提高國防和軍隊建設法治化水平

康耀武 康凱華

[摘要] 依法治軍是實現黨在新時代的強軍目標的必然要求。加強黨對軍隊絕對領導法治保障、制定聯合作戰條令法規、修改完善部隊建設管理主干法規，構建中國特色軍事法治體系;按照法治要求實現治軍方式的“三個根本性轉變”;健全軍事法治工作機構、深化軍事司法體制改革、調整紀檢監察和審計體制機制，進一步完善軍隊法治工作體制，為貫徹依法治軍戰略、推進強軍事業提供堅強法治保障。

[關鍵詞] 國防和軍隊建設;? 中國特色軍事法治體系;? 治軍方式

[中圖分類號] E249? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2022）08-0023-04

2022年3月7日，習近平總書記在出席十三屆全國人大五次會議解放軍和武警部隊代表團全體會議時強調：“依法治軍是我們黨建軍治軍的基本方式，是實現黨在新時代的強軍目標的必然要求。要貫徹依法治軍戰略，提高國防和軍隊建設法治化水平，為推進強軍事業提供堅強法治保障。”1這一深刻論述，為新時代正確認識和把握依法治軍在國防和軍隊建設全局中的重要戰略地位，提高國防和軍隊建設法治化水平，提供了科學指導和根本遵循。

構建中國特色軍事法治體系

軍事法規制度是以軍事法律、軍事法規、軍事規章為主體，以軍事規范性文件和其他制度規定為補充，內容協調、范圍明確、結構完整的多層次、多門類的制度規范體系，是軍隊建設的基本依據和官兵行為的基本準則，是依法治軍的重要前提和基礎。依法治軍，把國防和軍隊建設納入法治化軌道，必須建立中國特色軍事法治體系。

加強黨對軍隊絕對領導法治保障。加強黨對軍隊絕對領導法治保障，首要的是健全完善軍委主席負責制的體制機制，按照法治要求，健全“三項機制”和軍委工作規則，完善請示報告的范圍、內容和形式，建立健全綜合評估機制，不折不扣地抓好軍委主席負責制各項要求的貫徹落實。軍委主席負責制作為憲法和黨章規定的重大制度，具有最高層次的法律權威。只有注重發揮法規制度的關鍵性基礎性作用，才能維護軍委主席負責制的權威性和嚴肅性，確保貫徹軍委主席負責制法治化、規范化、程序化運行。加強黨對軍隊絕對領導法治保障，還必須堅定維護黨委統一的集體領導下的首長分工負責制，維護黨委制、雙首長制、政治委員制，從憲法、法律、軍事法規和黨內法規層面不斷完善黨對軍隊絕對領導的一整套制度體系，把黨關于建軍治軍的新理念新成果以法的形式固定下來，從法規制度上確保黨的主張貫徹到國防和軍隊建設各領域各方面，確保黨指揮槍的原則落到實處。抓緊修改完善思想政治建設法規制度，健全軍隊黨內法規制度。修訂政治工作條例，修改完善黨委工作、紀委工作、黨支部工作、思想政治教育等法規制度，制定軍隊黨內政治生活要則，增強政治工作法規制度的時代性，以確保黨對軍隊絕對領導的根本原則和制度有效落實。

制定聯合作戰條令法規、修改完善戰備法規。國防和軍隊改革確立了新的領導管理體制和聯合指揮體制，對法規制度的配套完善提出了新的時代要求。作戰條令是規范軍隊作戰行動的法規，是部隊打仗和訓練的主要依據。當前，我軍聯合作戰條令建設要以聯合作戰指揮體制改革為契機，抓緊推進新一代聯合作戰條令制定工作。要加強軍委和戰區兩級聯指中心建設，推進軍種指揮融入聯合作戰指揮體系，抓好聯合作戰指揮人才、手段、理論、法規制度等方面建設。要明確戰區指揮權責，通過法規制度保證戰區指揮權責落到實處。重點是著眼打贏信息化局部戰爭，貫徹新形勢下軍事戰略方針，抓緊推進新一代聯合作戰條令制定工作，為部隊作戰和訓練提供法規依據。著眼保障聯合作戰指揮機構順暢高效運行、提升作戰指揮能力，抓緊制定聯合作戰指揮條令，明確規范指揮權限、指揮關系、指揮程序、指揮方法等重要事項，盡快形成一體化聯合作戰指揮機制。著眼始終保持良好戰備狀態，抓緊修改部隊部署和兵力調動批準權限規定、戰備工作條例、海空邊防情況處置規定等法規，按照新的領導指揮體制，調整規范有關指揮權限和指揮關系，完善戰備制度，確保部隊行動指揮不間斷，及時應對和有效處置突發情況。

