監察與國家審計協作機制研究

摘要：監察體制改革之后，隸屬于行政系統的監察機關轉而成為行使國家監察權限的專責機關，負責開展廉政建設和反腐敗工作。自此，監察與審計分屬于不同的監督體系，但是作為同樣具備監督職能的機關，監察機關與審計機關在線索移送、審計成果運用等方面可開展合作。就目前我國監察機關與審計機關的協作開展情況而言，仍然存在協作單向性、交流不順暢等突出問題。進一步明確監察機關與審計機關協作的程序，構建業務協作機制、組織協調機制，輔以保障機制，以強化監察機關與審計機關現階段協作成果，有利于形成監督合力，保障國家反腐事業順利推進。

關鍵詞：監察體制;審計協作機制;反腐敗

0 引言

國務院設立審計機關，依法對財政收支、財務收支等進行審計監督。審計機關是縣級以上地方各級政府的一個組成部門，履行行政職能。作為對比，國家監察體制改革之前，監察機關作為政府內部的專門監督機關，依據《行政監察法》對政府及其公務員和政府任命的其他人員進行監察[1]。2018年監察體制改革之后，監察機關不再是政府的職能部門，轉而成為獨立的國家機關。

雖然我國當下堅持監審分立的制度模式，但是基于反腐敗事業的需要，監察機關與審計機關之間不應割裂，而應相互協作，形成監督合力。監察機關與審計機關的設立均具備“廉政”“反腐”的目的，這也決定了監察機關與審計機關在工作過程中，尤其是在查處職務犯罪方面存在較多合作。隨著我國監督體系的逐漸完善，這種協作關系會愈發緊密。但是就目前的協作成效來看，協作單向性、交流不充分、保障不健全等問題仍然突出，而且這些問題正阻礙監審協作順利進行。關于監審協作，國內有學者提出，國家審計與國家監察協同監督的實踐路徑規劃應圍繞根本原則、組織支撐及技術支撐展開;也有學者基于不同的視角，剖析現有問題并提出完善建議。但是，目前學界鮮有文章結合監察機關與審計機關協作機制的具體制度構建進行闡述。在監審分立模式下，可通過制度構建解決監審銜接所面臨的問題，構建業務協作機制、組織協作機制及保障機制，從而推進監督體系向前發展。

1 監察與審計應當分立

監察與審計應當分立還是合一，是學界存在爭議的問題。有關這一問題，學界目前有3種觀點：監審合一、監審分立、監審重組。監察體制改革之后，我國確立了監審分立的制度模式。我國的監察機關與審計機關具備應當分立的理由及理論基礎。

1.1 監審應當分立的理由

國家審計發源于公共受托經濟責任理論，初始目的在于公共收支核算，即經法律授權的專門國家機構對使用、配置和管理公共資源、公共財政、公有資產等的公共機構進行監督。隨著我國社會的發展及法治化水平的進步，國家審計被賦予國家治理層面的使命。尤其是我國步入新時代，人們對審計的認識進一步加深，審計范圍進一步拓展，審計方式也呈現多樣化趨勢。

審計本身具備專業性，因此，審計監督相較于其他監督具有特定的內容和方式。我國的監察機關和審計機關都是獨立的、專門的監督機關。國家職能擴大使得國家審計的內容涉及財政、國企、環境及領導干部經濟責任。審計機關的核心

任務除了反腐敗，還包括提升績效、服務財政政策的有效制定、構建宏觀經濟和國家未來發展戰略，國家審計主要通過保障財政活動的責任落實和政策的有效制定來實現其功能。綜上，監察與國家審計雖然在監督內容及監督任務方面存在部分重合，但是審計方法和審計技術本身具備專業性，所以不宜將國家監察與審計合一，否則將極大地影響審計發揮專業性。

此外，基于對審計獨立性的考慮，審計機關不宜與監察機關合并。高質量的審計工作要求審計組織和審計人員利用專業知識和技能獨立進行審計，并且對外保持充分的獨立性。而審計機關的審計對象也包括監察機關，如果審計人員和組織并不具備應有的獨立性，而與被審計單位存在過分緊密的聯系，同時缺乏外部制約，那么審計組織和人員在審計中就難以做到摒棄主觀意見，出具客觀、公正的審計報告。

