江蘇推進“無廢城市”建設的方向和重點舉措

李潔

摘要“無廢城市”是踐行綠色發展理念的新型城市管理模式，對“美麗中國”建設意義重大。有必要向全社會普及“無廢城市”的概念和建設思路。江蘇目前已有四個城市列為“無廢城市”的試點區域，從試點城市的現狀和問題出發，總結“無廢城市”的建設經驗，提出江蘇 “無廢城市”建設的重點舉措。

關鍵詞無廢城市；管理經驗；關鍵對策

“無廢城市”建設，對深入打好污染防治攻堅戰和實現碳達峰碳中和目標意義重大，是黨中央、國務院作出的一項重大改革部署，是實現現代化城市目標的重要任務，是提升生態文明和建設美麗中國的一項重要創新舉措。提出創建“美麗中國”示范省份的江蘇，積極推進這項工作。2022年1月，江蘇省政府辦公廳印發《江蘇省全域“無廢城市”建設工作方案》，要求強化固體廢物處置和統籌管理水平，推動形成江蘇固廢處理和管理能力新標桿，使其成為“強富美高”新江蘇現代化建設的重要支撐；并提出到2025年完成全域“無廢城市”建設、4個以上設區市建成國家“無廢城市”，到2030年所有設區市均達到國家“無廢城市”建設要求的目標。推進這項工作，需要城市建設管理多個部門機構和基層單位形成合力，需要全社會參與，有大量的基層基礎工作要做，因此有必要向全民普及“無廢城市”的概念和建設思路、目標等。

一、“無廢城市”概念的提出

（一）“無廢城市”概念和提出背景

“無廢城市”的概念是舶來品。早在1973年，帕爾曼博士提出了化學物質中進行資源回收的理念（國外“無廢城市”相關理論），Zaman和Lehmann提出了“無廢城市”的概念，最早是指預期可以百分之百回收垃圾的可能性，嘗試從廢物中回收資源，這是一項大膽的環保設想。[1]Hannon[2]（2018）提出“無廢城市”分為上游和下游部分，上游負責從源頭上變革生產生活方式，以“無廢”為根本遵循，下游形成廢物管理閉環，完全阻隔廢物垃圾的產生。這一理念最先在澳大利亞首都堪培拉的城市環境治理中得以運用，此后越來越多的國家和地區接受了這一理念并努力嘗試。“無廢城市”逐漸由環境資源利用概念模式轉變為城市管理方式的創新，環境經濟、城市運營成本效益的概念逐漸使用在無廢的環保城市的構建理念中，“無廢城市”的概念逐漸過渡為一種城市管理理念。有關機構對全球45個國家和區域的固體廢物管理碳減排潛力相關數據的分析結果顯示，通過提升工業、農業、生活和建筑領域4類固體廢物的全過程管理水平，可以實現相應國家碳排放減量的13.7％至45.2％。[3]

（二）我國推進“無廢城市”建設的頂層設計

我國是世界上人口最多、產生固體廢物量最大的國家。數據顯示，我國每年新增固體廢物100億噸左右，歷史堆存總量高達600-700億噸，各類固體廢物產生強度大，處理設施選址難度大，資源利用程度較低。2018年12月，國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案的通知》指出，“無廢城市”是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。“無廢城市”并不是沒有固體廢物產生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用，而是一種先進的城市管理理念，旨在最終實現整個城市固體廢物產生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標。

2019年4月，明確全國第一批“無廢城市”建設試點，列入深圳、包頭、銅陵、威海、重慶、紹興、三亞、許昌、徐州、盤錦、西寧這11個城市，河北雄安新區、北京經濟技術開發區、中新天津生態城、福建省光澤縣、江西省瑞金市作為試點區域一并推動（即“11+5”）。從城市管理角度，國家要求“無廢城市”試點地區，大宗工業固體廢物貯存處置總量趨零增長，主要農業廢棄物全量利用，生活垃圾減量化資源化水平全面提升，危險廢物全面安全管控，非法轉移傾倒固體廢物事件零發生。

2021年12月，國家生態環境部聯合諸多部門印發《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》，提出推動100個左右地級及以上城市開展“無廢城市”建設，進一步要求統籌城市發展與固體廢物管理，強化制度、技術、市場、監管等保障體系建設。

