環境公益訴訟懲罰性賠償制度適用研究
——兼評《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》

張鋒 孫蕭宇

引 言

2017年中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》中提出健全民事公益訴訟，堅持損害嚴懲、責任追究制，著力解決違法成本過低問題。2020年施行的《民法典》第1232條確立了環境領域適用懲罰性賠償制度。2021年最高人民法院發布《關于新時代加強和創新環境資源審判工作，為建設人與自然和諧共生的現代化提供司法服務和保障的意見》，踐行“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”，提出要統一環境資源審判法律適用，明確懲罰性賠償的適用范圍。《民法典》第1232條自出臺后便引起學界熱議，懲罰性賠償能否適用于環境公益訴訟中歧見仍頻。與此同時，我國司法實踐已將懲罰性賠償應用于環境公益訴訟中，2021年江西省浮梁縣人民法院宣判的浙江海藍化工集團有限公司環境污染責任糾紛案是我國首例環境公益訴訟懲罰性賠償案件（以下簡稱“浙江海藍案”），①參見浙江海藍化工集團有限公司環境污染責任糾紛案，江西省浮梁縣人民法院（2020）贛0222民初796號民事判決書。引發社會廣泛關注。在此基礎上，2022年1月出臺的《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》（以下簡稱《解釋》）針對此前學界對環境民事公益訴訟能否適用原屬私法領域的懲罰性賠償制度的爭議作出明確回應，對實踐中存疑的懲罰性賠償適用范圍、構成要件、金額計算基數和倍數等具體問題予以統一規范。值得研究的是，在《解釋》背后體現了怎樣的制度意旨？在環境公益訴訟司法實踐中對懲罰性賠償適用的未明內容應如何處理？此外，對于環境公益訴訟適用懲罰性賠償制度的配套制度應如何構建？

一、《解釋》亮點解讀

《解釋》共14條，主要包括生態環境領域懲罰性賠償制度適用原則、適用范圍、提起訴訟請求的時點、構成要件、金額計算、責任競合以及環境公益訴訟的參照適用等內容。該《解釋》的發布解決了目前理論上和實踐中對于環境公益訴訟適用懲罰性賠償的較大爭議問題，在適用主體范圍、構成要件、金額計算以及責任競合的處理方面有其亮點。其中，《解釋》的立法本意也值得深入分析解讀，以便日后更準確地在環境公益訴訟中適用懲罰性賠償制度。

（一）厘清懲罰性賠償適用主體范圍

《民法典》第1232條肯定了懲罰性賠償的環境侵權糾紛解決方式，但并未明確規定其權利主體。環境侵權訴訟包括受到環境侵權影響的直接受害人提起的環境私益訴訟和維護環境公共利益的檢察機關和社會組織提起的環境民事公益訴訟，法條中將適用范圍限定在“被侵權人”，此處的“被侵權人”除環境侵權的直接受害人之外，是否還包括代表環境公共利益的檢察院和社會組織？目前的司法實踐顯示，懲罰性賠償已經適用于環境公益訴訟中，以浙江海藍案為例，法院根據《民法典》第1232條作出了懲罰性賠償的適用決定。

《解釋》對適用范圍進行了明確厘定，為環境公益訴訟適用懲罰性賠償提供了法律支撐。《解釋》第2條規定，因環境污染、生態破壞受到損害的自然人、法人或者非法人組織作為被侵權人可以提起懲罰性賠償訴求，第12條賦予國家規定的機關和法律規定的組織作為被侵權人代表提起懲罰性賠償的原告資格，明確環境公益訴訟和生態損害賠償訴訟中的參照適用規則。在適用主體范圍上，檢察機關和環保組織在環境公益訴訟中提起懲罰性賠償有其合理性。①《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》第2條規定：“因環境污染、生態破壞受到損害的自然人、法人或者非法人組織，依據民法典第一千二百三十二條的規定，請求判令侵權人承擔懲罰性賠償責任的，適用本解釋。”第12條規定：“國家規定的機關或者法律規定的組織作為被侵權人代表，請求判令侵權人承擔懲罰性賠償責任的，人民法院可以參照前述規定予以處理。”

在體系解釋層面，《民法典》第1234條和1235條規定了環境民事公益訴訟的相關條款，與第1232條同屬《民法典》第七編第七章，環境民事公益訴訟具有準用同章相關條款的適用空間。因此檢察機關和環保組織有權在訴訟中提起懲罰性賠償。于目的解釋層面，懲罰性賠償是為提高環境侵權違法成本，以威懾和阻遏環境破壞行為的實踐需求產物。在環境侵權直接利害關系人無法明確或無力提起訴訟時，由環保組織和檢察機關作為環境民事公益訴訟訴訟擔當，提起懲罰性賠償，與懲罰嚴重的生態環境污染破壞行為，威懾惡意侵權行為人以達到預防效果的立法目的相符。于制度要求層面，故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，不啻侵害直接利害關系人利益，更會侵害社會公共利益。當群體利益受損難以統一進行救濟，惡劣的環境侵權行為無法受到懲罰時，向檢察機關和環保組織配置懲罰性賠償請求資格既是理論自洽的選擇，也是民法典法律框架下的最優解。②參見蘇偉康：《公害懲罰性賠償及其請求權配置——兼論《民法典》第1232條的訴訟程序》，載《中國地質大學學報（社會科學版）》2021年第4期。在傳統的民法補償性救濟無法填補環境侵權損失的態勢下，在環境公益訴訟中適用懲罰性賠償，以懲罰和遏制環境侵權行為是必然要求。

