“三公”機制：農村治理“雙趨沖突”的民主協商制度

王洪春　俞好愛

[摘 要]農村基層治理過程中必須應對“雙趨沖突”：在治理導向和路徑上的“自治下移與行政下沉”矛盾;農民的“當家作主”意識和“等靠要”心理的沖突。前者根源于基層治理的“碎片化”和“公地悲劇”，后者源自村莊政治“寡頭化”與“官僚化”趨勢。作為探索新時代黨建引領農村基層協商治理的模式，“黨建+好商量”在實踐中表現出優勢：多元主體的全過程參與實現了公眾化參與;機會平等的意見訴求表達平臺確保了公開化協商;公開透明的責任權益分攤機制保障了公正化處理。農村基層民主協商的“三公”機制，有效避免了“雙趨沖突”，為保障人民當家作主，加強基層治理提供有效模式。

[關鍵詞]“雙趨沖突”;黨建+好商量;農村基層協商治理;“三公”機制

中圖分類號：D442.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2022）02-0024-10

民主協商是中國特色社會主義協商民主得以彰顯的實踐路徑，也是基層協商的實現方法，對于基層社會治理具有突出價值。作為要素之一，它與黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障和科技支撐共同構成了中國的社會治理體系，成為推動我國基層治理走向現代化和民主化的重要一環。

“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”[1]（P29）。隨著黨的十九大對協商民主的關鍵詞“好商量”的強調，基層民主協商的重要價值和地位再次凸顯，激發了全國各地進一步探索基層協商的熱情，涌現了一系列創新實踐成果。學界加強了對基層民主協商的研究，形成了豐富的理論成果：一是圍繞基層協商民主的價值作用、原則要求和制度規則等開展的基礎理論研究;二是基于豐富多樣的基層實踐及典型案例開展的研究，分析和提煉基層協商民主的形式、類別、特征、程序、方法等;三是針對基層協商民主在實踐中的問題和矛盾、機遇和優勢、挑戰與困境等進行多角度分析并提出應對之策[2]。

上述研究響應了黨中央號召、回應了矛盾問題、指導了基層實踐，也梳理了探索成果、提煉了思路框架、形成了理論體系。但綜合來看仍有拓展空間，例如，不少省級行政區沒有相關案例的研究報告;基層民主協商的程序化研究還有待加強，尤其是基層民主協商程序的內在運行邏輯需要進一步提煉、甄別[2]。基于這兩方面的研究視角，本文對江西上饒開展的“黨建+好商量”展開分析，以期提煉中部欠發達地區的基層民主協商經驗，探討農村基層民主協商的內在運行邏輯。

一、“雙趨沖突”：農村基層治理亟須應對的困境

加強農村基層治理、實現農村和諧穩定，是推進國家治理體系和治理能力現代化、實現長治久安的基礎和前提。隨著農村基層治理的探索實踐不斷深入，基層民主自治的理念已經深入人心，黨組織領導下的自治、法治、德治“三治合一”之基層治理體系逐漸成型。然而，縱觀我國農村基層自治的現狀，仍然存在種種矛盾，最終歸結于村級治理是走向行政化還是自治化的問題[3]。由此形成了種種“雙趨沖突”，突出表現在治理導向和路徑上的“自治下移與行政下沉”矛盾[4]，以及在基層群眾認知和心態上的“當家作主”意識和“等靠要”心理的沖突等。

（一）農村治理的民主自治要求與行政化傾向的沖突

1.民主自治要求：為實現基層民主自治而要求減少行政干預。在城鄉基層治理中，建立和健全黨組織領導下的基層群眾自治機制，借助有序參與、信息公開、議事協商和權力監督等舉措，推動基層通過“四自我”（自我管理、自我服務、自我教育、自我監督）來應對公共事務和改進公益事業，一直以來是基層治理的目標愿景。尤其是黨的十九大以來，共建共治共享理念已然成為共識，推動基層民主自治、激發基層治理合力、形成共治共享局面，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，不僅是中央的大政方針，更是基層探索的主流，被視為推動鄉村振興的重要策略和實踐導向。遵循黨中央政策的指導，基層積極探索實踐，形成了如浙江溫嶺“民主懇談會”、湖北秭歸“村落理事會”、四川成都“村民議事會”等自治模式，以及浙江諸暨“楓橋經驗”、河南鄧州“四議兩公開”等自治制度。近年來更是涌現出一大批基層民主治理創新的典型案例，如江蘇南通海門區的“四民工作1+1”、重慶渝北區的“民情茶室”、內蒙古自治區伊金霍洛旗的“四權四制三把關”等。