二、江蘇推進“無廢城市”建設的優勢和瓶頸

這次出臺的《江蘇省全域“無廢城市”建設工作方案》，要求以大宗工業固體廢物、主要農業廢棄物、生活垃圾、建筑垃圾、危險廢物五大類固體廢物為重點，健全完善政策制度體系，集成創新科技治理體系，全力營造綠色市場體系，探索建立協同監管體系，形成各級各部門全社會協同的固廢管理體制機制。

（一）江蘇推進“無廢城市”建設的優勢

江蘇省內，徐州在2019年被確定為第一批全國“無廢城市”試點。列入試點后不久，徐州就已顯現出在固廢等處理方面的獨特優勢，培育出了“資源—產品—廢棄物—再生資源”循環綠色發展模式，并在餐廚垃圾處理方面處于全國領先地位。蘇州、無錫、常州是《江蘇省全域“無廢城市”建設工作方案》推出后明確的試點城市。在蘇錫常等經濟較發達區域，尤其是蘇州、無錫作為特征鮮明的旅游消費型城市，生活源頭的固廢處置項目投資的需求比例較高，生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾的固廢產生量較大。蘇州建設“無廢城市”已有一定基礎，在餐廚垃圾處理方面建立了“屬地化兩級政府協同管理、收運處一體化市場運作”的蘇州模式，并在環境科技創新方面也有一定積累，清華大學環境創新研究院為蘇州 “無廢城市”建設提供了重要技術支持。

從目前來看，江蘇在“無廢城市”環境科學研究、政策和制度等頂層設計方面積累了較大優勢，尤其是新技術、新材料的發展和研究拓展，為城市固廢處理管控帶來了便利和更多的可能性。江蘇各試點城市超前做出了本地區的“無廢城市”發展規劃，制定了相應條例，明確了各市“無廢城市”建設技術性目標和時間節點。作為市場經濟條件相對具有優勢的地區，建立以市場經濟為主導的“無廢城市”運營市場體制，將有助于政府對城市“無廢”全過程實施更有效管理。

（二）江蘇推進“無廢城市”建設的瓶頸

1.“無廢城市”管理部門聯動的體制機制有待構建

一是基于“無廢城市”管理的部門協作機制不完善。目前涉及“無廢”管理的跨部門協作機制還不成熟，相關行業管理依然比較分散，固廢監管內容、固廢環境控制技術與環保資本的對接機制和平臺仍需構建。二是省內跨區域固廢處理的協作機制不完善。由于各市固廢綜合利用水平有差別，省內各市間對固廢利用責、權、利歸屬容易發生矛盾，會出現跨區域固廢資源權屬爭議和項目“空頭管理”等現象。

2.產業結構轉型升級的矛盾和壓力大

盡管江蘇省產業基礎雄厚，但目前依然處于產業結構轉型的關鍵期，環境友好型的產業體系尚未完全建立，資源利用效率低且危險廢物治理難度大，污染重的石化、化工和重型機械制造等產業項目尚不能完全退出江蘇的工業體系，部分規模小、經濟效益差、固廢產生量較高的產業項目依然存在，等待有序推進關停和轉型程序。尤其是環境敏感區和人口密集區的規模以下化工生產企業，對省域長江干支流環境產生的壓力較大，亟待加快培育工業產廢強度低的綠色無廢產業體系。

3.無廢綠色生活方式推行面臨壓力

近年來，隨著網購、外賣等零售、餐飲新模式新業態的快速發展，新經濟催生的城市固廢急劇增加，在為消費者提供生活便利的同時，也加大了固廢處置的難度和壓力。垃圾分類近年才在東部沿海地區推行，進展面臨多重壓力，主要表現為居民生活垃圾分類回收缺乏相應的法律、法規，目前部分居民垃圾分類意識薄弱、主動性差，垃圾分類處置的管理和技術水平仍有較大的提升空間。