（二）細化懲罰性賠償適用的構成要件

1.主觀方面

《民法典》第1232條將侵權人的主觀故意作為懲罰性賠償適用的認定標準。環境領域一般適用無過錯歸責原則，侵權人主觀心理狀態不影響侵權責任的認定，但懲罰性賠償的適用對行為人主觀心理狀態提出更高要求。如果法律強行要求主觀上不是出于高度惡意的侵權人也承擔無過錯高額懲罰性賠償責任，守法成本無法保障，違法成本反而提高，現實中未必能阻卻違法行為的發生，與懲罰性賠償威懾預防犯罪的制度預期相悖。

主觀要件適用進一步限縮于故意范圍內。《解釋》第6條從侵權人的職業經歷、專業背景或者經營范圍的個人背景因素，到因同一或者同類污染環境、破壞生態行為受到行政處罰或者刑事追究的情況，再到污染物的種類，污染環境、破壞生態的方式等客觀外在要件，既有現實判定又有對侵權人的主觀心理狀態的綜合考量，規范了統一裁判尺度。

《解釋》第7條列舉了“故意”的九種典型適用情形，將侵權人的主觀心理狀態以客觀行為外化，以“明知且實施”“明知且放任”“惡意違反法律規定”的直接故意心理狀態，從《環境保護法》《野生動物保護法》《礦產資源法》中選取侵權人具有明顯主觀故意的典型情形，為審理環境侵權案件提供規則參考，增強懲罰性賠償適用于環境領域的可操作性。

2.客觀要件

《民法典》第1232條規定客觀行為要件為“違反法律規定”。行為違法性將其適用范圍限定在違反法律規定的環境侵害行為，排除了合法行為造成的生態環境嚴重損害，如合法未超標的排污行為或者已取得相關許可證的開采行為等，只需承擔補償性賠償責任，從而平衡侵權人和受害人利益，防止懲罰性賠償的濫用，使環境保護與經濟發展間達到動態平衡。

《解釋》第5條進一步明確了適用范圍，使司法判定依據由狹義的全國人大及其常委會制定的法律，擴大至行政法規、地方性法規等，在必要時可以參照規章的規定。①參見《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》第5條：“人民法院認定侵權人污染環境、破壞生態的行為是否違反法律規定，應當以法律、法規為依據，可以參照規章的規定。”我國環保標準分為國家和地方兩級垂直體系，地方政府可以在國家標準的基礎上針對地域環境敏感程度制定更加嚴格的法律規章，在高位階法律法規未明確規定時，可以參照地方性法規、規章對其進行懲罰性賠償的違法性認定。

3.結果要件

對于是否造成嚴重后果，需要確立判定的參考因素和標準，統一裁判尺度。當前實踐中大多參照最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》前三條關于刑事案件中嚴重后果的規定。在民事侵權方面，則通常依據《環境損害鑒定評估推薦方法》《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》，但該兩項文件都不具備強制性，且文件中的損害認定方法大多將損害后的環境狀況與一般基線水平作對比，與環境真實損害程度可能存在出入。

《解釋》第8條綜合損害多方因素對判定行為人是否造成嚴重后果進行考量。后果嚴重性的判定需要考慮范圍和程度兩個層面。在損害范圍層面：其一，行為人造成的環境損害范圍大，受害人數眾多，造成大規模環境侵權，社會危害性大；其二，行為人造成的社會影響惡劣，破壞社會秩序，造成公眾恐慌。在損害程度層面：其一，行為人的違法行為對他人生命權、健康權和財產權造成重大損害；其二，行為人的違法行為造成了無法修復或修復成本過高的生態環境損害，如造成環境污染的介質和要素嚴重超標，污染持續時間長，生態服務功能減損或喪失，生物生存特性發生較大改變等生態環境損害，難以恢復原狀甚至難以修復至基線標準。符合以上情形的環境違法行為，其造成環境危害的蓋然性超過了一般標準，具有強烈可歸責性，法官可以酌情判定行為人造成嚴重后果。

（三）明確懲罰性賠償適用數額標準

《解釋》在確定懲罰性賠償適用的數額標準時，采用明確數額設定方式，結合自由裁量因素等，多角度對法官的自由裁量權進行約束和指引。

1.基數設置

環境公益訴訟在適用懲罰性賠償時應當以實際損失為賠償基數（見表1）。目前可適用于環境公益訴訟懲罰性賠償的基數設定包括實際損失和違法獲利兩種方式。環境侵權人的經濟人屬性使其通常因巨大利益誘惑實施違法環境侵權行為，若以違法獲利為基數，最終懲罰性賠償數額易導致侵權人過度負擔。懲罰性賠償作為補償性賠償之外的附加責任，是威懾補強措施，故以實際損失為基數與制度目的相契合。