2.行政化傾向：不斷強化村級行政管控的現實舉措。在農村基層治理過程中存在另一種現象——村級治理的行政化[5]。一是村級組織科層化，即將本是村民自治組織的村委會納入基層政府的科層體系中成為“分支”，對村委會及村干部的各項工作和職責進行精細化、專業化的分工，平時強化管理，年終績效考核[6];二是村干部逐步由過去的“兼業化”走向現在的“職業化”[7]，村干部成了職業，他們不像過去那樣以農副產業為主、兼顧農村集體公共事務，而是像機關單位的公務員一樣，坐辦公室、領固定工資，甚至有機會參加體制內的選拔和晉升;三是村支部書記與村委會主任“一肩挑”以及從上級各類機關單位選派干部擔任“第一書記”等，進而出現“能人治村”“富人治村”，有的甚至演變成“寡頭治村”[8]。這固然有助于國家政策在農村基層的有效貫徹和執行，避免因村支部書記和村委會主任矛盾而導致的內耗及不穩定，但也加劇了村級組織的行政化傾向，誘發基層治理的體制性過熱等不良現象

[9]。村級治理的行政化導致村莊公共性的消失和民主性的弱化，地方政府的治理壓力顯著增加，國家甚至要管到一家一戶的事情[3]。

（二）農民的積極政治意愿與消極心態的矛盾沖突

1.農民有著強烈的當家作主意識和政治參與熱情。就鄉村治理的主體而言，在多元主體共治的格局下，盡管不能忽略基層黨委政府、村級組織等治理主體的重要價值，農民的主體性地位亦不能忽視。堅持人民主體地位，發揮人民首創精神，注重調動農民的積極性、主動性、創造性始終是開展農村各項工作的原則與方法。近年來，隨著鄉村振興戰略的深入推進，農民主體性地位日益凸顯。努力創造條件、完善治理機制以實現農民當家作主成為基層治理現代化的重要策略。構建和完善民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的制度體系，發展全過程人民民主，實現人民當家作主不僅是中國共產黨始終不渝的奮斗目標和政治理想，更是廣大人民群眾的真誠愿望，農村基層群眾當然也不例外。在此背景下，農民的主人翁意識日益增強，特別是伴隨著村民自治法規的宣傳普及和實踐探索的日益深入，農民關心集體公共事務的主體責任意識和政治參與熱情不斷增強，越來越多的農民主動參與政治生活，關心國家大事，了解政治制度、關注政策變化等，充分表明了這種趨勢。

2.農民存在消極的“等靠要”心理。盡管農民希望當家作主，但他們的政治素質、公共精神與參與公共事務的能力不容樂觀。一項覆蓋全國24省農村的實證研究發現，農民對集體公共事務的參與熱情與對公共事務的關心程度不是很高[10]。事實上，在農村基層治理過程中，農民的當家作主意識往往更多地停留在觀念和言論層次上，一旦需要他們對公共事務作出不同程度的奉獻，就有相當部分農民會退縮。

由于農民的自治能力、合作能力與參與能力較低，農民主體地位出現淡化的傾向[11]。究其根源，村級治理行政化導致的村莊公共性消失，使得國家為農民提供的服務越多，農民越不愿意為公共事務出工出力，反而產生“等靠要”心理和“搭便車”行為[12]。

二、基層治理碎片化與村莊政治官僚化：“雙趨沖突”的現實根源

農村基層治理中常見的“雙趨沖突”，既有個人的素質和心理因素，也有經濟、社會發展狀況的原因，更受制度設計和文化習俗的影響。

綜合分析，主要可歸結于兩方面。

（一）基層治理的“碎片化”催生了農村治理導向與路徑的“雙趨沖突”

我國基層民主自治取得了巨大成就，但也不能忽視當前基層治理主體、理念、制度和技術等方面的“碎片化”現象[13]，這種現象是在應對基層瑣細、復雜事務的過程中自動形成的。隨著農業稅的取消，鄉村基層治理體制也發生了重大變化，過去承擔著重要管理職責的村社集體組織逐漸變得有名無實，失去了管理村民的經濟基礎和能力[3]，大量的基層事務和矛盾糾紛開始壓在國家設在基層的“代理人”——鄉鎮政府身上[14]。很顯然，鄉鎮政府無法應對紛繁復雜且層出不窮的農村瑣事、小事，也無力及時有效地解決群眾所有“急難愁盼”問題，造成了“接不住”與“必須接”的現實矛盾，普遍存在“超負荷運轉”的現象[15]。為了避免直接卷入基層大量、瑣細的公共事務乃至私人恩怨中，擺脫“超負荷運轉”的困境，引導基層群眾等社會多元主體共同參與、形成合力以有效應對基層事務就成了最優選擇，民主自治是必然的也是最優的路徑。