三、“無廢城市”建設先行試點的經驗

1.城市發展定位決定了“無廢城市”模式的項目投資特征

城市發展定位是依據城市產業結構、經濟基礎和生活消費模式而設立的。工業經濟發展的規模、層次和產業項目選擇直接影響工業固廢排放的種類和總量；城市居住分布特征、消費區域布局直接影響生活垃圾產生的種類、密度和強度。這些都決定了城市固廢處置項目的投資分布、資本投入密度。在徐州這類典型的資源依賴型工業城市中，一般工業固廢的產生量可占固廢總量的90％以上，因而對工業源頭的固廢處置項目投資占比較高。另外，城市發展階段也影響固廢的產生特征，在城市大規模擴張的階段，由于城市基建規模較大，建筑垃圾的處理需求也大增，相應的投資會有大幅上升。

2.重視綠色產業體系培育和固廢處置管理監管體系建設

固廢處置和設備的研發，是目前試點城市制定政策的重點。已試點11個城市的“無廢城市”建設方案和具體條例，都提到培育綠色產業體系，以供給側改革為主線，構建集聚度高、發展潛力大、資源環境友好的產業體系；強調循環經濟重點項目和龍頭企業的帶動作用以及對環保型市場體系的建設推動作用。與此同時，固廢發生處置前期的環境監管體系也同樣需要得到重視，從目前試點城市出臺的政策來看，對廢舊電器、包裝物、園林農貿垃圾的儲運統計監控措施還比較缺乏，需要進一步加強溯源和過程監控，其中利用數字智慧化手段是非常必要的。

3.固廢的循環回收再利用是主流方向

固廢回收的終極目標是效率更高的循環再使用。例如，煤矸石和粉煤灰可以成為新型墻體材料以及用于裝飾的綠色建材，并可以提取使用在農業領域；冶煉產生的赤泥和鋼渣中可回收稀散稀貴金屬等；建筑垃圾可用于土方平衡、林業用土、環境治理、燒結制品及回填等；農作物秸稈不僅可以成為能源供給原料，也可以回收生產出板材、炭基產品、聚乳酸、紙漿等。探索大宗固廢的綜合利用模式，加大科技支撐力度，突破固廢循環利用的關鍵領域技術，支持規范回收以及可循環、高值化的再生利用途徑，應該成為試點城市的關鍵技術研發領域。[3]

4.重視激發公眾的“無廢”環境自治主動性

建設“無廢城市”過程的群眾參與很重要。一方面，民眾自身的“無廢”生活習慣和價值觀的形成仍需要較長時間才有可能培養起來，民眾的環境教育、綠色生活行為的養成，需要有序在全社會設置觀摩、學習平臺；另一方面，建設過程中需要民眾參與到其中，與社會組織、政府、企業等形成協同共治，因而采用正確有效措施激發群眾“無廢”環境創建熱情，喚醒越來越多民眾認可“環境與我息息相關”的道理，是“無廢城市”建設的基礎性工作。

總體來看，目前各省市出臺的“無廢城市”建設政策關注點，首先是管理制度和法規等頂層設計方面的內容；其次是建設重點，其中工業固體廢物零增長、農業固廢全利用、生活垃圾減量或者資源轉型、固廢管控等技術領域的要求都是所有省市關心的問題；其三是固廢環境市場的發展和培育；最后是先進固廢管理監管體系和風險管控體制的建立。

四、江蘇推進“無廢城市”建設的重點舉措

1.建立江蘇省“無廢城市”建設管理指標體系，實施定量化評價

指標體系應考量固廢源頭減量、固廢資源化利用和固廢最終處置等關鍵技術層面的問題，評價城市工業、農業、建筑業和生活領域固廢減量的成效，固廢綜合利用成效，固廢最終處置的去向，處置率、處理率以及相關場所的覆蓋率。指標體系也應該考察各市對“無廢城市”的管理能力，例如城市涉及固廢減量化、資源化、無害化相關內容的地方性法規、政策性文件、統計制度的制定和出臺情況；在區域和部門協調機制考察中關注生態環境、發展改革、工業和信息化、住房城鄉建設、農業農村、綜合執法、商務等相關部門是否共同參與組織協調機構，以及部門責任清單和協作機制建設情況。群眾對建設管理滿意度也是指標評價重要部分，可通過設置主觀感受問卷實施評價。