表1 懲罰性賠償基數設置

2.倍數設置

《解釋》采用倍率數距式進行數額設定。因環境公共利益受到侵犯時，涉及范圍通常較大，且影響具有潛在性，區域范圍影響易擴散，懲罰性賠償無法采用簡單的固定倍數模式。懲罰性賠償的立法初衷是針對違法行為人實行個別化的具有威懾力的懲罰，數值數距式和倍率封頂式的計算方式設定了數額和最高限值，因主體間財產狀況和個案中侵權程度不同，對懲罰性賠償金進行數值和倍率的固定限制無法達到最優威懾效果。由此，彈性較強、適用范圍較廣的倍率數距式懲罰性賠償數額限定最具可操作性和個案適配性。

《解釋》將懲罰性賠償金額倍數設定在人身損害賠償金、財產損失數額的二倍以內。考慮到生態環境損害涉及的賠償金額較大，且企業的承受能力有限，在謙抑原則下控制倍率范圍，既可提高違法成本，有效威懾環境侵權行為，又不會因過度懲戒影響經濟發展，從而使懲罰性賠償制度達到最優威懾水平。司法實踐中對于兩倍以內的區間范圍適用，可結合個案情況，取數值間的小數倍數以確定合理數額。

3.考量因素

在確定懲罰性賠償基數和倍率后，《解釋》中規定由法官綜合考量以下因素進行個案自由裁量：第一，侵權人主觀惡意程度，即行為可責難性，是懲罰性賠償適用的最重要因素；第二，侵權人的客觀違法情節，包括侵權人在實施生態環境損害時的違法程度、違法行為持續時間、侵權人的違法歷史等；第三，侵權人因污染環境、破壞生態行為所獲得的利益，不僅包括違法利益收入，還應考慮其因違法行為而節約的守法成本；第四，侵權人所采取的修復措施及其效果，進行懲罰性賠償金額測算時可以結合修復措施和修復效果酌情考慮削減金額。

（四）理順責任性質及適用順位

《解釋》第10條第2款明確了懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金之間不能相互代替。在環境民事公益訴訟中，侵權人在承擔民事責任時，往往也會伴隨著公法責任的前置承擔。在此情況下，作為對被侵權人的填補性賠償的懲罰性賠償的私法路徑，和對侵權人進行刑事或行政制裁的公法路徑發生混同。雖刑事罰金、行政罰款和懲罰性賠償在法律外觀上存在一定的相似之處，都對侵權人課以金錢義務以懲罰和威懾其環境違法行為，但兩種公法路徑在實質上無法完全替代懲罰性賠償的作用。由于三者之間法律責任的性質不同，判斷規則和判斷標準存在差異，導致對同一行為的判斷并非相互排斥關系，而可能是同時存在、并列（或者先后）進行的關系。①參見時延安：《論刑事違法性判斷與民事不法判斷的關系》，載《法學雜志》2010年第1期。懲罰性賠償作為民事責任，具有補償被侵權人損害和治理環境污染的填平性功能；刑事罰金處于刑事責任的范疇內，重在對環境違法犯罪行為的制裁；行政罰款作為行政執法手段的責任承擔方式，則更注重對違法行為的懲罰和遏制以穩定社會秩序，后兩者都無法達到填補損失的效果。

于刑事責任而言，我國刑法第六章中每一種環境犯罪的刑罰處罰方式都規定了罰金為主的財產刑。然而環境犯罪刑事罰金的數額確定、考慮因素等適用細則尚未明確，法官自由裁量空間大，且刑事罰金作為一種公權力制裁方式，財產最終上繳國家，無法對環境犯罪的受害方起到填補損失的作用，和懲罰性賠償有著本質區別。

于行政責任而言，雖然近年來我國環保立法提高了行政罰款的額度，規定了按日計罰的制度，產生了一定的威懾效果，但在制度實踐中，也存在僅適用于企業不履行義務的違法排污行為。對非法開采等生態破壞現象無法處罰的問題，環境處罰仍沒有達到以重罰主義威懾違法行為的效果。我國《行政處罰法》中確立了二元財產罰架構，不僅對違法行為人處以行政罰款，還要沒收其違法所得，②參見《行政處罰法》第28條第2款：“當事人有違法所得，除依法應當退賠的外，應當予以沒收。違法所得是指實施違法行為所取得的款項。法律、行政法規、部門規章對違法所得的計算另有規定的，從其規定。”但目前環境領域的處罰中卻僅有罰款一種方式。此外，行政罰款是出于維護公共秩序的目的，罰款由行政機關統一管理使用，對環境公共利益損失的填補和救濟功能有限，行政罰款亦無法替代懲罰性賠償。

由此，當公法程序前置于環境公益訴訟中時，不影響懲罰性賠償責任的后續適用，不違反“一事不二罰”原則，三者并用，互為補充。懲罰性賠償和行政執法、刑事制裁三種規制手段之間無法互相替代，環境侵權人被處以行政罰款或刑事罰金后也應繼續承擔懲罰性賠償責任。

