不同功能區域中公眾環境感知與環境監測指標的差異性分析

劉寶印， 馬運佳， 周侃， 孫勇， 侯鷹

(1.中國科學院科技戰略咨詢研究院， 北京 100190； 2.曲阜師范大學地理與旅游學院， 日照 276826； 3.中國科學院地理科學與資源研究所， 北京 100101； 4.中國科學院大學資源與環境學院， 北京 100049； 5.中國科學院生態環境研究中心城市與區域生態國家重點實驗室， 北京 100085)

環境監測是生態環境保護的一項基礎性工作，它能夠反映生態環境質量，為公眾生活與環境行為提供關鍵參考，為政府環境治理與決策提供重要依據，因此黨中央一直高度重視環境監測，特別是黨的十八大以來，黨中央十分關注環境監測問題，多次深入考察基層的監測工作并強調全面、準確、客觀和真實的要求。2015—2017 年，先后審議通過《生態環境監測網絡建設方案》《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》等文件，重點強調了空氣、水、土壤、生態狀況、輻射、噪聲等要素環境監測的建設與改革，盡管多次提出拓展環境監測領域和完善公眾服務的要求，但在實踐中面向公眾的環境監測一直未很好落實。2020 年6 月，生態環境部正式發布《生態環境監測規劃綱要(2020—2035 年)》，進一步深化生態環境監測改革，明確提出要滿足人民群眾新期待，滿足公眾和企事業單位對環境監測的需求。

近幾十年來，隨著物質生活水平的逐步提高，公眾對生態環境質量的需求也越來越高。盡管環境管理部門采取了一系列措施來提高環境治理能力和水平，這些措施在防止環境惡化方面取得了一定成效，部分地區環境監測指標明顯提升，相關部門也表示環境質量得到了顯著改善[1-3]。而現有的環境監測指標主要監測環境中各種污染物排放濃度的動態變化規律，只反映污染物的種類和數量，沒有考慮居民對環境質量需求的變化[4-7]。而污染物對人類的影響是環境質量好壞最重要的決定因素[8-10]，環境治理的最終目標也是滿足公眾對環境質量的要求，保護公眾的健康。環境監測指標是以科學的可量化的形式向決策者呈現環境狀況的一種方式[11]。在此基礎上，決策者可以制定針對性的環境治理措施，以改善環境質量[12]。但當環境監測指標不能充分代表公眾感知時，決策者采取的措施則難以滿足公眾的需求。公眾對環境質量的要求是在不斷變化的，當前尚不清楚現有的環境監測指標是否能充分反映公眾對環境質量的判斷[13-15]。

自2002 年世界可持續發展首腦會議以來，人們開始意識到公眾廣泛參與可持續發展決策的重要性，公眾對環境問題的看法也被認為是決策者主要關心的問題[8, 13, 16]。當前，也有許多研究強調公眾感知對環境監測指標的重要性[17-19]，但很少有研究詳細分析公眾感知和監測指標之間的差異。另外由于當前不同功能區所采取的環境治理措施有所不同，因此，以北京作為案例區，以問卷和訪談的形式分別選取北京首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區內的四個社區開展調研，探討和分析公眾感知與環境監測指標之間的差異。

1 研究區域和方法

1.1 研究區域

從社會經濟特征看，北京經濟發展水平整體較高，居民需求層次也相對較高，對環境的敏感性強。另外，根據北京市生態環境狀況公報， 2011—2018 年，北京大氣環境、水環境、土壤環境、聲環境等環境監測指標均呈現改善態勢(圖1)。全市空氣中細顆粒物(PM2.5)年平均濃度值、二氧化硫(SO2)年平均濃度值呈現明顯的下降態勢，二氧化氮(NO2)年平均濃度值、可吸入顆粒物(PM10)年平均濃度值雖2014 年略有反彈，但整體上以下降為主。水環境方面，全市地表水水質持續改善，高錳酸鉀指數和氨氮等主要污染指標年均濃度明顯降低。全市土壤環境質量總體狀況始終保持良好，按照《土壤環境質量標準》(GB 15618—1995)和《全國土壤污染狀況評價技術規定》評價，土壤環境質量國控監測點位達標率逐年提高。聲環境方面，區域環境噪聲和道路環境噪聲均保持在一個相對穩定的區間。相關部門也得以宣稱北京市的整體生態環境質量取得了明顯的好轉[20]。然而，這些環境監測指標并沒有考慮公眾的感知，如細顆粒物(PM2.5)、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)等的年平均濃度，這些指標只是反映大氣環境中污染物的含量，并沒有反映中任何公眾對環境質量的判斷。公眾感知到的環境變化趨勢與環境監測指標的趨勢是否一致，尚不清楚。因此，本研究選取北京作為案例區探討公眾感知與環境監測指標之間的差異。

