探析我國行政復(fù)議制度功能定位的演變進(jìn)路

甘曉穎

【摘? ?要】 行政復(fù)議制度是我國解決行政糾紛的重要制度之一，其功能定位對行政復(fù)議制度實(shí)施的效果具有重要作用。通過對行政復(fù)議制度功能定位在我國多種學(xué)說觀點(diǎn)的分析與研究，不難發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議立法目的與法治實(shí)踐需求的不斷變化推動其功能定位由最初的內(nèi)部監(jiān)督逐漸轉(zhuǎn)向權(quán)利救濟(jì)、爭議解決，并且最終向多元化功能方向發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 行政復(fù)議;功能定位;權(quán)利救濟(jì)

[Abstract] Administrative review system is one of the important systems for solving administrative disputes in China. Through the analysis and research on the functional positioning of administrative review system in various theories and viewpoints in China， it is not difficult to find that the constant changes of the legislative purpose of administrative review and the practical needs of the rule of law promote its functional positioning from the initial internal supervision to rights relief and dispute resolution， and eventually to the direction of diversified functions.

[Keywords]? administrative reconsideration; functional orientation; right relief

1? 我國行政復(fù)議制度功能定位的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)

在行政訴訟法修改之后，為了與之銜接，修改《行政復(fù)議法》的呼聲越來越多。在我國行政復(fù)議制度改革的大背景下，行政復(fù)議功能的定位對于制度設(shè)計(jì)具有決定作用。目前，我國學(xué)者對于行政復(fù)議制度的功能定位存在多種學(xué)術(shù)意見，主要表現(xiàn)在：

1.1? 內(nèi)部監(jiān)督功能說

該觀點(diǎn)認(rèn)為行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督糾錯制度，行政復(fù)議機(jī)關(guān)基于行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督糾錯目的，按照法定程序?qū)彶樵唧w行政行為，進(jìn)而做出相應(yīng)的行政決定。內(nèi)部監(jiān)督的功能定位出自于國務(wù)院的立法本意，在其下發(fā)的一系列文件當(dāng)中都體現(xiàn)出將行政復(fù)議作為內(nèi)部監(jiān)督的功能定位。

1.2? 權(quán)利救濟(jì)功能說

該觀點(diǎn)著重于對相對人權(quán)利之救濟(jì)，即：行政復(fù)議機(jī)關(guān)基于救濟(jì)目的審查原具體行政行為，而對于行政相對人來說，原行政行為導(dǎo)致自身合法權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)，因此有權(quán)利向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請撤銷或者改變原具體行政行為，使得自己的合法權(quán)益得到應(yīng)有的保障的制度。黃學(xué)賢教授支持這種主張，他認(rèn)為行政復(fù)議的根本定位應(yīng)當(dāng)在于為權(quán)利人提供有效的救濟(jì)，權(quán)利救濟(jì)應(yīng)當(dāng)成為其根本追求。

1.3? 解決行政爭議功能說

這種觀點(diǎn)主要指的是復(fù)議機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定的程序，居中審查行政主體作出的原行政行為，進(jìn)而作出相應(yīng)的處理決定來解決二者之間的行政糾紛。劉莘教授堅(jiān)決主張此種觀點(diǎn)并表示行政復(fù)議是一種糾紛解決機(jī)制，這本就毋庸置疑。

2? 我國行政復(fù)議制度功能定位的演變進(jìn)程

2.1? 內(nèi)部監(jiān)督與自我糾錯功能最初來源于《行政復(fù)議條例》的立法目的

我國自建立行政復(fù)議制度以來，發(fā)展到現(xiàn)如今，制度架構(gòu)等各方面得到了很大的進(jìn)步，其功能定位也發(fā)生了相應(yīng)的調(diào)整。分析《行政復(fù)議條例》的第一條，“維護(hù)和監(jiān)督...”、“防止和糾正...”放在條文前面，“保護(hù)...合法權(quán)益”放在最后，從其擺放的次序便可以看得出內(nèi)部監(jiān)督與自我糾錯功能為其首要制度功能。而且這樣的排序也足以體現(xiàn)立法者的初衷，但是排在后位的立法目的也并非表示其不重要，而是最開始立法者在建立我國行政復(fù)議制度時(shí)就把其功能定位于內(nèi)部監(jiān)督和自我糾錯而已。

2.2? 《行政復(fù)議法》的頒布拓寬了內(nèi)部監(jiān)督與自我糾錯功能的影響范圍

拿《行政復(fù)議法》第一條來說，“防止和糾正...”已經(jīng)被放到了條文首位，可見立法者將內(nèi)部糾錯的功能的重要性提高了，同時(shí)該條文也提到了“保護(hù)...合法權(quán)益”以及“保障和監(jiān)督...”，表明此時(shí)的立法者不單單只希望行政復(fù)議制度起到內(nèi)部糾錯的單項(xiàng)功能，而是希望通過內(nèi)部糾錯達(dá)到保護(hù)公民合法權(quán)益以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的目的，從而拓寬內(nèi)部監(jiān)督與自我糾錯功能的影響范圍。

2.3? 復(fù)議功能演化為救濟(jì)得益于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的實(shí)施