《解釋》第11條不僅明確了懲罰性賠償責任與行政、刑事責任之間發生非沖突性法律規范競合時的優先承擔順位，還辨明了民事責任內部的位序。侵權人應在優先承擔普通民事責任的基礎上承擔懲罰性賠償責任，懲罰性賠償責任在內的民事責任優于行政和刑事責任的承擔。

侵權人的財產不足以支付全部責任的，優先承擔補償性責任以填補損失，充分保護被侵權人利益，實現對民事權利的優先救濟。侵權人應先承擔補償性責任后再履行懲罰性賠償責任以完成民事責任承擔。而民事責任優先于公法責任承擔則是私權優先理念下民事賠償優先原則的體現。對被侵權人的民事權利救濟價值高于政府的罰沒收入價值，民事賠償責任優先的法律效果更佳。

二、環境公益訴訟適用懲罰性賠償的規則細化

環境公益訴訟作為環境侵權中的一類特殊訴訟，與私益訴訟存在訴訟目的和主體等差異，故環境公益訴訟雖然在舉證責任等方面可適用一般環境侵權訴訟的規則，但仍需細化環境公益訴訟懲罰性賠償的部分適用規則，吸收公共利益保護的特殊需求，填補權利救濟的真空地帶。

（一）適度擴大主觀要件構成

《解釋》中將懲罰性賠償適用的主觀要件限定在“故意”范圍內，并且列舉了九種具體故意情形和一個兜底條款——其他故意情形。“其他故意情形”中是否包括重大過失？在懲罰性賠償中是否應當適用重大過失作為其主觀要件？

過錯根據嚴重程度作降次排列，可以分為：惡意、一般故意（故意）、重大過失、一般過失（過失）和輕微過失。①參見張新寶：《侵權責任構成要件研究》，法律出版社2007年版，第441頁。但是在目前的立法中并未對其有明確的界定區分，尤其是故意和重大過失難以區分，兩者存在一定的重疊：其一，故意和重大過失都具有高度可責難性。故意中的間接故意一般指侵權人明知其行為會損害生態環境仍放任違法行為的發生。重大過失是行為人在生態環境相關領域中，對于該行為會破壞環境已是經驗性常識，或者普通人都能夠預見到該行為會造成生態環境破壞，但是侵權人卻未能采取合理措施避免該風險。雖然主觀上出于過失，但在漠視法定義務上與故意具有惡性相當的可責難性。高度可苛責性通常表現為兩類行為: 一是故意實施的不法行為；二是具有重大過失的不法行為，即加害人對于其行為可能發生的危險具有主觀上的認知，或者應該有所認知卻不顧他人安危，導致他人受損的行為。②參見方明：《論懲罰性賠償制度與現代侵權法功能的嬗變》，載《學海》2012 年第 2 期。其二，故意和重大過失的過錯心態中都承載較強的主觀惡性。在美國，有16個州對懲罰性賠償的適用要求行為人主觀存在惡意，而8個州僅要求被告具有重大過失即可判決懲罰性賠償金。③參見陳聰富：《侵權歸責原則與損害賠償》，北京大學出版社 2005 年版，第 222-223 頁。羅克辛認為，重大過失是一種“有意識的過失”④[德]克勞斯·羅克辛：《德國刑法學總論》，王世洲譯，法律出版社2005年版，第731頁。，重大過失行為人作為應盡但未盡義務者，主觀不作為同樣是惡性行為。懲罰性賠償所要懲罰的重點則是明知不可而為之，明知應為而不為的主觀惡性行為，由此，在環境公益訴訟適用懲罰性賠償時，應將重大過失納入主觀方面的范圍內，對行為人進行制裁和教育，同時警示潛在行為人謹慎履行注意義務，減少環境損害的發生。

（二）確立證據證明標準

《解釋》中因果關系證明責任分配回歸規范說的一般原理，由提出懲罰性賠償責任請求的被侵權人提供證據證明被告違法行為和嚴重后果，即證明行為和損害結果間的因果關系。關于主觀過錯的證明責任歸屬，由侵權行為人負擔，顯然不具有期待可能性，基于訴訟程序控辯雙方的“兩造平衡”原則，結合環境公益訴訟原被告訴訟能力實際情況，原告承擔因果關系、損害結果、主觀過錯證明責任，使訴訟主體懲罰性賠償權責分配更均衡。在證明標準上，由于懲罰性賠償是更為嚴厲的責任承擔方式，其證明標準應當比補償性賠償的標準更高。美國《模范懲罰性賠償法》調整了懲罰性賠償的證明標準，必須達到“明確且令人信服的證據”這種中間標準。①參見周珂、王玉楠：《環境損害的懲罰性賠償研究》， 載《人民法治》2018 年第 4 期。在環境公益訴訟適用懲罰性賠償責任時，應在傳統的“優勢證據”標準上適用更高的舉證標準，堅持規則法定原則，采用高度蓋然性的證明標準，在審判時應嚴格遵守《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》的相關程序，②參見《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第88條：“審判人員對案件的全部證據，應當從各證據與案件事實的關聯程度、各證據之間的聯系等方面進行綜合審查判斷。”發揮司法能動性，使司法認定事實盡可能接近客觀事實。