然而，完全放手的基層民主自治容易產生兩種不良傾向：一是異化為“寡頭治村”甚至“狠人治村”“惡人治村”;二是治理主體等的“碎片化”導致搭便車行為和“公地悲劇”頻現[13]。因此，加強行政引導甚至管控，重新確立和強化基層治理的政府權威就成為現實的選擇。為了保持必要的監督管理而不違背基層自治法規，鄉鎮（街道）往往借助“一肩挑”等制度安排，加強對基層干部的監管，進而強化對基層事務的管控。如此，既可以借助基層權威的力量來實現對農民的組織引導，又能避免投入過多的行政資源，減輕政府壓力。

（二）村莊政治“官僚化”及“寡頭化”誘發農民政治參與心態的“雙趨沖突”

《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實施至今已有二十余年，民主自治的基層實踐日益深入，民主治理理念廣泛傳播，這是農民當家作主意識得以從思想轉化為行動的實踐基礎，構成了他們參與集體公共事務的政策前提和法制保障。然而，農民參與公共事務的強烈意愿還有更深層的自利動機——羨慕和渴求村莊政治權威人物所獲得的實際利益。這是上述第二種“雙趨沖突”的社會環境和制度根源。

鄉鎮政府囿于自身行政資源和能力的限制，為了破解“懸浮”的困局，不得不在最底層的村莊尋求村干部作為“政府代理人”[16]。于是，基于傳統家族勢力、知識或財富甚至暴力而形成的“能人”“富人”等鄉村精英進入村莊權力中心，獲得法定化權力、形成法定化權威，最終他們壟斷了村莊權力，將多數村民排斥在村級公共事務之外，形成了只有少數精英掌控的“寡頭政治”[17]，進而逐漸形成以各種“代理人”為核心的村莊固化權力結構，由此基層治理呈現“寡頭化”[8]。

隨著時間的推移，掌控村莊政治的少數權威人物不斷建構和依托其私人關系網絡，進行壟斷性的公共資源分配，最終異化為最底層的“官僚”集體或個人——村干部“官僚化”[18]。這些官僚化的個人和組織不僅謀求經濟利益，而且主導村莊權力的再生產，最終逐步固化利益分配和權力再生產的結構。尤其是有些極個別的“基層干部用手中的權力互相勾結形成網絡，大肆吃喝嫖賭貪，過著神仙般的生活” [19]（P448-449），很容易引發普通村民的羨慕和模仿，激發他們參與公共事務的愿望與熱情，甚至產生“分一杯羹”的心理。如果有充分的民主參與渠道，他們會產生政治參與的行動，但如果村民們無法分享到集體權益時，容易產生逆反心理和對抗行為。

三、“三公”機制：上饒市“黨建+好商量”的實踐邏輯

面對農村基層治理過程中的種種矛盾沖突，在推進基層治理體系和治理能力現代化的背景下，全國各地紛紛開展實踐探索，從黨建引領、民主自治、

協商議事等多方面進行探索，以期破解上述“雙趨沖突”等問題。

（一）“黨建+好商量”的上饒實踐

2020年7月，江西省政協把上饒市確定為“黨建+‘贛事好商量”的基層協商民主品牌建設試點市。上饒市先行先試，在城鄉積極探索和推進協商議事工作法，逐步打造出“黨建+好商量”的“上饒樣本”，形成了一套簡便易行、務實高效的模式——“黨委領導、政府支持、政協搭臺、各方參與、服務群眾”[20]。該模式的具體實施過程可概括為“三段八步法”，即分為協商前、協商中和協商后三個階段。協商前階段主要包含議題的征集、篩選、調研和確定四個步驟;協商中階段主要是召開會議，通常由政協委員牽頭組織各方代表人員（一般10人至30人），按照既定議事規則，召開協商會議，形成解決問題或工作部署的協議方案;協商后階段包含結果辦理、落實反饋和資料歸檔三個步驟。截至2021年9月，上饒市所轄的12個縣（市區）已建成“好商量”協商議事室3007個，召開“好商量”協商議事會5989次，干部群眾參與達4萬余人次，解決基層群眾“急難愁盼”問題4642個。