修改完善部隊建設管理主干法規。全面依法治軍，推動治軍方式根本性轉變，要求對部隊建設管理的主干法規進行與時俱進的修改完善。推進部隊建設管理常態化、長效化，關鍵要有一整套科學合理的法規制度。沒有制度保證，建設管理的成果最后也保不住。要及時把實踐證明行之有效的經驗做法上升為法規制度，使建設管理有遵循、易操作、好落實。當前，修改完善部隊建設管理主干法規，主要是著眼部隊建設管理急需，制定戰略規劃、資源統籌、戰略評估等法規，促進戰略管理科學化規范化。修訂完善組織編制法規制度，推進組織編制管理法治化。適應領導管理體制改革，修訂司令部條例、后勤條例、裝備條例及其配套法規。健全信息化建設和網絡、信息管理法規制度。修訂完善部隊管理、紀律規范、預防犯罪、安全工作等方面法規制度。修訂軍隊院校教育、軍事科研法規制度。此外，要抓緊完善軍事人力資源法規制度。以建立軍官職業化制度為牽引，完善軍官服役、培訓、任用、交流、待遇制度。修改兵役法及其配套制度，完善兵役制度和軍士、義務兵管理制度。制定完善軍人工資福利、撫恤優待、退役安置、保險、醫療、交通、住房、家屬隨軍就業、子女入學入托和傷病殘軍人地位和權益保障方面的法規制度。完善軍隊文職人員法規制度。

按照法治要求轉變治軍方式

依法治軍要求我軍治軍方式來一場深刻變革，實現“三個根本性轉變”，即“從單純依靠行政命令的做法向依法行政的根本性轉變，從單純靠習慣和經驗開展工作的方式向依靠法規和制度開展工作的根本性轉變，從突擊式、運動式抓工作的方式向按條令條例辦事的根本性轉變，在全軍形成黨委依法決策、機關依法指導、部隊依法行動、官兵依法履職的良好局面”。1

從單純依靠行政命令的做法向依法行政的根本性轉變。單純依靠行政命令，容易發生用權上的任性現象，逾越法規制度的底線，給部隊建設造成損失。按照法治要求實現單純依靠行政命令向依法行政的轉變，關鍵是牢固樹立依法行政的理念，給權力套上法治的緊箍咒，做到在法治之下而不是法治之外，更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。各級黨委的“一把手”是提高黨委依法決策本領的“關鍵少數”，抓住了他們，就抓住了依法決策的“牛鼻子”。通過強化權力制約，規范團級以上單位主官職責權限，科學配置各級機關權力和職能，構建立體封閉、運行有效、問責嚴厲的權力制約體系。通過完善巡視巡察制度，實現巡視巡察全覆蓋，建立起有效防范特權行為的監督體系。通過把準選人用人導向，引導各級干部特別是高級領導干部眼睛向內，嚴格自查自糾，樹立正確的權力觀。逐步將決策行為納入法治軌道，實現決策有據、決策有序、決策有責，嚴格遵循法定的步驟、時限、方式、方法等程序要求管理部隊、開展工作。

從單純靠習慣和經驗開展工作的方式向依靠法規和制度開展工作的根本性轉變。在建軍治軍的長期實踐中，我軍積累和形成了大量習慣性做法和管理經驗。有些做法和經驗已經不適應時代發展和任務變化要求，影響了部隊高度集中統一和正常的工作秩序。法規和制度是規范國防和軍隊建設活動的行為準則，反映了軍事活動的客觀規律，具有普遍性、穩定性和強制性的特點。實現治軍方式向依靠法規和制度開展工作的根本性轉變，就是要把法規和制度作為抓工作的基本依據，自覺從思想上清除“人治”的舊觀念、老做法，徹底清理與法規和制度相沖突的“土政策”“土辦法”，把遵守法規和制度作為想問題、作決策、辦事情的第一原則，堅持有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，使厲行法治、嚴肅軍紀成為鐵律。從某種程度上看，人民軍隊法治化進程，實際上是一個不斷對舊習慣舊經驗摒棄的過程，是一個不斷向陳規告別、持續與積習決裂的過程。這次國防和軍隊改革的特色，就是自始至終都彰顯法治精神，突出用法治理念來推進改革，推進軍隊的整體轉型重塑。凡屬重大改革都要于法有據。部隊未動，法規先行。學法用法信法之風，正在部隊興起。

從突擊式、運動式抓工作的方式向按條令條例辦事的根本性轉變。突擊式、運動式抓工作是應對緊急情況下的特事特辦的非常手法。條令條例明確規范了軍事活動各個方面各種關系，是我軍行政管理的基本法規和主要依據，是軍隊高度集中統一的根本保證。條令條例本身，也是過去有效經驗的總結和提煉。按照條令條例抓工作，才能使工作科學有序展開，才能取得更好的實際成效。更重要的是，必須牢固樹立“條令條例就是法”的思想觀念，心存敬畏，保持嚴肅態度和務實作風，堅決克服工作上的主觀隨意性。要按照條令條例要求組織部隊日常的戰備訓練、思想政治教育、行政管理和其他工作，真正將條令法規的要求貫徹落實到部隊建設各領域、各環節、各方面，要著力增強法規制度執行力，把部隊的戰備、訓練、工作和生活秩序納入法治軌道，不斷提高部隊建設正規化水平。