1.2 監審分立的理論基礎

監察機關與審計機關應當分立，主要是基于權力制約理論。如果不對權力行使的邊界加以控制，那么腐敗很容易滋生。權力控制的“第一原理”即：防止權力濫用，就必須以權力制約權力。中國共產黨作為馬克思主義政黨，自身具備反對腐敗、政治建設廉潔的政治本色，始終將廉政建設和反腐敗斗爭置于突出位置。尤其自黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央充分總結中外權力監督理論和國家治理經驗，不斷探索強化監督效果的途徑，發展適合中國國情的馬克思主義監督理論。馬克思主義監督理論強調所有的公權力都要受到監督。“公權力”一詞被寫入《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》），表明了黨中央反腐敗的決心，也為監察法規體系的構建提供了基石。

基于馬克思主義監督理論，監察權與審計權二者是相互監督的關系，那么，分別行使這兩項權力的監察機關與審計機關只有分立，才能實現彼此間充分的監督。首先，監察機關能夠監督審計機關并沒有爭議。新修訂的《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）規定，“審計機關和審計人員應當依法接受監督”，這必然包含監察機關的監督。《監察法》規定監察委員會對所有行使公權力的公職人員進行監督，而審計機關本身行使國家財經監督權這一公權力，所以審計機關應受國家監察機關的監督。

2 監察與審計應當協作

監察機關與審計機關目前仍然是分立的，但是分立并不意味著二者絕對割裂，相反，二者應當在一定范圍內開展協作。結合中國特色法治化進程的整體推進，審計機關與監察機關開展協作是大勢所趨。監察機關與審計機關應當協作，主要基于以下3個原因：

2.1 二者均具備反腐敗職能

監察機關與審計機關在各自的監督范圍內積極發揮作用，但同時二者也在國家權力監督體系中扮演重要角色。正是基于鞏固反腐工作效果的需要，監審機關應形成監督合力。我國國家機構是在遵循民主集中制的前提下，由各個國家機關組織起來的有機體，以人民的根本利益和意志為立足點，建設中國特色社會主義。不同的國家機構行使的國家權力可以劃分為決策權、執行權和監督權。僅就“三權”中的監督權的行使就已經涉及多個國家機關。《監察法》明確了國家監察委員會的定位及其與其他國家機關之間的關系。監察委員會是專責行使國家監察職能的國家機關，也是黨領導下的反腐工作機構[2]。

審計承擔的使命也涉及諸多反腐敗的內容。法律規定審計在履行職責過程中發現違紀違法線索，視具體情況分別移送紀檢監察機關或司法機關。審計掌握案件線索及相關審計信息后，及時上報，經由黨和國家領導人批示，由紀檢監察等部門進行查處。隨著腐敗行為越來越隱蔽，在蛛絲馬跡之中及時發現犯罪線索且迅速處理，無疑對審計工作提出了更高要求。通過查閱以往的案例可以發現，我國的審計具備相應條件，可成為刺向腐敗的利刃。國家開發銀行原副行長王益違規發放貸款，受賄高達1 000余萬元，這一案件的線索源于審計署。原遼寧省委書記王珉、國務院國資委原主任蔣潔敏、國家開發銀行原黨委副書記姚中民等人，也因為審計署在審計工作中發現涉嫌職務犯罪的線索，被中央紀委調查，最終交由司法機關依法處理。可見，監察與審計本身屬于監督權的范疇內，擔負反腐敗的使命，是黨和國家監督體系中極為重要的組成部分。