（二）“上饒模式”的主要特征

1.多元主體的全過程參與實現了公共事務的公眾化參與。農村基層公共事務涉及的主體是多元的，搭建一個合適的平臺，引導社會公眾參與治理是當前基層民主自治的重要思路和舉措。上饒市探索的“黨建+好商量”平臺充分考慮到基層公共事務涉及主體的多元性、矛盾問題的多發性、利益糾葛的復雜性，在“好商量”的全過程中注重參與主體的多元性和廣泛性。一是議題來源的主體多元化。議題的收集一般由縣政協委員作為主要責任主體，負責前期議題收集和調研工作，同時輔以“縣鄉黨政領導出題、面向基層公開征題、農村鄉賢推薦議題、基層群眾點題”等方式確定協商議題，確保議題的公共性、集中性、典型性。二是協商參與的主體多元化。在確定議題之后，鄉鎮黨政負責人、政協委員、利益相關方代表、與協商議題有關的專家和行政部門負責人作為參與協商的主體，同時邀請或允許對特定公共事務感興趣的基層群眾參與或旁聽協商過程。上饒市的“好商量”平臺在協商場所上雖然規定了“有陣地、有標識”等“六有”標準，但并沒有硬性規定必須固定協商場所或者設定強制性標準，反而根據農村基層實際因地制宜、靈活安排，鼓勵和允許在村部辦公室、祠堂民居、倉庫廠房、樹底河邊、田間地頭等場所召開協商議事會，不搞排場、不重形式，講究實效，這就使得靈活有效的公眾化參與平臺得以成型。三是協議方案落實與成效評議的主體多元化。為了確保協商成果實施情況達到預定目標，真正回應和解決基層群眾的訴求，上饒市建立了一套監督協調、考核評價機制，如領導包掛制度、督辦協調制度、考核評議制度和成效評估機制等，組織安排黨政領導、政協委員、黨派團體成員、基層組織負責人、群眾代表、專家學者、媒體記者等進行視察、檢查和回訪，對協商成效、社會影響、質量成效和群眾滿意度等進行綜合評判。

2.機會平等的意見訴求表達平臺實現了公共事務的公開化協商。為了減少村級治理中少數精英在公共事務中暗箱操作的機會，避免村務監督過程中村干部搞形式主義的“半公開”“假公開”和“不公開”等問題[21]（P200），上饒“黨建+好商量”平臺采取有效措施確保所有參與協商的主體均有平等的意見表達和訴求表達機會，實現了公開化協商。一是各主體能夠公開表達自己的意圖和訴求。代表國家權威的上級黨委政府可以在這個平臺上宣傳普及中央有關政策文件精神，增強基層群眾對國家政策的感知、認同和支持;利益相關方的代表能夠借助該平臺表達其利益訴求，引起上級領導及有關部門的重視;責任部門和村干部也可借此機會表達他們在處理公共事務及矛盾糾紛過程中的困難，爭取上級領導和基層群眾的支持和理解。二是探索形成了在政協委員居中協調下的公開協商機制，避免因利益分歧而使協商中斷或流產。“黨建+好商量”平臺的優勢在于充分發揮了政協委員參政議政、善于協商的優勢，在需要黨政部門支持時可以積極協調并爭取黨政部門負責人出席;在普通群眾發言時進行適當點撥引導，避免議題跑偏，或者說話過火;在涉及專業問題時，可以邀請相關專家進行釋疑解惑，拿出有說服力的證據，避免協商后因技術、專業等方面的難題導致協商成果難以落實;在公共事務或利益糾紛需要有人作出一定犧牲時，強化“我是黨員我帶頭”意識，充分發揮黨員先鋒模范作用，讓黨員帶頭響應、作出表率，推動協議形成。三是促使各方主體在協商時作出公開承諾并形成協議。無論是何種形式的“黨建+好商量”，最終目標是要達成一致意見，拿出協商成果、簽署協議文本。基于公開討論協商之后的表態通常涉及政府的權威、黨員干部的形象和村民個人信譽問題，往往各主體在公開場合表態發言之后，比較容易順勢形成協議，然后簽字、按手印確認。上饒“黨建+好商量”的大量成功實踐就證明了這一點。

3.公開透明的責任和權益分攤機制保障了公共事務的公正化處理。基層民主協商力求打造一個責任與權益能夠合理分攤的平臺和機制，使利益相關方無法推卸、逃避其應盡的責任和義務，減少搭便車行為。上饒市“黨建+好商量”在這方面表現出鮮明的特征。在協商前階段，充分發揮政協委員的橋梁作用，與包括黨委政府在內的各利益相關方進行前期溝通，了解和收集各方的初步意見和建議，遇到事關重大的公共事務還要召開籌備會議，事前形成初步方案，為協商時明確責任、掌控分歧、達成一致、形成協議打好基礎。然后通過宣傳發動、通知聯絡等方式邀請普通群眾和相關人員參加協商，確保每一個利益相關方都不能置身事外。在協商中階段，因為有黨委政府或者村黨支部負責人在場，有黨政部門提供支持，有基層黨組織這個領導核心，有效保障了協商時的秩序和目標達成。在各利益相關方平等、公開的討論協商中，表達了各自的訴求，把握了矛盾的焦點，明確了各方的責任，規定了各方的義務，得出各方權益的“最大公約數”，在形成解決方案時就能夠實現相對公平、公正，各方的權益也得到了合法、合情、合理的保障。在協商后階段，借助上級研究、各方監督和反饋評價等程序確保處理結果的公正、到位。每次“好商量”的協商結果必須報送同級黨委（或村黨支部）研究，以黨委會議（支委會）形式形成決議，并制定具體實施方案，明確工作時限、經費籌集及責任分工等。在方案實施過程中安排人員進行監督，監督主體包括普通群眾、基層干部、責任部門和政協委員等。在問題處理之后，明確反饋評價程序，即通過委員回訪、業務組督導、部門驗收、通報公示、群眾評價等方式，建立質效評估機制，促進協商成果落地見效。