因官方報導沒有披露土壤指標的具體值，故無土壤指標的變化趨勢圖1 北京環境監測指標變化趨勢Fig.1 Change trends of environmental monitoring indicators in Beijing

北京市的主體功能分區主要分為四類：首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區。首都功能核心區是開發強度最高的完全城市化地區，包括東城區和西城區，土地面積92.4 km2，該區域要保護故宮等禁止開發區域，以優化發展為主。城市功能拓展區是開發強度相對較高、但未完全城市化的地區，包括朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區，土地面積1 275.9 km2，主體功能是重點開發。城市發展新區是開發潛力最大、城市化水平有待提高的地區，包括通州區、順義區、大興區、昌平區和房山區的平原地區，土地面積3 782.9 km2，區域主體功能是重點開發。生態涵養發展區是保障北京市生態安全和水資源涵養的重要區域，包括門頭溝區、平谷區、懷柔區、密云縣、延慶縣以及昌平區和房山區的山區部分，土地面積11 259.3 km2，主體功能是限制開發。

1.2 研究方法

研究首先采用預先設計的問卷，以互聯網平臺為依托，在北京首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區四大功能區隨機抽樣進行問卷調查，抽樣時最大限度覆蓋不同性別、年齡、受教育程度、職業、戶籍、收入等多層次樣本群體。問卷主要包含兩大部分，第一部分重點詢問受訪者的性別、年齡、受教育程度和在京居住時間。第二部分主要調查受訪者對北京市生態環境變化的直觀感受，由以下五個問題構成。

(1)您認為北京當前整體生態環境質量的變化趨勢是什么樣的？

(2)您認為北京當前大氣環境質量的變化趨勢是什么樣的？

(3)您認為北京當前水環境質量的變化趨勢是什么樣的？

(4)您認為北京當前土壤環境質量的變化趨勢是什么樣的？

(5)您認為北京當前聲環境質量的變化趨勢是什么樣的？

針對上述五個問題，受訪者均要求從以下六個選項中選擇一個代表他們對上述五類環境質量變化的判斷：輕微改善，顯著改善，沒有感覺，沒有變化，惡化減緩，惡化加劇。共回收有效問卷2 163份，其中首都功能核心區502 份，城市功能拓展區549 份，城市發展新區892 份，生態涵養發展區220 份。受訪者基本信息統計結果如表1所示，除居住年限因沒有統計數據無法直接比較外，受訪者的性別結構、年齡結構、教育程度結構與北京市總體人口結構無顯著差異。其中居住年限的分布中，小于5 年的受訪者最少(24.55%)，5～10年和10年以上的基本持平。

表1 受訪者基本信息統計結果Table 1 Statistical results of basic information of respondents

之后為深入了解影響公眾感知的關鍵因素，針對上述四大功能區，分別各自選取一個居民社區(圖2)，每個社區隨機選取50 人進行深度訪談，訪談對象的職業分布較為廣泛，包含出租車司機、農民、企事業單位職工、家庭主婦、離退休人員等。訪談中重點讓受訪者明確哪些環境問題對他們的生活影響最大，并根據影響程度列出最嚴重的三個環境問題。

圖2 研究區概況Fig.2 Case study area

2 結果與分析

2.1 不同功能區下的公眾環境感知存在一定差異

根據問卷調查的結果(圖3)，不同功能區下公眾環境感知存在一定差異。總體來看，各類型功能區內大多數受訪者認為生態環境略有好轉(占比均超過45%)，其次是惡化放緩(占比超過20%)，明顯好轉最低(1.82%～6.57%)。首都功能核心區內有6.57%的受訪者認為生態環境明顯好轉，其次是城市發展區(3.59%)，生態涵養發展區最少(1.82%)。生態涵養發展區內有8.64%的受訪者認為生態環境惡化加劇，其次是首都功能核心區(7.97%)，城市發展新區最低(2.91%)。另外，生態涵養發展區和首都功能核心區認為生態環境呈現好轉態勢(略有好轉和明顯好轉的總和)的受訪者比例較高，均接近60%；而城市發展新區和城市功能拓展區中認為生態環境呈現惡化態勢(惡化放緩和惡化加劇的總和)的受訪者比例較高，城市發展新區38.45%，城市功能拓展區36.79%。