2.2 二者通過協作彌補各自的不足

監察機關與審計機關在反腐敗事業中發揮專業優勢，各盡其責，但也存在不足。通過協調配合，二者的功能可以實現有效彌合。

監察委員會在經濟監督方面具有一定局限性，原因在于監察委員會僅整合了監察、反腐相關部門的職能[3]，未將具備專業經濟監察技能的機關納入其中。這樣引發的后果是監察機關未能在腐敗剛出現苗頭時及時采取行動，只能在腐敗造成一定后果后，采取手段進行懲治。尤其當前腐敗隱蔽性極強，手段愈發多樣，在線索獲取和證據調查方面僅憑監察機關一己之力是不夠的。回歸到問題的核心——腐敗本質是權力尋租，也就是掌握權力的一方利用手中的權力謀取非法利益，而獲取的利益大多體現在經濟方面。根據《中華人民共和國國家審計準則》的規定，審計機關的審計任務包括針對單位、項目、資金的審計，對主要負責人的經濟責任審計，以及對特定事項開展的專項審計調查。所以，審計機關的專業優勢可以有效彌補監察機關專業性不足的問題。同時，我國的國家審計本質是國家治理系統中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”[4]。2個機關可以通過協同，加強監督合力，實現反腐敗力量的高效統一。

與此同時，監察可以彌補國家審計獨立性方面的不足。本次審計法修改的獨立性和權威性是審計最本質的特征，是審計的靈魂所在[5]。審計的獨立性是權威性的基礎，如果審計不能保證獨立性，那么權威性將失去保障。我國的行政型審計模式帶有明顯的弊端——現行審計體制使得國家審計難以審計“同級財政”。從表面上看，審計機關是對本級財稅部門進行審計，而實質上審計的是本級政府，這樣的難度可想而知[6]。審計部門對重要部門和敏感領域難以涉足，如財政收入流失、支出失控、決策失誤等問題，究其深層次原因，正是受審計領導體制的制約。本次《審計法》的修訂，突出了黨對審計工作的領導，大大強化了審計的獨立性。同時，審計與監察協作也可以持續鞏固審計的獨立性地位。監察體制改革后，監察委員會不作為政府的職能部門運行，而是成為反腐敗的專責機關，監察機關的獨立性已經得到充分保障。而監察與審計協同，可以大大加強審計機關的獨立性，彌補審計體制本身的獨立性不足。

2.3 監督體系始終堅持黨的統一領導

我國的監督體系內在地包含黨的監督體系和國家監督體系，這是由我國的政體決定的。我國監督體系要始終堅持在黨的統一領導下進行。2018年，我國對監察體制進行改革，深化國家監察體制改革、建立國家監察委員會的重要目的在于，加強黨對反腐敗工作的統一領導。

審計工作對黨和國家的事業全局及經濟社會發展發揮著極為重要的作用。尤其是隨著我國進入新時代，國家對審計工作愈發重視，審計范圍逐漸廣泛，審計的獨立性和權威性得到進一步加強。在這種情況下，健全審計監督，需要在堅持中國共產黨的統一領導下進行布局，在政治、思想、組織及業務等方面進一步加強黨對審計工作的領導。審計工作需要在深刻領會中央精神的基礎上，合理配置審計資源，積極跟進中央的大政方針的落實情況，以及黨政領導干部工作履行情況。本次《審計法》修改旨在回應這一時代命題，于第二條增加了“堅持中國共產黨對審計工作的領導，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系”的表述。

3 監察與審計協作中的不利因素

監察機關與審計機關在履職過程中已經涉及很多協作內容。根據審計署發布的數據，僅2020年全國就審計1.8萬名領導干部，向紀檢監察機關等移送問題線索近4 000件。隨著國家反腐事業的推進，協作配合也將進一步落實，但是目前監察與審計的協作效果并不符合整體預期。監察與審計協作面對的問題主要集中在以下3個方面：

3.1 協作的單向性較為明顯

監審協作的開展應當是雙向的，不能以一方是另一方的輔助機關的形式進行。但是，我國監察機關與審計機關協作的單向性在法律規定和實務中均有體現。《監察法》第34條規定審計機關對監察機關的協作時使用的是“應當”一詞，而《審計法》第41條規定審計機關提請其他機關協助使用的是“可以”一詞，審計更像監察機關的輔助機關。此外，在實踐中，常常發生監察機關在審計部門抽調審計專業人員的問題。“審計全覆蓋”意味著審計機關負責的審計工作會愈發繁重，監察機關抽調人員則令審計資源更緊張，并不利于審計工作的開展。