（三）“黨建+好商量”之“上饒樣本”的內在價值

1.“公眾化參與”有助于“公眾人物”的培育。公眾化參與平臺的構建與參與機制的建立使得人人有機會成為特定公共事務的“公眾人物”，甚至私人事務也可能上升為村莊公共事務，使當事村民成為大家矚目的焦點，引發全村居民的關注評議和學習追隨。

在“好商量”平臺營造的公開場合，借助公開的協商、議論，形成了一定的輿論場，能激發當事村民維護個人形象和信譽的“面子”心理[22]，促其有意識地約束自己的私心，表現出一定的利他性和公共性，或者推動該村民爭取更多、更高的榮譽以贏得尊重和認可。過去有不少村民認為集體公共事務是干部的事情，通過參與“好商量”協商議事會之后，他們轉變了觀念和態度，煥發出很高的參與熱情，表現出公共意識的覺醒和“公共精神”的增強——即從“消極公民”轉變為“積極公民”[23]。公眾化參與平臺與機制的形成和運行，有助于培育一定范圍的“公眾人物”并使之動態化和普遍化。普通村民獲得“公眾人物”的體驗，會增強他們的集體榮譽感，提升他們參與民主自治能力，凸顯的是人民的主體性地位。

2.“公開化協商”有助于避免“寡頭治村”及其隱藏的風險。在“黨建+好商量”議事平臺上，公共事務得到公開討論，既為公共事務的決策形成共識、贏得支持打下民意基礎，也為實現村務公開、財務公開提供推力。過去村莊治理缺少公開化的協商平臺和機制，往往使少數村干部結成分工明確、互惠互利的權力壟斷和利益分享小團體，將大多數普通村民排除在村莊公共事務之外，使得“村級政治呈現明顯的由社會精英占據體制位置的權力格局

……對普通村民構成了強大的政治排斥”[24]。“好商量”議事平臺和機制能夠有效地將公共事務的決策權回歸村民，使以村干部為主包括富人、能人、強人等少數權威人物進行暗箱操作的空間被壓縮，掠奪公共資源的腐敗機會大大減少。上饒市開展的“好商量”實踐顯示，很多村民均有很強的參與公共事務決策、管理和監督的愿望和熱情，但過去苦于平臺缺失、能力不足等原因，使得民主決策、民主管理、民主監督流于形式，因此形成基層少數精英主宰政治和多數群眾政治冷漠的惡性循環。“黨建+好商量”協商議事平臺無疑提供了公開化的政治參與平臺和機會，甚至是一定范圍內的利益博弈平臺，這既可以吸納“體制外精英”與“體制內精英”[25]進行合作，降低和避免少數精英或權威人物壟斷決策、管理的潛在風險，也可以促進基層公共事務的順利處理并提升普通群眾的公共精神。

3.“公正化處理”有助于減少“搭便車”現象。公共事務或私人間的利益糾紛能否得到公平、公正的處理，也會影響到村民的集體意識和公共精神。如果農民個人利益能夠得到公平、公正對待，會增強他們的政治參與熱情，增加其政治參與行為，進而萌生和表現出集體意識與公共精神，

反之可能出現“越是集體的越少有人關注”的不正常現象[26]。然而，在害怕吃虧、貪小便宜的心理支配下，普通村民可能會對公共事務表現出厭惡情緒，更不愿意為公共事務犧牲個人利益，從而出現“等靠要”心理和“搭便車”行為。“寡頭治村”導致多數村民對公共事務漠不關心就是明證[8]。上饒市借助“黨建+好商量”平臺對公共事務進行協商，形成調研、協商、決策、實施、監督、評價的完整閉環，有效保證了各利益相關方在責任分攤、義務分擔和權益分配方面的相對公平和公正，減少了過去村民對少數精英在處理公共事務時的不透明、不公正的決策和實施而產生的種種猜疑，如擔心村干部從中謀取私利、害怕自己吃虧受損、懷疑別人坐享其成等，促使他們表現出積極參與公共事務的熱情和行為，村民的主體性地位得到體現和強化。同時，使解決公共事務及矛盾問題的成本得以分攤，極大減輕了政府在資金、治理等方面的壓力。

