基于框架協議采購的集采機構專業化探討

楊雪雪

2018年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》），其中提出建立集中采購機構競爭機制。然而，現階段我國集采機構在組織開展集中采購目錄范圍內采購項目時基本處于壟斷地位，競爭性不足，缺乏提高質量、效率、服務水平的動機。《深改方案》中提出“集中采購機構競爭”，改革的趨勢是打破原有的集采機構壟斷機制，通過有效競爭來激發集采機構的危機感，促進專業化水平提升，推動政府采購高質量發展。

根據《政府采購法》及其實施條例等規定，集中采購機構是設區的市級以上人民政府依法設立的非營利事業法人，是代理集中采購項目的執行機構，主要負責納入集中采購目錄范圍內的政府采購項目的采購代理機構。與其他社會代理機構的區別主要是，納入集中采購目錄范圍內的項目只能由集采機構代理，都是采購代理機構，其本質上和社會采購代理機構無較大差異。然而在《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱“財政部110號令”）中明確規定：“集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件等，采用框架協議采購方式的，由集中采購機構負責征集程序和訂立框架協議。”集采機構首次被賦予與主管預算單位同樣的職能職責，其職能定位發生了重大變化，有了更多、更新的工作要求。

當前集采機構專業化方面存在哪些問題？面對改革要求，集采機構作為執行機構，在深化政府采購改革中將發揮怎樣的作用？該如何給自己定位？筆者將對此進行探討。

當前集采機構專業化方面存在的問題

當前，集采機構的現狀是：專業化水平有待提高。

專業水平不高體現在政府采購政策咨詢、采購文件編制、組織評審、采購合同鑒證、質疑處理、參與采購人履約驗收管理等政府采購項目代理的各個環節。在采購政策咨詢方面：集采機構要積極與采購人進行溝通交流、詳細了解項目相關情況，有針對性地制定采購方案，嚴格按照政府采購程序執行。同時，既要保障采購人的合法權益，還要就相關政策對采購人進行詳盡的宣傳，加深采購人對法律法規的理解。但實踐中，集采機構與采購人的溝通交流不夠充分，對政府采購政策的宣傳力度仍需加大。在編制采購文件方面：有的集采機構從業人員在編制采購文件時照搬照抄通用模板，缺乏對具體項目采購需求的詳盡了解，不能有針對性地制定商務、技術文件條款及評標辦法，尤其是評標辦法未能做到與采購需求一一對應，采購結果離“物有所值”的目標還有較大差距。在質疑處理方面：采購項目受到質疑后，集采機構相關負責人員可能沒有結合實際，給出專業、合理的處理建議，甚至導致一些本可以在質疑處理環節就解決的問題上升到投訴處理階段。

究其原因，一是與集采機構缺乏競爭機制、整體服務意識不強有關。《政府采購法》規定集中采購目錄內的項目采購人必須委托集采機構代理，這使得集采機構一定程度上帶有壟斷性質，導致自身追求優質服務、提升采購效率的動機不足。二是隨著集采機構業務量的增加，人少事多，疲于應付，無暇顧及提升服務水平。隨著我國改革進程中監督檢查強度的增大，巡視巡察的全面覆蓋、向下延伸，采購人往往持有怕審計、紀檢監督檢查，怕出問題的心理，主觀意愿上怕擔責，為了降低自身犯錯誤的風險而過多關注程序的合規性，把集中采購目錄外的項目也委托集采機構代理，使得集采機構業務量不斷增加。三是缺乏專業化采購隊伍。政府采購是集政策性、專業性、復雜性、多樣性、公平性等特點于一身的系統工程，對從業人員的綜合素質有較高要求。從業人員既要熟悉采購標的的基礎知識，也要精通政府采購的業務知識和政策法規，需要具有豐富經驗的跨專業復合型人才。然而，我國《政府采購法》2003年開始實施，至今不滿20年，政府采購從業人員普遍“半路出家”，專業知識欠缺、從業年限較短，經驗欠缺。為實現政府采購工作高質量發展，集采機構亟需由傳統的程序代理向專業化服務轉型。

集采機構專業化轉型路徑

打造專業化的采購隊伍

隨著政府采購改革的不斷深化，代理機構從業人員也有了更高的工作要求，不僅要熟悉掌握相關法律知識，更要了解采購內容，運用專業技能幫助采購人采購，提升專業化采購服務水平。一方面，要圍繞政府采購法律法規、業務管理等，積極開展專題培訓活動，及時學習掌握財政部110號令等最新政策文件，不斷優化知識結構，提升政策水平，另一方面，要通過案例分析、政策研討、問題辯論等多種形式加強從業人員對相關法律法規的靈活運用能力，形成認真學好政策、熟練掌握政策、靈活運用政策的良好氛圍。

科學編制框架協議采購方案

框架協議采購具有小額零星，執行周期長，供應商、采購人、產品種類多，頻次高，交易時間隨機，交易地點范圍廣等特點，比單一項目采購更具復雜性。因此，科學編制框架協議采購方案是一項專業性極強的工作。如何細化采購標的，設計框架協議采購的定價機制、競爭機制，事關框架協議采購的成敗，是最大的難點之一。對此，要在實踐中不斷積累，逐步形成各類采購標的需求標準。為了確保定價機制的有效性，要根據項目需求確立科學的最高限制單價，構建“最高限制單價——入圍單價（協議價格）——實際成交價格”之間的遞減和約束關系。