圖3 公眾感知的北京總體環境質量變化Fig.3 Changes in the public perception of overall environmental quality in Beijing

2.2 現有環境監測結果與公眾環境感知存在明顯差異

問卷調查結果顯示，從北京市整體來看，認為空氣環境、水環境、聲環境、土壤環境質量正在好轉的受訪者比例分別為60.65%、6.77%、5.72%和2.08%(圖4)，這與現有監測指標呈現的趨勢明顯不一致。除去空氣環境質量外，認為水環境、聲環境、土壤環境質量正在好轉的受訪者比例也均明顯低于認為整體環境正在好轉的受訪者比例(52.8%)。

圖4 公眾感知的北京分項環境質量變化Fig.4 Changes in the public perception of environmental quality in Beijing

土壤環境和聲環境方面，近90%的受訪者認為這兩個因素沒有明顯變化，或者沒有感覺。其中，四大功能區的公眾對聲環境變化趨勢的判斷基本一致。首都功能核心區、城市功能拓展區和城市發展新區內公眾涉及土壤方面較少，公眾對土壤環境的判斷以沒感覺為主；而生態涵養發展區涉農的公眾分布較多，認為土壤環境沒變化的公眾相對較多，基本與沒感覺的公眾數量持平。總體來看，在北京，土壤環境和聲環境對公眾整體環境感知的影響較少。

水環境質量方面，首都功能核心區、城市功能拓展區和城市發展新區內公眾主要涉及的水問題為自來水質量，但由于居民長期不信任自來水的質量，超過70%的深度受訪者表示他們不直接飲用自來水(主要飲用瓶裝水或使用家用凈水器過濾的水)，這也導致這三個區域內超過50%的受訪者沒有感覺到水環境質量的變化。生態涵養發展區內公眾對水環境質量變化的認知與其他功能區明顯不同，其認為水環境質量沒有明顯變化的態勢的公眾數量最多(35.91%)，其次為沒感覺(32.73%)，但認為惡化加劇的比例為24.55%，遠高于其他功能區。

空氣質量方面，2013—2020 年，北京霧霾日數逐年減少，因此，60.65%的受訪者認為大氣環境正在改善，四大功能區的公眾感知結果基本一致，對空氣環境質量變化的感知結果也接近于對總體環境質量的感知結果。

總之，除去空氣環境質量外，當前水環境、聲環境、土壤環境已經不足以充分反應公眾對生態環境質量的總體感知，現有環境監測指標并沒有充分反映公眾對環境質量的看法。

2.3 現有指標沒有反映公眾較為敏感的新型環境問題

在深度訪談中，最常被提及的對生活影響較大的三個環境問題分別是霧霾、高溫和楊柳絮(圖5)。其中高溫和楊柳絮在現有的環境監測指標中并沒有體現。近年來，公眾越來越意識到空氣污染的危害[21]，因此霧霾成為最常被提及的環境問題(94%的受訪者)。受氣候變化等影響，北京出現的高溫熱浪事件越來越多[22]，對公眾的影響也越來越大，因此，也有近90%的受訪者認為高溫對他們的生活影響較大，其中超過50%的首都功能核心區和城市功能拓展區的受訪者將高溫列為對其生活影響最大的環境問題。楊柳絮是第三大最常被提及的環境問題，2000 年左右，為了防止沙塵暴，北京種植了大量的楊樹和垂柳。近年來，隨著這些樹的生長，每年春天，毛絨絨的楊柳絮都會在天空中連續逗留40多天，并引發呼吸道感染等癥狀。相對應的，常規監測下的水污染、噪聲污染和土壤污染則是對公眾感知影響最小的三個環境問題，這三類環境問題累計被提及的次數不超過10 次。

圖5 影響公眾環境感知的環境問題Fig.5 Environmental problems that affect public perception of the environment