四、黨建引領下基層政治權威的組織化、制度化和動態化與基層治理民主化

江西上饒市的“黨建+好商量”實踐，就其直接的現實意義而言，主要是打造了一個讓各方參與協商議事、應對基層公共事務困境的平臺，

但其內含的“三公”機制（“公眾化參與”“公開化協商”“公正化處理”）不僅保障了協商民主得以落實，更有助于打破長期困擾農村基層治理的“雙趨沖突”困境，在理論上為中國特色社會主義民主政治提供了一定的啟示。

（一）由個人權威升級為組織權威、制度權威：“能人治村”讓位于黨組織引領下的法治

我國農村在不同歷史時期都存在權威人物，從傳統時期的文化權威及士紳治村，到集體化時期的政治權威和國家治村，進而發展到改革開放后的經濟權威和能人、富人治村等[27]。現階段的農村權威人物既包括掌握村莊正式權力資源的村干部如村支書、村委會主任等，也包括不掌握村莊正式權力但有一定影響力的人員，如家族長老、經濟文化能人、退休老干部和老教師等[28]。這些鄉村權威既起到調解村民矛盾、維系農村基層穩定的作用，也展現了處理公共事務、推動農村發展的價值。然而，鄉村也出現了不同程度的權威異化現象[29]，集中表現在少數權威人物借助覆蓋村莊、延伸至縣鄉的私人關系網絡，不斷強化個別或少數人物的權威，甚至異化為壟斷村莊權力的“村霸”。他們對公共事務進行不公開、不公正的處理，對公共資源進行獨占性分配，沒有發揮正向作用，反而侵害村民利益、引發劇烈沖突、危及和諧穩定，使得基層自治、法治的制度設計在鄉村治理的實踐中落空，黨和政府的權威被架空。

要實現農村自治，必須借助一種有效機制或平臺來減少、防止和杜絕少數權威人物主宰村莊事務，充分發揮基層黨組織的引領推動和戰斗堡壘作用，樹立起黨組織權威及制度權威。盡管農村基層黨組織領導下的村委會等自治組織早已建立，民主集中制的工作原則也為基層干部耳熟能詳，并形成了如“四議兩公開”工作法等制度規則，但農村黨支部和村委會的組織權威仍然沒有穩固確立，難以阻擋少數人成為獨占性、壟斷性權威人物。究其原因，要么是村“兩委”人數不多，少數村干部私下結成同盟，形成利益小團體;要么是因為村民代表大會或村民大會涉及人數眾多，難召集，往往淪為擺設。“黨建+好商量”等類似的小規模協商議事平臺和制度有效解決了這一難題。一方面，主體多元化使得村莊少數權威人物無法控制協商會議的走向，更無法進行暗箱操作;另一方面，不需要大規模動員部分或全體村民參與，節約了無關村民和各級組織的參與成本。如果“黨建+好商量”成為一項常態化的應對公共事務甚至村民利益糾紛的平臺機制，則少數權威人物的作用被弱化，村黨組織和黨員的作用凸顯，再加上“三公”機制的內在效能，組織權威得以樹立、制度權威得到加強，村莊“人治”必將讓位于自治、德治和法治“三治合一”的善治。

（二）村莊政治權威人物由固化到動態化：人人都有機會成為特定事務的公眾人物

農村過去出現了“異變型精英治理”村莊的現象[30]，即一些鄉村精英或權威人物經由腐敗、借助選舉或通過合謀等多種方式蛻變為“狠人”或“惡人”，掌控村莊政治，獨霸村莊資源，謀取非法利益。鄉村精英或權威人物的這種異變，

其背后的演變邏輯是村莊政治權威固化在少數人身上。有的鄉村權威人物早期為村莊發展作出巨大貢獻，贏得了村民的支持和擁護，后期逐漸產生松懈、享樂或求回報的念頭，或者退休前滋生撈一把的想法，于是腐化墮落，發生異變、淪為罪犯;有的鄉村權威人物雖然自己沒有貪腐行為，卻排斥其他村民入黨或進入村“兩委”，扶植自己的親信、子女來繼承權力，其親信或子女在前任基礎上獲得并進一步鞏固權威地位;有的新鄉賢雖然初期不掌握村莊合法權力，卻通過選舉、借助合謀等方式成為控制合法權力的權威人物，也逐步固化了其權威地位。

村莊公共事務如果任由少數農村權威人物長期把控——村莊政治權威被固化在少數人身上，即權威被固化，則容易產生腐化行為，同時反過來強化了少數人在村莊政治中的權威地位，民主自治因之成了空中樓閣，村民的政治參與熱情被壓制，政治參與行為被排斥，久而久之對公共事務產生抵制、排斥心理和行為。提出“村莊權威人物的動態化塑造”的設想，意在避免農村權威人物尤其是政治權威人物固定在少數人身上，