建立標準化的采購操作流程

財政部110號令首次提出集采機構落實主體責任的要求，包括在采購需求確定、采購實施計劃編制、公開征集活動組織、框架協議履約管理等環節全面落實主體責任，倒逼集采機構強化主體責任、提高專業能力，確保框架協議采購方案的科學性、可執行性，以達到提高采購績效的目的。關于科學合理制定采購需求，集采機構需廣泛開展需求調查，面向采購人和供應商開展需求調查時，調查對象不少于3個。建立采購人、專家、供應商論證機制。采購標的要按照《政府采購品目分類目錄》，將采購標的細化到底級品目，合理設置采購包，每個供應商對每個采購包也只能用一個產品進行響應。采購包要保證采購標的的標準和技術規格等有廣泛的競爭性，避免“表面公平”下排斥潛在投標人。

加強合同訂立與履約管理

在合同訂立方面，集采機構應督促采購人對框架協議采購授予固定總價合同，并按照合同約定的價格和支付方式支付合同款項。在履約管理方面，集采機構主要負責對框架協議采購第二階段的管理，包括第二階段最高限價、需求標準的執行情況和確定成交供應商情況等。具體為：合理設置產品升級換代規則；及時補充征集入圍供應商、淘汰供應商；探索建立供應商履約評價制度，利用電子化系統建立用戶反饋和評價機制。此外，還要公開第二階段成交結果，接受社會監督，推動在政府采購中應用履約驗收和績效評價結果。嚴格規范開展履約管理是加強政府采購結果管理的重要舉措，是保證采購質量、開展績效評價、形成閉環管理的重要環節。

嚴格執行內部控制制度

強化內部風險防控，規范政府采購內部控制制度建設。以強化內部流程控制為目標，立足規范采購行為、精簡采購環節、提高采購效率為關鍵點，通過明晰事權、合理設崗、分級授權、優化流程等舉措，持續加強內控管理，不斷提升集采水平。如，對采購預算編制、組織實施過程、合同簽訂及履約驗收管理、檔案歸檔等全流程進行內控風險點劃分，設定風險等級，合理確定崗位職責；集采機構內部建立健全包括采購需求審核與采購文件編制、采購文件編制與復核、合同簽訂與履約驗收等不相容崗位、定期輪崗；建立“一事多崗”制度，對風險等級較高的業務，由兩人以上共同辦理、互相監督、共負其責；建立多級審查制度，不僅要從內部對發布的采購文件、成交公告等進行合規性審查，也要不定期對采購業務部門的組織、操作流程和記錄進行檢查，確保合法合規，以提升集采機構代理實施政府采購活動的組織管理和風險控制水平。

提升專業化服務水平

集采機構要虛心聽取采購人、評審專家、供應商等采購各方當事人的意見建議，不斷提升服務水平，創建優勢品牌，提供差異化服務。把代理的每個項目都作為精品項目來對待，了解掌握采購標的的市場供求狀況、仔細研究采購需求，制定與需求對應的評審辦法，根據自身特長優勢，打造各個細分領域甚至細分品目的專業化采購隊伍，開展專業化咨詢、組織評審、參與履約驗收等活動，當好采購人的參謀顧問。此外，還應嚴格開展績效考核，對監管部門年度監督檢查代理機構發現的問題引以為戒，對照檢查，不斷提升規范化和專業化水平。

完善電子化交易系統

財政部110號令中對現有電子化系統提出新的要求，關鍵點在以下幾個方面：一是針對框架協議采購明確的“兩種類別”對系統進行完善，即封閉式框架協議和開放式框架協議。二是結合框架協議采購的“兩階段”，對采購系統進行對應調整和完善。框架協議采購分為框架協議訂立和合同授予兩個階段。第一階段，公開征集程序確定一到多家入圍供應商并訂立框架協議，基本適用公開招標有關規定；第二階段，在入圍供應商范圍內確定成交供應商并訂立采購合同。系統要增設直接選定、二次競價、順序輪候三種方式。其中，直接選定為主要方式，二次競價一般適用于采用價格優先法的采購項目，順序輪候一般適用于服務項目。三是結合框架協議采購明確的“兩種評審方法”進行調整，即價格優先法和質量優先法，價格優先法為主要方法。四是調整成交公告信息發布。實施框架協議采購，對以二次競價或者順序輪候方式確定成交供應商的情形，須發布單筆公告，框架協議有效期內授予的全部合同，須發布匯總公告，公告發布量很大，因此須調整電子化系統公告信息發布相關模塊。五是電子化系統還需建立用戶反饋和評價機制，確保評價結果公開。通過對現有電子化系統的修改完善，以滿足框架協議采購方式的要求，提升采購效率。

綜上，財政部110號令的實施，對集采機構專業化提出更新、更高的急迫要求。集采機構要不斷強化內功，通過科學編制采購方案、實行標準化操作流程、加強合同和履約管理、嚴格執行內部控制制度、提升專業化服務水平、優化完善電子化交易系統等方面舉措，增強核心競爭力，提升我國政府采購治理能力的現代化，推動政府采購工作高質量發展。

（作者單位：云南省政府采購和出讓中心）

（責編：彭淑榮）