（三）明晰金額確定細則

1.規范基數評估方式

《解釋》第12條在規定環境公益訴訟參照適用懲罰性賠償的數額時，采取《民法典》第1235條中關于生態環境損害賠償的五類損失和費用中的前兩類損失作為基數，③參見《民法典》第1235條：“違反國家規定造成生態環境損害的，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人賠償下列損失和費用：（一）生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失；（二）生態環境功能永久性損害造成的損失；（三）生態環境損害調查、鑒定評估等費用；（四）清除污染、修復生態環境費用；（五）防止損害的發生和擴大所支出的合理費用。”即生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失數額。然而在實務中，生態環境服務功能損失因鑒定困難無法精準計算，缺乏有效準確的計算評估方法。

《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》中推薦了基于生態環境恢復成本的替代等值分析方法和以虛擬成本治理法為代表的環境價值評估方法。④參見吳衛星、何鈺琳：《論懲罰性賠償在生態環境損害賠償訴訟中的審慎適用》，載《南京社會科學》2021年第9期。我國環境公益訴訟中部分法院在案件審判中將測算生態環境損害的虛擬治理成本法所得結果直接等同于生態環境服務功能損失，顯然背理失宜。虛擬治理成本法根據不同環境要素類別適用不同的環境資源經濟價值評估方法，且根據不同受損環境功能敏感系數適用彈性區間，評估結果具有不確定性。其一，生態環境損害的聚合性使生態服務功能損害嚴重，受影響的環境要素或生物要素多樣，使用虛擬治理成本評估生態環境服務功能時應避免要素經濟價值的重復計算；其二，該評估方法在確定最終損害結果前已經對侵權人過錯程度、受損功能敏感系數進行了彈性考量，以此為依據確定的生態服務功能損失在作為懲罰性賠償基數時，應將以上懲罰性因素考慮在內，倍率系數需據此調整，否則對同一行為的重復評價會導致懲罰性賠償金額與實際損失相去甚遠。

在確定生態環境服務功能損失過程中，應采取多部門協作，專家輔助的方式，對評估測算結果進行實質性審查，減少評估結果與實際損失間的誤差，結合《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》《突發生態環境事件應急處置階段直接經濟損失核定細則》等法規，靈活運用虛擬治理成本法進行合理規范的測算，在此基礎上平衡生態價值和經濟價值，保證懲罰性賠償金額確定的公正合理。

2.確定金額應考量侵權人經濟能力

懲罰性賠償制度設立初衷是對侵權行為人進行威懾，從而預防惡性行為再次發生。在設定懲罰性賠償金額時，需要考慮當事人的經濟狀況和可負擔能力，避免過度威懾。查究國外經驗，澳大利亞以不法行為為中心，被告的行為主觀惡性和懲罰性賠償金額成正比，綜合被告的獲利程度和賠償能力等因素進行最終判定。美國在確定懲罰性賠償金額時也以侵權人經濟能力為重要參考因素。在我國，侵權人經濟狀況參差不齊，而懲罰性賠償金額巨大，在實現制度懲罰功能的同時，應結合侵權人財產狀況、經濟條件，參照比例原則的基本原理進行個案衡量，但不能因此對經濟負擔能力強的被告過高判罰，也不能因被告財產狀況較差就從輕處罰，應在違法情節法定范圍內進行倍率的適度調整，在一定程度上既可避免法院執行不能，又可減少社會不穩定因素，平衡經濟自由與消除違法可能性。

（四）健全責任競合金額抵扣程序

《解釋》中對懲罰性賠償責任與公法責任產生競合時的責任順位進行了詳細規定，并且提出在確定懲罰性賠償金數額時可以綜合考慮公法責任的承擔情況，賦予法官較大的自由裁量權。在個案裁判時應當進一步明確抵扣細則，理清訴訟程序，確定相對統一的裁判尺度。

在環境公益訴訟司法實踐中，基于行政手段的主動性和執行性，行政制裁手段往往前置于訴訟程序，抵扣程序較為清晰。《行政處罰法》中規定了行政罰款和刑事罰金相抵扣，①參見《行政處罰法》第35條第2款：“違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經給予當事人罰款的，應當折抵相應罰金；行政機關尚未給予當事人罰款的，不再給予罰款。”解決了公法責任之間的順位關系，也為后置民事責任的解決提供了借鑒思路。在檢察機關或環保組織提出的獨立的環境公益訴訟中，當侵權人承擔行政罰款后，在確定懲罰性賠償數額時應予以抵扣削減。