避免村莊政治淪為少數人的專利。這是體現人民主體地位、保障人民當家作主的重要思路。

過去有一種傾向就是不管何種公共事務、不管村民是否有直接的利益關聯，都要求所有村民代表甚至全體村民參與討論、決策和表決，

這容易造成負擔，引發村民的抵制，也容易走向形式化。“黨建+好商量”協商議事平臺，保障了普通村民都有機會參與特定公共事務（指感興趣或利益相關的事務）的討論、研究和決策，每一個村民都有機會在特定公共事務中成為公眾人物、關鍵人物、

重要人物甚至權威人物。只有人人都有機會參與公共事務的討論、決策、管理和監督，成為特定公共事務的公眾人物、重要人物或權威人物，他才能在與自身利益密切相關的公共事務中擁有參與權、話語權、決定權，表現出積極的政治行為。

（三）借助“三公”機制，對失信、失德、失范行為形成約束力，增強基層群眾的主人翁意識和主體責任意識

習近平強調，我們要堅持以人民為中心的發展思想，尊重人民群眾的主體地位和首創精神[1]（P136），充分激發人民群眾的智慧和力量來加強基層治理。“要充分尊重廣大農民意愿，調動廣大農民積極性、主動性、創造性”[31]，來不斷推進農村經濟社會的發展進步。面對農村基層治理過程中的“雙趨沖突”及其背后的人性、制度和社會根源，我們還沒有完全“發揮億萬農民的主體作用和首創精神”[1]（P261-262），更沒有徹底消除農村公共事務處理過程中一些農民的“等靠要”心理和“搭便車”行為。

在村級治理行政化的傾向下，農民的大小事務均由政府指導下的村“兩委”和村干部包辦代替，或者直接由鄉鎮政府乃至市縣政府部門完成，使農村公共事務應對形成了路徑依賴。再加上類似于“寡頭治村”下對農民政治參與的排斥，把部分農民推向了村集體乃至基層政府的對立面，

一定程度出現了諸如“搭便車”、不講信譽、不講公德、上訪鬧事甚至違法犯罪等不良現象。針對此類失信、失德、失范行為，政府采取加強宣傳教育、資金投入、矛盾調處和依法懲罰等措施進行規范和懲戒，但仍然疲于應對，難言有效和徹底。因此，近年來全國各地嘗試找到適當機制和平臺來引導農村居民增強主人翁意識，發揮主體作用，促使他們積極參與集體公共事務。“黨建+好商量”協商議事平臺的嘗試，有效地增強了農村居民的主人翁意識和主體責任意識，其背后的邏輯就是“三公”機制在發揮重要作用。因此，進一步完善“黨建+好商量”等平臺和制度，大力培育公眾人物以實現公眾化參與、不斷優化議事規則以確保公開化協商、認真實施監督管理以保障公正化處理就成為農村乃至城市基層治理民主化的重要舉措。

五、結 語

習近平指出：“協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。”[1]（P293）

“在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發揚民主、集思廣益的過程，就是統一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家作主的過程” [32]（P293）。七十多年的協商民主實踐，已經在中國發展出了廣泛、多層、制度化的社會主義協商民主格局，基層民主協商也得到了廣泛、深入和有效的實踐，為實現人民當家作主寫出生動的注腳，為全過程人民民主增添精彩的內容，為推進國家治理體系和治理能力現代化打下堅實的基礎。

江西上饒作為我國中部欠發達地區的典型，其開展的“黨建+好商量”協商議事不僅很好地貫徹了中央關于黨的領導、協商民主和基層自治的政策文件精神要旨，而且有力地推進了基層治理體系和治理能力現代化建設，提高了普通村民的政治參與熱情和能力，充分體現了我國社會主義民主政治的獨特優勢。上饒的實踐充分借鑒了其他地區的成功經驗，也表現出不同于其他地區的獨有特色，體現了共性和個性的結合。

共性主要表現在三個方面：一是參與主體，基層群眾必不可少且占多數;二是制度方法，平等協商、討論等“議”事平臺和規則不可或缺;三是功能作用，均有助于激發社會活力，擴大政治參與，實現公共事務上的合作共贏，提升基層民主自治水平等。個性集中表現在三點：一是黨組織領導下的政協委員主導，不同于基層干部、基層政府（或部門）和村莊少數精英乃至群眾自發的主導，它由黨組織領導來確保政治方向不偏離，再加上政協委員相對超脫的地位，類似于獨立第三方，容易得到各方信任;二是多元主體的博弈與合作，不同于其他類型議事平臺少數主體進行協商，在“好商量”平臺，有多方面的主體參與其中，既有黨組織對政策法規的普及、宣傳，更有政府部門等利益相關方的博弈，還有村民之間矛盾的調處等;三是價值的多重性，它搭建了黨委、政府、社會組織與普通群眾的博弈與合作平臺，既體現了民主性，也包含著權威性，使得參與其中的群眾產生“公眾人物”的心態和行為。