3.2 審計機關與監察機關交流不充分

開展交流對監審機關協作具有積極影響，但是目前監察機關和審計機關的人員在實踐中存在信息共享不及時、信息交流不充分等問題。一方面，缺乏人才交流機制。監察機關和審計機關的人員的日常學習和交流仍限于各自機構中，尚未實現跨機構的學習和交流，由此導致各自機關的人員在信息獲取途徑方面受限，并不利于監審協作機制的進一步完善。另一方面，監察機關和審計機關之間的溝通尚未制度化。目前二者更加傾向于各自在機關內部進行縱深學習和交流，對于打破信息壁壘、實現機關之間交流的意愿并不強烈。

3.3 審計的地位有待提高

監察體制改革后，監察權地位得到提升，但是作為協作對象的審計權卻難以與監察權的地位相匹配。同時，審計地位的提升也滯后于實踐之需要。通過對審計發展歷程的回溯可以發現，隨著社會的發展，以及我國法治化水平的進步，國家審計被賦予國家治理層面更深層次的使命。尤其自我國步入新時代后，人們對審計的認識進一步加深，審計范圍進一步拓展，審計方式也呈現多樣化趨勢。本次《審計法》修訂顯然已經注意到這一問題。如何進一步強化黨對審計工作的領導，如何構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系是審計工作面臨的長期課題。

4 監察與審計協作機制構建

監察機關與審計機關的協作是必要且關鍵的，面對橫亙在監察機關和審計機關面前的諸多問題，應在協作機制構建上找尋突破口。具體而言，可以構建業務協作機制、組織協作機制及保障機制。

4.1 構建業務協作機制，打破協作單向性

監察機關和審計機關進行協作的事項需要進一步細化，此外還需要圍繞業務開展構建相關機制，目前需要建立以下業務協作機制，以確保協作的順利進行。

第一，構建包括日常工作和專項工作在內的聯系協調機制，完善聯席會議制度。建立聯系協調制度，需要監察機關的案件監督管理部門和審計機關的法制部門作為樞紐，負責協調雙方協作事項辦理、重要情況通報等日常溝通事項。審計機關與監察機關在履行各自的監督職能時，基于成本與收益的權衡，大多會選擇將有限的監督資源集中在階段性的重點項目上。此時，如果監察機關與審計機關沒有對二者協同監督的內容予以系統規劃及統籌安排，將導致各自的工作計劃在監督對象、內容、時間上發生一定沖突，一方面會浪費監督資源，另一方面還可能制造二者監督缺失的空白地帶。所以，監察機關監督管理部門和審計機關法制部門可以根據具體情況進行專項溝通，充分發揮監督的綜合效應。同時要進一步完善紀檢監察機關與審計機關的聯席會議制度，對有關召開召集、組織方式、議事規則等事項做出明確規定，充分考慮會議成員的協同目標、需求和利益，爭取實現多方共贏[7]。

第二，完善審計線索移送制度。規定審計署移送工作的僅《審計署關于進一步規范審計移送工作的意見》這一部門規范性文件，但是此文件于2006年12月發布并實施，難以較好地應對監察體制改革之后的監審關系，文件涉及的審計機關及其派出單位與監察機關、檢察機關及公安機關之間的內容大部分應做出調整。至于地方立法，根據目前法律網站檢索，規定審計移送工作的有吉林省于2018年年底發布的《吉林省審計廳關于印發審計移送工作管理辦法的通知》。由地方審計單位制定文件，對審計移送事項進行規定，是個別省市采取的做法，但是這種立法形式帶來的不利后果也很明顯：移送規定不統一，相應案件的移送標準、移送部門、移送對象和范圍更加難以確定。此外，完整而有效的線索移送制度，還要求紀檢監察機關將是否立案、是否予以處理處分的情況及時反饋給審計機關。