大多數的受訪者表明，爆發期集中、影響范圍大的環境問題往往給他們留下深刻印象，直接影響他們對環境質量的整體判斷。與其他環境問題相比，霧霾、高溫、楊柳絮影響范圍廣(覆蓋全市)，每年集中爆發期明顯(冬季持續霧霾，夏季持續高溫，春季楊柳絮持續超過40 d)[22-23]。公眾對環境質量的認知不僅受環境問題的重要性的影響，還受環境問題是否容易被感知的影響。因此，容易被公眾感知的霧霾、高溫和楊柳絮這三個環境問題對公眾的環境感知有較大的影響。反之，水污染、土壤污染、噪聲污染這些公眾難以感知的污染的影響也相對較小。因此，僅僅改善北京的水環境質量、聲環境質量、土壤環境質量，可能不會太多的影響公眾對環境質量的整體判斷。

3 討論

在對北京的研究中，公眾對環境的認知與現有環境監測指標存在差距的主要原因是決策者和公眾對“環境”一詞的不同理解。現有環境監測指標的選擇主要基于決策者對環境的定義。決策者采用的定義通常與政策關注有關，環境問題通常指空氣污染、水污染和土壤污染等污染問題。然而，在公眾的理解中，對人們的生命和財產構成威脅的環境事件一般被歸類為環境問題。公眾感知到的環境問題還包括城市熱島效應、氣候變化等對人們的生活和財產產生廣泛影響的環境事件。例如，在北京的案例中，大多數受訪者將高溫列為對他們生活影響很大的環境問題。因此，公眾所理解的“環境”中包含著一些現有環境監測指標無法直接反映的環境問題。這些問題由于影響廣泛，對公眾的主觀感受產生了更直觀的影響。

此外，現有的環境監測指標可能具有代表性，但不全面。隨著社會的進步和經濟的發展，一些新型環境問題層出不窮。然而，這些新問題往往在短時間內缺乏相應的標準和監測，進而導致這些問題無法在環境監測指標中及時反映出來。這一缺陷也導致了公眾感知的環境質量與環境監測指標所反映的環境質量之間的差異。例如，近年來，楊柳絮已成為嚴重干擾北京公共生活的新環境問題，然而，楊柳絮至今并沒有納入官方的環境質量監測指標體系。

未來，生態環境監測還需要以確保監測數據“真、準、全”為根本，加快生態環境監測的社會化改革，將滿足公眾的需求納入生態環境監測的目標。在政策層面上，生態環境監測指標的選擇不應僅局限于環境污染，還需進一步增加一些指標來反映公眾關注的環境問題，如城市地區的高溫、楊柳絮等；并且應定期就公眾對環境問題的看法進行調查(例如每3～5年進行一次)，根據每個城市甚至每個社區的調查結果對環境監測指標進行相應調整。在科學層面上，應根據新出現的環境問題及時更新質量標準和監測體系，同時加強研究并制定基于公眾感知的指標，以補充目前的環境監測指標，打造“以人為本”的環境監測指標體系。

4 結論

(1)不同功能區下的公眾環境感知存在一定差異，各類型功能區內受訪者大多數認為生態環境略有好轉，其次是惡化放緩，明顯好轉最低。主體功能為限制開發的生態涵養發展區和優化發展的首都功能核心區內公眾環境感知相對積極，主體功能為重點開發的城市發展新區和城市功能拓展區內公眾的環境感知相對消極。這一定程度反映出在生態涵養發展區和首都功能核心區內的環境治理具有較好成效。

(2)生態環境監測結果和公眾總體環境認知之間具有不完全匹配的特征，除去空氣環境質量外，當前水環境、聲環境、土壤環境的監測指標與公眾對生態環境質量的總體感知并不一致，現有環境監測指標并沒有充分反映公眾對環境質量的看法。如果這種差異持續存在，政府基于監測指標制定的環境政策不太可能減輕公眾對環境質量的擔憂。因此，有必要采取相關措施來減少這種差異。

(3)現有指標沒有反映公眾較為敏感的新型環境問題，高溫和楊柳絮已成為嚴重干擾北京公共生活的新環境問題，然而，楊柳絮和高溫并沒有納入官方的環境質量監測指標體系；相反，常規監測下的水污染、噪聲污染和土壤污染則是對公眾感知影響最小的三個環境問題。