“黨建+好商量”協商議事平臺和制度能夠有效地將黨的領導、基層民主協商和民主自治等有機結合起來，構建了公眾化參與、公開化協商和公正化處理“三公”機制，為人民當家作主提供了有效平臺，為發展全過程人民民主提供了有益探索。但是，如何實現基層治理體系和治理能力現代化，以便有效應對基層種種矛盾和問題，如居民間繁瑣細小的糾紛沖突，城鄉基本公共服務均等化問題，政府提供公共服務的有限性與居民公共服務訴求的無限性間的矛盾等，卻是一個永遠在路上的理論課題和實踐難題，需要不斷地探索和實踐，以及理論上的總結和提升。就上饒“黨建+好商量”而言，對照基層治理現代化的要求，至少在四個環節存在改進和完善的空間。

首先，參與主體的成本問題。“黨建+好商量”涉及的主體是多元的，他們參與特定公共事務都需要耗費一定的時間、精力乃至物資等成本，特別是政協委員、黨委政府及其部門負責人等，如果每個村莊在特定時間段如一個月開展一次協商議事活動，他們顯然難以應付。其次，協商議事的成效問題。由于“協商議事會制度是在強政治勢能推動下運行的”[25]，上級給予的關注和資源越多，協商議事的成效和問題解決的效率就越高，如果沒有具備法定權威的黨委政府等部門的領導參與，其效果必然大打折扣，極有可能淪為群眾自娛自樂的形式主義。甚至上級部門只安排一般工作人員參與，都無法讓群眾信服，無法保障議事結果能夠有效落實。再次，如何保證利益相關方的博弈相對公平問題。基層公共事務牽涉方方面面的利益糾紛，要化解矛盾、平衡利益，必然需要有人讓步甚至犧牲利益。如果沒有人愿意讓步，完全依賴公共財政，顯然不太現實。如果要各方都對公共事務進行投入，并且實現相對公平，希冀通過短時間的協商就一勞永逸地解決，也是不太現實的。最后，協商議題的范圍問題。我們不能滿足于“黨建+好商量”的現有成績，需要進一步拓展協商議題的廣度和深度，在基層民主協商的實踐和理論上繼續創新，以凸顯中國特色社會主義民主政治的優勢，為發展全過程人民民主作出更加突出的貢獻。

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責任編輯：陳文杰

“Three-Public”Mechanism： Strategy to Deal with “Double-Trend Conflict” in Rural Governance

——Taking the Model of “Party Building + Easy to Discussion”in Shangrao City of Jiangxi Province as an Example

Wang Hongchun，Yu Haoai

Abstract：In the process of rural grass-roots governance，we must deal with two common “double-trend conflict”： the contradiction between “autonomous downward movement and administrative subsidence” in governance orientation and path; the conflict between peasants consciousness of “being the master of their own affairs” and their psychology of “waiting to rely on others”. The former is rooted in the “fragmentation” of grass-roots governance and the “tragedy of the commons”，while the latter is derived from the improper benefits brought by the “oligarchy” and “bureaucracy” of grass-roots authority. In recent years，Shangrao City，Jiangxi Province has piloted the implementation of “party building + easy to discussion”，and explored the model of rural grass-roots consultative governance leading by party construction in the new era. In practice，the mode shows three characteristics： the participation of multiple subjects in the whole process realizes public participation，an equal opportunity platform for expressing opinions and demands ensures open consultation，an open and transparent mechanism for sharing responsibilities and rights guarantees fair treatment.

The “three-public” mechanism of rural grass-roots democratic is thus constructed，effectively responding to the “double-trend conflict”，and providing effective model for ensuring that the people are masters of their own affairs，and for strengthening grass-roots governance.

Key words：“double-trend conflict”，party building + easy to discussion，rural grass-roots consultative governance，the “three-public” mechanism

收稿日期：2021-10-20

作者簡介：王洪春（1975-），男，中共上饒市委黨校黨史黨建教研室主任，副教授，江西上饒 334000;俞好愛（1973-），女，江西省社會主義學院綜合教研室講師，江西南昌 330000

本文系 2020年江西省社會科學規劃項目“專門協商機構參與基層社會治理的功能作用研究”（批準號20ZZ01）和 2021年江西省黨校行政學院系統哲學社會科學研究項目“黨建引領保障基層協商治理的實踐與思考——基于上饒市‘黨建+好商量的調查研究”（批準號21YB32）的階段性研究成果。