營和移交。項目合作期為30年，采用BOT模式，其中項目建設期為2年，運營期28年。項目建成后，由項目公司負責運營，28年運營期內，GZ市住建局或其指定的其他主體向項目公司進行政府付費，合作期結束后項目公司將項目移交項目實施機構或其他指定機構。2019年1月，項目正式開工。2021年11月，項目完工。2022年3月，項目進入運營期。

構建績效審計指標

1.經濟性指標（25分）

（1）資金利用率（5分）

計算實際用于項目的資金和實際到位資金的比率。低于同期同類型項目，不得分。

（2）項目成本降低率（5分）

計算項目超額造價與項目預算造價的比率。高于同期同類型項目，不得分。

（3）物有所值（VFM）評價（15分）

根據具體設計的評價方法，收集已有財務數據和資料，重新計算物有所值情況。與立項前的物有所值評估進行對比，酌情減分。

2.效率型指標（15分）

（1）項目完工偏差（5分）

和計劃完工天數的差額。因自身原因不能按時開竣工，不得分；因不可抗力原因發生工期延誤，不扣分。

（2）項目資金到位率（5分）

計算項目已到位資金和預期應到位資金的比率。低于同期同類型項目，不得分。

（3）項目資金流失率（5分）

計算項目被挪用、侵占資金與項目已到位資金的比率。高于同期同類型項目，不得分。

3.效果性指標（30分）

（1）項目工程合格率（5分）

計算驗收為合格的工程面積與驗收工程總面積的比率。高于同期同類型項目，不得分。

（2）項目安全事故次數（10分）

計算項目運營期中安全事故次數。安全事故發生率和無事故傷亡人數符合省級相關規定發生重大安全事故，不得分；發生安全事故根據事故大小、嚴重程度，每次扣1-3分。

（3）社會效益（10分）

這一定性指標需要從綜合管廊項目促進社會資本流通、帶動就業等社會服務方面，綜合分析判斷該項目實施對當地社會產生的影響。

（4）公眾滿意度（5分）

該定性指標需要通過走訪調查等形式進行確定。

4.公平性指標（10分）

該定性指標需要核查在項目運營期，是否有健全的安全生產部門和規定、是否配備安全生產物資和專業人員及必要的安全防護措施。

5.環境性指標（20分）

（1）耕地破壞率（5分）

計算耕地被破壞的面積與項目驗收面積的比率。高于同期同類型項目，不得分。

（2）生態效益（15分）

定性和定量相結合，從綜合管廊項目運營公司整體業務情況、環保實施、環境影響等方面綜合分析判斷該項目實施對生態環境帶來的影響。

實施績效審計程序

根據項目資料數據，綜合運用指標計算、實地走訪等方式。查看監理人員出具的質量監測報告，是否在國家質量要求標準許可內；觀測綜合管廊項目運營公司整體業務、環保實施等情況，調查附近居民滿意度；是否有安全生產部門和安全生產規定，是否配備安全生產物資和專業人員，有無重大安全責任事故；經營不善時，實施機構是否存在給予最低收益的承諾；政府應按合同約定及績效考核結果及時付費給項目公司。績效考核每季度常規評價一次，臨時考核一次，取上述二者考核分數較低值。

※運營期季度績效考核支付比例

100>考核得分≥85，運營維護支付比例 100%；

85>考核得分≥75，運營維護支付比例 90%；

75>考核得分≥65，運營維護支付比例 80%；

65>考核得分≥60，運營維護支付比例 70%

注：若第一個季度考核總分<60分，則該季度運營維護績效服務費按應支付額的70%支付；若第二個季度考核總分<60分，按應支付額的50%支付；若第三個季度考核總分<60分，按應支付額的30%支付；若第四個季度考核總分<60分，該季度運營維護績效服務費全部扣除，且政府可選擇終止合同。

績效審計評價分析

目前，從官網資料來看，相關文件齊全、合規。本項目預計投資額163217萬元，實際為164029萬元，項目超概不高，成本控制較好。與立項前的物有所值評估對比，物有所值指數下降了3.51%，在控制標準之內，原則上通過后期物有所值定量評價。物有所值定性評價專家組加權得分為84.71分，物有所值評價為通過。監理人員出具的質量監測報告達到國家質量要求標準許可，驗收合格。本項目生產運營成本參考了可研報告與當地實際物價、勞務水平，在一定程度上促進了本地就業、提高了公眾滿意度。2022年至2047年，年支出責任為7914萬元，合作期內，全部PPP項目占本級一般財政公共預算支出0.02%-4.93%，符合《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》要求。

問題和對策

存在的問題

1.項目信息不對稱

建設運營階段項目實施公司可以及時把握真實全面的信息，掌控各類事項；審計機關通常在項目竣工審計階段，才能拿到項目實施公司提供的資料，績效審計工作的介入存在滯后性。同時物有所值的專家評審存在相當大的人為操作空間，數值選取和取值空間較大，事后呈現給社會公眾的數據存在著美化修飾的可能。

2.審計人員的舞弊行為

由于綜合管廊項目運營維護期合作時間長、涉及合作面廣泛，政府持續投入資金金額巨大，利益誘惑之下審計人員易產生舞弊行為，以致美化審計結果，影響政府執政水平。

對策

1.強化績效審計風險控制

通過運營管理的各個環節，發現并控制經營過程中的各類潛在風險，并用來輔助績效審計工作，進而補充完善PPP項目合同中的相關合同條款。

2.利用科技手段

從目前財政部政府與社會資本合作中心官網來看，我國已初步實現了全國范圍內PPP項目信息與數據的整合。今后應積極總結平臺經驗，應用人工智能、大數據等科技手段，確保PPP項目穩定高效運營。

（作者單位：華北電力大學）

參考文獻：

[1]劉驊，陳涵.政府和社會資本合作項目運營績效審計研究[J].金融理論與實踐，2017，（06）：45-50.

[2]張曉慶，李蘭霞，張馨予.PPP項目績效審計評價指標體系實踐運用[J].現代審計與經濟，2019，（06）：13-17.

（責編：梁晉）