隨著社會環(huán)境不斷更新與變動，復(fù)雜多樣的行政糾紛也紛紛暴露出來，若將行政復(fù)議功能僅定位于自我監(jiān)督與糾錯，加上我國較高的復(fù)議維持率，難以消除在老百姓對其公正性的質(zhì)疑心理，行政相對人不相信申請行政復(fù)議可以獲得救濟(jì)，所以，為了解決該現(xiàn)實(shí)困境，我國頒布了《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》，而且“解決行政糾紛”被放在了首位，增加了“建設(shè)...，構(gòu)建...”等表述，而不再強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督”二字，體現(xiàn)出“以權(quán)利制約權(quán)力”法治理念，凸出了行政復(fù)議制度解決行政糾紛、保障申請人合法權(quán)益的立法意圖的轉(zhuǎn)變。

3? 我國行政復(fù)議制度功能定位演變過程中的困境

3.1? 內(nèi)部監(jiān)督功能定位的困境

將行政復(fù)議的功能定位于行政組織系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督與糾錯，雖然在一定程度上可以監(jiān)督依法行政，但是也不乏由于上下級的隸屬關(guān)系而故意包庇下級的行政行為。尤其是涉及敏感、復(fù)雜的案件，比如拆遷、征地補(bǔ)償?shù)龋瑥?fù)議機(jī)關(guān)為了所謂的行政管理需要，往往忽視申請人的合法利益，想盡一切辦法維持原行政行為。這種做法就 嚴(yán)重削弱了行政機(jī)關(guān)的自我約束監(jiān)督機(jī)制的功能。

3.2? 權(quán)利救濟(jì)功能定位的困境

從《行政復(fù)議法》來看，申請人目的是希望通過行政復(fù)議來救濟(jì)自己認(rèn)為被侵害的合法權(quán)益。通過行政復(fù)議手段救濟(jì)申請人的合法權(quán)益固然很重要，但保障被申請人依法行使職權(quán)也很重要。因此，行政復(fù)議只講求權(quán)利救濟(jì)的話，那么行政復(fù)議制度與訴訟制度在銜接上會出現(xiàn)問題，一味的追求公正，力求達(dá)到行政機(jī)關(guān)和申請人之間的利益平衡，卻忽視行政機(jī)關(guān)最大的效率、專業(yè)優(yōu)勢，這樣就造成了對行政機(jī)關(guān)依法行政的破壞。

3.3? 解決行政爭議功能定位的困境

當(dāng)前行政復(fù)議解決行政爭議的功能定位存在的最大問題就是：它的制度優(yōu)勢無法充分發(fā)揮而不能有效吸引相對人。一方面，由于較高的維持率嚴(yán)重影響了其公正性而遭受公眾質(zhì)疑，另一方面又因?yàn)樗炔荒芟裥旁L那樣基于“人治”的壓力快速解決糾紛，又不能像行政訴訟那般完全借助強(qiáng)大的司法力量為相對人解決行政爭議，因此，這雙重問題之下出現(xiàn)的后果就是行政爭議不斷流出，其解決爭議的功能就需要做出調(diào)整。

4? 我國行政復(fù)議制度功能定位的最終演化——多元化功能

由于我們?nèi)蕴幱诔跫夒A段的國情，復(fù)雜的社會環(huán)境、多樣化的社會需求使得行政糾紛的種類也呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，這也就表明了為什么單一功能的行政復(fù)議無法適應(yīng)當(dāng)前的法治要求，進(jìn)而需要具備多元化功能的行政復(fù)議制度來解決多樣化的行政糾紛。

對行政復(fù)議的功能提出多元化的要求，即要求行政復(fù)議制度集內(nèi)部糾錯、權(quán)利救濟(jì)與解決糾紛功能于一體，在其內(nèi)部按照一定的主次順序以及所需解決行政案件的種類來劃分功能分區(qū)，具體問題具體分析。當(dāng)然，筆者覺得，使復(fù)議機(jī)關(guān)、原行政機(jī)關(guān)以及行政相對人三者之間的權(quán)益達(dá)到一種平衡狀態(tài)，同時(shí)附帶兼顧內(nèi)部糾錯以及救濟(jì)相對人權(quán)利，是行政復(fù)議功能的最佳狀態(tài)。簡言之，解決行政爭議、內(nèi)部糾錯以及權(quán)利救濟(jì)的功能不應(yīng)該是只能其一不能其二或其三共存的局面，而是三者完全可以同時(shí)內(nèi)化于行政復(fù)議制度之中。因?yàn)楸旧韽乃痉▽?shí)踐整體來看也是這種狀態(tài)：復(fù)議機(jī)關(guān)按照法定程序?qū)彶榱嗽姓袨椋鞒隽藦?fù)議決定，解決了行政爭議，一定程度上對復(fù)議申請人來說，權(quán)利得到了救濟(jì);同時(shí)又體現(xiàn)出了對原行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的監(jiān)督。在這種狀態(tài)下，也能夠表明解決行政爭議的功能在該結(jié)構(gòu)框架內(nèi)處于一個主要地位，即：爭議是否得到妥善解決在某種程度上是內(nèi)部監(jiān)督與權(quán)力救濟(jì)能否實(shí)現(xiàn)的前提基礎(chǔ)，自然演化為行政復(fù)議以爭議解決功能為主、兼顧內(nèi)部糾錯與權(quán)力救濟(jì)的多元化功能定位。這種演化進(jìn)路不僅有利于行政復(fù)議制度的改革，也有利于完成自己的制度使命，適應(yīng)當(dāng)前的法治化發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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