第三，加強業務溝通協作，提升協作的雙向性。審計機關在制定審計項目計劃前可以征求監察機關意見，監察機關可以將需查證事項反饋給審計機關，并建議審計機關對信訪反映較多或有其他突出問題的單位或部門主要領導予以重點關注，并將相關事項納入審計計劃。審計機關在開展審計工作前，同樣可向紀檢監察機關獲取被審計單位的舉報信息等，在監察機關工作允許的前提下，商請紀檢監察機關予以提供。紀檢監察機關在查辦案件或監督檢查過程中，對涉及審計專業技術的部分，可以商請審計機關進行查證。如審計人員緊缺，審計機關可以推薦具有相應資質且信譽良好的專業社會審計機構，并做好組織協調工作。

4.2 構建組織協作機制，推動工作交流常態化

第一，建立工作小組，負責組織定期或不定期的協作問題交流研討會，豐富2個機構之間的工作交流。監察機關與審計機關之間經常協作，但是并沒有具體的組織來負責協調二者之間的協作事項，所以組織層面的有效統籌需要交給專門的工作小組負責。工作小組需要梳理紀檢監察機關與審計機關定期和不定期協作的具體事項，在2個機關之間進行有效的信息傳遞，實現信息互助常態化。

第二，在人力資源方面，部分學者建議采用人才定期調用的方式，實行人力資源整合，以便對各自的人才力量進行補充[8]。從實踐角度出發，審計人員了解監察人員工作中的監督重點，監察人員進一步知悉審計人員的日常工作，可以大大提升二者協作交流的效率。但是也應注意到，審計專業性強，專業技術和工作程序都帶有極強的審計專業特色，所以涉及與監察人員的調用時，需要充分考慮工作人員的專業知識掌握情況，并且積極開展職業技能培訓，掃除工作人員的專業技能障礙。

4.3 構建保障機制，大力提升協作效果

第一，嚴格落實法律責任，加強責任追究。審計工作需要被審計單位及人員的配合，大多數情況下審計工作能夠順利開展，但是阻撓審計工作開展、不配合審計工作完成的現象仍然存在。所以，構建保障機制過程中需要考慮這些消極因素，并加強對引發亂象的相關責任人和單位的責任追究。審計機關履行工作職責過程中，當被審計對象存在拒絕、阻礙審計工作正常進行等行為時，可以商請紀檢監察機關依法追究相應人員及單位的責任。紀檢監察機關和審計機關應該切實加強責任追究，對隱瞞不報、壓案不移或失密泄露造成嚴重后果的，依照有關規定追究相關人員責任。

第二，提升審計獨立性。黨的領導能夠大大提升審計的獨立性。此外，還應該注意經費方面的保障，這一點在本次《審計法》修改中也有涉及。在堅持行政型審計的基礎上，實行財政單列，將審計費用納入中央財政預算，交由審計委員會對經費進行核定，再由財政部限期撥款。涉及地方的審計經費問題，應由地方各級人民代表大會對同級審計機關的經費進行管控，由同級財政部門限期撥付給同級審計機關。采用這種審計經費管理方式，一方面可以在一定程度上保障審計的獨立性，解決國家審計實踐中難以解決審計“同級財政”的問題，增加中央和地方審計部門的執法力度，加大審計工作的向心力;另一方面則體現在立法工作保障上，以監察體制改革為參照，逐步提升《審計法》的立法位階，讓審計權得到充分實現。

5 結語

監察機關與審計機關在協作中呈現的問題不利于我國反腐敗事業的順利推進，當前的監審協作機制亟須完善。監察體制改革和審計管理體制改革正是推動監審協作進一步優化的重要契機。監審協作機制的構建需要在業務協作機制、組織協作機制及保障機制等維度展開，多措并舉，形成監督合力，堅定不移地推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭。

參考文獻

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[8]張藝瓊，馮均科.監察體制改革下的國家監察與國家審計協作機制[J].財會月刊，2018（24）：130-134.

收稿日期：2021-12-26

作者簡介：

田瑛琪，女，1996年生，碩士研究生在讀，主要研究方向：監察法、審計法。