2.建設“無廢城市”綠色供應鏈，實現固廢減量和資源化利用

鼓勵產品設計過程轉型為綠色設計，盡可能進行可拆卸設計和可回收設計，使得產品零件易于拆分和維護，提高其重復利用率；鼓勵企業在原料采購環節實施綠色采購，采購可回收、可降解、可重復使用的原材料；生產工藝堅持綠色技術導向，盡可能選擇綠色工藝，實現廢物源頭減量，同時盡量減少加工余量，節約成本，減少廢物產生；鼓勵企業使用綠色物流，減少物流流程的包裝消耗，減少物流環節污染。[5]做好綠色服務，在產品和市場設計階段即規劃好商品使用價值結束后的回收途徑和手續，減少回收成本和相關固廢處理成本，提高供應鏈上產品廢棄物最終處理的效率。

3.構建數字化環境監管體系，形成“互聯網＋服務＋監管”的創新管理模式

加快建設固體廢物全生命周期監控系統，實現固廢全過程監控和信息化追溯。省級層面充分運用“5G＋大數據＋AI”等新技術，建立“無廢城市”智慧管理平臺，實現固體廢物治理綜合監控調度、“無廢城市”綜合展示、部門間信息融合等，為政府和部門提供監管服務和決策支撐。各地要利用遙感、天眼、大數據等多元化監管方式建立“無廢城市”智慧應用平臺，聯通各類固廢信息化管理系統，實現跨部門、跨層級、跨領域的數據共享與平臺互聯互通。通過對接和共享信用評價數據與執法處罰等數據，加強對固廢相關企業信用監督，促進企業加強自我約束。鼓勵企業建立生產、安全、環保、設備、視頻監控等運營系統，與政府管理平臺對接，實現動態監管和風險預警；鼓勵收集、利用、處置企業使用智能收集轉運App，系統優化運輸路徑，提升收集效率，降低收集運輸成本。

4.推動固廢利用創新發展，促進固廢整體利用率提升

因地制宜推動固廢多產業、多品種協同利用，形成可復制、可推廣的大宗固廢綜合利用發展新模式。創新固廢綜合利用關鍵技術。鼓勵企業建立技術研發平臺，加大關鍵技術研發投入力度，重點突破源頭減量減害與高質綜合利用關鍵核心技術和裝備。鼓勵固廢利用的多產業協同利用，將煤電、鋼鐵、有色、化工等產業原材料投入回收利用與下游建筑、建材、市政、交通、環境治理等產品應用領域深度融合。搭建固廢綜合利用信息平臺，開展大宗固廢綜合利用交易信息服務，為產廢和利廢企業提供信息服務，分品種及時發布大宗固廢產生單位、產生量、品質及利用情況等，提高資源配置效率。

5.形成嚴管嚴治的長效機制，制度化推進“無廢城市”建設進程

強化固廢監管組織建設，充實相關職能部門管理力量，盡快將固廢貯存、收集、運輸、利用、處置納入環境綜合執法。結合現有網格化環境監管工作，建立固廢監管鎮、村網格化巡查隊伍，制定巡查制度，補足鎮、村監管短板，爭取到2023年鎮、村網格化巡查隊伍覆蓋率達95％以上。建立健全屬地管理責任體系和考核制度，實施“無廢城市”建設工作的督促檢查，納入美麗江蘇建設考核內容。要求各縣（市、區）制定并公布本區域“無廢城市”實施方案，明確目標清單、任務清單、項目清單、責任清單、保障措施，逐項分解工作任務。由省美麗江蘇建設工作領導小組辦公室牽頭組織建立分層級年度考核制度，層層壓實考核責任。

參考文獻：

[1] Lemann S.Resourse recovery and materials flow in the city：zero waste and sustainable as paradigms in urban development[J].Sustainable development

Law and Policy， 2010（11）：28-67.

[2] Hannon J.Waste vs.zero waste： the contest for engaging and shaping our

ambient “waste-making” culture in unmaking

waste 2015：transforming production and consumption in time and place[R]. Adelaide，

Australia：Zero Waste SA Research Centre

For Sustainable Design and Behaviour and the University of South Australia.2015.

[3]寇仁澤.穩步推進“無廢城市”建設[N].人民日報，2020-01-18.

[4]鄭凱方，溫宗國，陳燕.“無廢城市”建設推進政策及措施的國別比較研究[J].中國環境管理，2020（5）.

[5]譚志雄，邱云淑，韓經緯，陳思盈.基于綠色供應鏈管理的“無廢城市”建設模式研究[J].再生資源與循環經濟，2021（6）.

【責任編輯：江民】