在刑事附帶民事環境公益訴訟中，出于提高訴訟效率的目的，通常采用刑事優先的模式進行審理，即由刑事部分先行確定犯罪事實，審理明確后再進行民事訴訟的審理。在實踐中，由于刑事審判的訴訟期間較短，環境民事公益訴訟對環境損害進行評估鑒定和證據采集方面所需時間更長，存在部分檢察機關對刑事案件先行判決，民事公益訴訟程序后置的現象。刑事訴訟和環境民事公益訴訟分別起訴，不僅無法保證民事責任的優先承擔，還打破了刑事附民事公益訴訟的邏輯前提，將兩個訴訟間的實體關聯性分割，造成管轄分離，浪費司法資源，給被侵權人平添訴累。因此，應適用刑事程序、民事責任優先的方案，由刑事程序先行確定犯罪事實，后由民事程序確定民事懲罰性賠償數額，扣除民事懲罰性賠償金額后如仍有必要，再處以刑事罰金。被告承擔懲罰性賠償責任的行為可作為一種從輕量刑情節，在原定刑事罰金的基礎上進行部分或全額抵扣，這既能更好地落實寬嚴相濟的刑事司法政策，又能在盡可能減少責任競合，避免過度威懾環境侵權人的情況下充分保護環境公共利益。

三、環境公益訴訟適用懲罰性賠償的配套制度構建

有效實現懲罰性賠償功能需要以制度推動落實。環境公益訴訟適用懲罰性賠償的后續執行和懲罰性賠償資金的管理使用以及風險分擔機制仍是當前的難點，亟待構建合理的配套制度，以實現環境公共事務的長效治理。

（一）懲罰性賠償執行勞務代償

環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償需要跨越的一大實踐難題是執行難。環境一旦被破壞，對公共利益損害較大，環境民事公益訴訟中的被告人除了要承擔侵權賠償費用，通常還須承擔高昂的環境修復費用和生態環境服務功能喪失費用等，加之環境問題專業性較強，在訴訟中聘請專業機構和專家等進行司法鑒定的費用也較高。經濟能力有限的環境侵害者在未被判定懲罰性賠償的情況下難以負擔訴訟賠償責任，案件執行結果難以保證。

在我國目前的消費公益訴訟懲罰性賠償中，主要執行方式仍是金錢給付。對應至環境領域，由于金錢賠償的便利性，自然成為懲罰性賠償的第一選擇。然而當環境侵害者無力給付巨額賠償時，即使法院對其懲罰性賠償責任進行認定，也會陷入執行困境，使訴訟裁判結果流于形式，無法實現對環境損害進行補償修復的本質目標，甚至引發社會問題，與維護公共利益的初心背道而馳。單一的懲罰性賠償執行方式亟待改進，需要在保證其懲罰性和威懾力的基礎上，兼具減輕違法行為人經濟負擔的作用，提出更為多樣化和可操作的懲罰性賠償執行方式。在此情況下，替代性執行方式是有效的破解之道。在美國環保實踐中，因破壞環境被處罰的企業可以申請以替代性的環境保護項目，向受影響的環境提供切實的環境或公共衛生利益。企業自愿同意執行替代環境項目（SEP）①SEP ：英文 Supplemental Environmental Project 的縮寫，指美國的替代環境項目。可以作為減少金錢處罰的考察因素。為保證懲罰的威懾性，目前的環境保護署政策規定，一般情況下替代環境項目最高抵扣罰金率為80%。通過考察美國的經驗，我們可以探索替代性執行方式的應用，如承擔生態環境的補救和修復責任，或以勞務代償等方式承擔責任。當前我國的環境單行法中作出了補救措施的相關規定，如《森林法》中責令違法行為人補種；《水土保持法》中責令違法行為人恢復植被；《海洋環境保護法》中責令違法行為人消除污染、限期改正等，在環境公益訴訟涉及環境單行法條時可以適用相應的執行方式。適用時應在尊重環境公益訴訟被告人主觀意愿的情況下，根據被告人替代執行的能力和生態環境恢復的難度進行個案裁量，以生態環境的補救和修復責任抵扣部分金錢給付責任。

在恢復成本明顯超過收益和違法行為人的經濟承受能力， 或者生態環境遭受永久性損害，且違法行為人無能力實施替代性修復或沒有合理替代方案的情況下，生態修復的替代執行方式便難以適用。②參見譚冰霖：《環境行政處罰規制功能之補強》，載《法學研究》2018年第4期。此時可以采用勞務代償的方式承擔部分責任，在青島市人民檢察院起訴嶗山區某中心非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物民事公益訴訟一案中，③參見山東省青島市人民檢察院訴青島市嶗山區某空間藝術鑒賞中心非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物及制品民事公益訴訟案，山東省青島市中級人民法院（2021）魯02民初69號民事判決書。首次在《民法典》實施后適用勞務代償的方式折抵懲罰性賠償金，由被告在進行損害賠償的基礎上，通過參與法治宣教活動向市民群眾普法，向嶗山區轄區范圍內其他餐飲機構發放宣傳單，廣泛宣傳禁食野生動物主題，普及野生動物保護法律知識等環境公益勞動的方式承擔部分懲罰性賠償。青島市的勞務代償模式通過普法活動和法制宣傳的方式，不僅減輕了環境違法行為人的經濟壓力，也對社會公眾起到了警示作用。④參見盧金增：《山東青島：懲罰性賠償勞務代，“樣板”案件這樣辦》，載《檢察日報》2021年3月4日，第8版。⑤ 參見《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》第6條第2款 ：“生態環境損害賠償資金作為政府非稅收入，實行國庫集中收繳，全額上繳賠償權利人指定部門、機構的本級國庫，納入一般公共預算管理。”在勞務代償方式具體適用時，要健全監督機制，避免勞務代償敷衍塞責。在法院判定以勞務代償方式抵扣懲罰性賠償后，應將勞務代償的具體事宜進行公告，并對勞務代償的實踐效果進行全過程評價和監督，并在違法行為人履行完畢后進行驗收，細化完善勞務代償監督評價機制，保障懲罰性賠償的懲罰性和威懾力，達到懲罰和教育并行的雙重效果。