健全和完善軍隊法治工作體制

健全和完善軍隊法治工作體制，是深入推進依法治軍從嚴治軍的重要保證。適應軍隊現代化建設戰略轉型的時代要求，要在健全軍事法治工作機構、深化軍事司法體制改革、調整紀檢監察和審計體制機制等方面取得實質性進展，為提高國防和軍隊建設法治化水平提供有力支撐。

健全軍事法治工作機構。針對軍隊法治工作機構編制與擔負的繁重任務不相適應、法治人才隊伍建設滯后等矛盾問題，這次國防和軍隊改革著眼有效組織協調軍事法治建設各項工作，貫徹體系完整、編制合理、職能完備的原則，在領導機關建立健全軍事法治工作機構。軍事法治工作機關負責組織開展和統籌協調依法治軍各項工作，擔負著軍事法規制度的制定與監督執行，軍事規章、軍事規范性文件審查與備案，重大決策和重要軍事行動法律咨詢保障等任務。健全軍事法治工作機制，需要科學設定和細化軍事法治工作機構職能，統籌制定軍事法規制度，有效組織執法監督檢查等。從軍事立法體系、軍事法治實施體系到軍事法治保障體系的各個環節，合理設置法治工作部門，配置能力素質相當的法治工作人員。各體系內部依據其職能分工設置各種工作機構。建立必要的議事協調機制、沖突裁決機制、監督制約機制和權利保障機制，使各部門、各機構在各司其職的基礎上依法解決存在爭議的問題，確保軍事法治工作高效運行。

深化軍事司法體制改革。黨的十八大以來，軍事司法體制改革列入黨中央、中央軍委的議事日程，并取得突破性進展。黨的十八屆四中全會明確提出了“改革軍事司法體制機制，完善統一領導的軍事審判、檢察制度”的要求，這是首次在黨的重要文件中正式提出改革軍事司法體制機制的要求。這次軍事司法體制改革，法檢兩院由過去主要按軍兵種和武警系統設置調整為區域化設置，分別組建戰區、總直屬軍事法檢兩院和基層軍事法檢兩院，統一管理區域內各軍兵種和武警部隊的司法案件;在軍法軍檢內部增設立案、執行、訴訟監督、案件管理和法官、檢察官管理辦公室等機構，在大單位和基層法檢兩院設置必要的業務部門。深化軍事司法體制改革，是健全完善權力運行制約和監督體系的制度安排。司法監督是治權體系的重要一環，緊緊抓住依法治權這個關鍵，重塑軍隊監督體系，強化監督職能。從組織體制和運行機制上增強了司法監督的獨立性權威性，彰顯了依法治權功能。這次軍事司法體制改革，是深化國防和軍隊改革的重要組成部分，是建設法治軍隊、堅持依法治權的關鍵之舉，是軍事司法組織形態的一次重大變革。

調整紀檢監察和審計體制機制。改革完善軍隊紀檢監察和審計體制機制，是加強軍隊黨風廉政建設和反腐敗斗爭的迫切需要。軍事法治監督體制不斷調整完善，紀檢監察監督、審計監督機制完成了重塑，監督主體獨立性更強，監督權力不斷強化，監督效能逐步顯現，切實構建起銜接配套、運轉高效、科學合理的體制機制運行模式。在創新軍隊紀檢監察體制方面，一是加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督，依法加強行政監察等工作。二是落實黨委在黨風廉政建設中的主體責任，加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的領導。三是落實紀委在黨風廉政建設中的監督責任，完善各級反腐敗協調小組職能，督促各級紀委轉職能、轉方式、轉作風，強化監督執紀問責。四是強化上級紀委對下級紀委的領導，建立健全下級紀委向上級紀委報告工作制度，推進查辦腐敗案件體制機制改革。五是改進巡視制度，實現巡視監督全覆蓋，創新巡視組織制度和方式方法。逐步形成切合實際、有效管用的反腐敗法治體系。在創新審計體制機制方面，新調整組建的中央軍委審計署已經到位，統一領導管理全軍審計機構和力量，實行區域設置、統管統派的審計監督體制。組建中央軍委審計署，是深化國防和軍隊改革，推進軍隊審計制度創新的重要舉措。這對貫徹從嚴治黨要求，貫徹依法治軍方針，預防和懲治腐敗，對軍委從全局上加強對審計工作的組織領導，增強審計監督的獨立性、權威性和實效性，具有十分重要的意義。

[參考文獻]

[1]習近平談治國理政（第四卷）[M].北京：外文出版社，2022.

[2]中共中央宣傳部，中央全面依法治國委員會辦公室.習近平法治思想學習綱要[M].北京：人民出版社，學習出版社，2021.

（作者簡介：康耀武，國防大學軍事管理學院副教授;康凱華，武警工程大學軍事基礎教育學院學員）

責任編輯 / 梁齊勇