（二）懲罰性賠償資金管理使用

確立科學合理的分配和管理環境公益訴訟懲罰性賠償金制度，是確保其發揮制度功能的關鍵因素。2020年出臺的《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》規定了環境民事公益訴訟損害賠償資金的歸屬問題，賠償金統一收繳國庫并納入一般公共預算管理，⑤也規定了賠償金的管理和使用模式，按照預算管理和國庫集中支付的方式進行資金的支出。由政府部門統一管理的方式雖能在一定程度上保證環境公益訴訟損害賠償資金的公共用途，但損害賠償資金納入一般公共預算管理后，管理的行政屬性往往取代專業性，無法確保資金使用完全用于生態環境修復，容易形成新的尋租空間，滋生腐敗。另外，在懲罰性賠償資金的分配全部收繳國庫的情況下，對于已經判處環境侵權人懲罰性賠償的環境公益訴訟，因同一行為受到損害的生態環境被侵權人提起環境私益訴訟時，對被告而言是否構成重復賠償？如果不對被告重復收繳賠償金，被侵權人的利益又該如何補償？對此，環境公益訴訟懲罰性賠償金在分配和管理時，可以采取分立式賠償金管理制度。

第一，將一定比例賠償金用于生態修復和環境保護，收歸國庫。環境公益訴訟懲罰性賠償金涉及社會公益，應當用于環境公共利益的維護，由國家行政機關進行宏觀調控，進行治污、環保、修復等工作，更高效率和更大程度地修復因侵權人惡意而造成的環境破壞。山東省出臺《生態環境損害賠償資金管理辦法》，規定環境賠償金的繳納、審批、撥付、監督等職責明確到各相關部門分工負責。①參見《山東省生態環境損害賠償資金管理辦法》第5條第2款：“賠償權利人可以根據部門職責指定自然資源、生態環境、公安、住房和城鄉建設、水利、農業農村以及其他相關部門、機構統一負責生態環境損害賠償具體工作。”由各部門在其專業職權范圍內進行統籌使用，提高資金使用效率。為保證資金使用的透明性，不僅要增強內部監督，嚴格審查用于生態修復的資金使用預算計劃，嚴格執行驗收標準，還要保證外部監督，對懲罰性賠償金用于生態修復的全過程向社會公開，將資金使用計劃、資金階段性使用情況、生態修復的最終驗收情況進行公示，使環境公益訴訟懲罰性賠償金歸于公益。

第二，將一定比例的賠償金存入環境公益訴訟基金。目前我國進行了設立環境公益訴訟基金的相關探索。比如，貴州省與中國綠色發展基金會合作，設立了專項基金賬戶管理環境公益訴訟資金；昆明市設立了環境民事公益訴訟專項救濟基金，給予環境公益訴訟資金支持等。在國外也存在類似的司法實踐，在美國的佐治亞州、印第安納州以及愛荷華州，規定原告要將其懲罰性賠償的75%交給州立基金，而密蘇里州則要求懲罰性賠償金的50%上交給州立信托基金，②參見王澤鑒：《損害賠償》，北京大學出版社2018年版，第 372 頁。用于公共利益的維護。彌補公共機構管理效率不足的缺陷，是在環境保護領域中引入私人執法制度和懲罰性賠償的重要目的，此目的應當貫穿于整體制度構建和運行的始終。③參見周驍然：《論環境民事公益訴訟中懲罰性賠償制度的構建》，載《中南大學學報（社會科學版）》2018年第2期。資金管理利用高效的環境公益訴訟基金無疑是懲罰性賠償金的另一個選擇路徑。在我國，可以將一部分懲罰性賠償金存入環境公益訴訟基金，基金資金既可以用于生態修復，維護生態環境，也可以對環境公益訴訟案件進行救濟和援助，起到正向激勵的作用。另外，基金還可以用于對同一環境侵權行為侵犯的人身權和財產權施以經濟救濟。由于環境問題的潛伏性和復雜性，環境侵權人在承擔前置的懲罰性賠償之后可能難以負擔對私益主體的后續補償救濟，可以在懲罰性賠償金中劃定部分金額用于填補對被侵權人的損害，既達到了懲罰性賠償的威懾效果，又實現了民事賠償的填補功能。在實踐操作中，在具體的直接利害關系人不明確的情況下，為保證救濟時效，檢察機關可先行提出概括性的懲罰性賠償訴訟請求，在勝訴后將懲罰性賠償金存入環境公益訴訟基金，保留受害人的相應份額，再進行二次清算，在此可參照代表人訴訟中的公告登記制度予以實現。在提起環境公益訴訟懲罰性賠償訴訟后，由法院發布訴訟權利登記公告，設定合理的登記期間，因同一環境侵權行為而利益受損的私益被侵權人可以提出賠償請求，人民法院在登記期間屆滿后一定期限內對登記的權利人進行審核，符合條件的被侵權人則可以向環境公益訴訟基金管理機構申請支取賠償金。由此，在維護社會公共利益的同時也保證了個體利益的補償救濟。

（三）懲罰性賠償風險分擔

經濟狀況有限的侵權人面臨高額懲罰性賠償金可能難以足額支付甚至破產的困境，在懲罰性賠償金額確定時考量相關因素之后，如何使責任風險被合理分擔，保證侵權人被懲罰而不“致命”呢？環境污染責任保險作為填補性損害賠償的風險分擔的重要途徑，能否在懲罰性賠償中適用？仍需進一步探析。

在保險利益原則下被保險人惡意制造保險事故不具有可保險性。①參見《保險法》第28條第2款：“投保人、被保險人或者受益人故意制造保險事故的，保險人有權解除保險合同，不承擔賠償或者給付保險金的責任，除本法第六十五條第一款另有規定外，也不退還保險費。”懲罰性賠償制度適用的基本要件即侵權人對其生態環境破壞行為具有高度主觀惡性，涉及高度道德危險，與保險制度的正向社會功能相悖。且環境污染責任保險如果將保險范圍擴大至懲罰性賠償，被保險人將風險轉嫁給保險人，懲罰性賠償通過提高侵權人成本產生威懾力的制度功能則分崩瓦解。如何在尊重保險規則框架的前提下既能實現救濟環境損失，分擔侵權人風險的效果，又能達到對侵權人的環境侵害行為的預期威懾的理想狀態呢？從理論上分析，大致有兩條途徑：

途徑一，建立高風險強制投保機制。劃分高風險企業名錄，強制名錄內環境污染責任承擔風險較高的企業購買環境責任保險，不購保的企業應提供財務擔保，保證其有充足的環境侵權事故備用補償性資金，否則由負責人承擔不利責任。在污染事故發生后，由保險人支付合法排污行為所引起的生態環境損害的基礎修復費用，保障環境損失得到救濟。同時，實行企業環境風險綜合保險費率制度。保險人在承保前對投保企業進行保前調查，考察投保企業的綜合環境風險，包括設備運維狀態、污染處理設施、企業生產規模、歷史環境事故等因素，以高風險高費率的原則確定保費，提高保險人對風險程度的預見能力，推進成本與收益相對平衡，激勵保險市場發展，并在一定程度上倒逼企業增強自身污染處理能力，提高風險意識。

途徑二，使被保險人部分暴露于環境侵權損害懲罰性賠償責任中，保留責任制度的一定威懾力。①參見竺效：《試論環境侵權損害賠償責任的可保險性——對當前構建環境責任保險制度的若干對策建議》，載《中州學刊》2007年第3期。由于懲罰性賠償中侵權人的主觀惡意所導致的懲罰性賠償責任屬于除外不保事項，侵權人風險無法轉嫁，重新暴露于懲罰性賠償責任中，不僅可能會引發無法填平補償性損失的修復資金缺口，還可能產生資不抵債的個人危機及相應社會壓力。由此，可以針對該情形設立新型險種，增加保險主體的可處分范圍。購買該類型環境責任保險的被保險人在被判處懲罰性賠償后，基于保險利益原則，保險人同樣不承擔賠付責任，但如果被保險人無力負擔全部民事責任，可以向保險人提交資產證明，由保險人在保險責任限額范圍內墊付生態修復費用，請求致害人承擔終局責任，將該部分賠償責任轉化為保險人與被保險人之間的債權，后續由保險人進行追償。而在補償性金額之外，基于當事人主觀惡性判定的懲罰性賠償金額應由被保險人自行負擔。該路徑使侵權人在承擔懲罰性賠償責任與大量資金繳付之間建立了一個緩沖地帶，既保留了懲罰性賠償制度的威懾力，使環境損害得到充分及時的救濟，又避免了侵權人超額負擔、瀕于破產從而引發新的社會不穩定因素。

結 語

懲罰性賠償制度能否適用于環境公益訴訟，自從《民法典》頒布以來存在諸多理論爭議。通過《解釋》，分析懲罰性賠償在環境領域的適用范圍、適用條件、責任競合等法條設計，探尋其背后的制度意旨。基于環境民事公益訴訟的特性，提出適配于公益訴訟的懲罰性賠償細則，適度擴大主觀要件構成，將重大過失納入認定范圍內，確立高度蓋然性的證據證明標準，通過規范基數評估方式以及考量侵權人經濟能力從而明晰金額確定細則，健全責任競合時特別是刑事附帶民事公益訴訟中的金額抵扣程序。構建懲罰性賠償執行中的勞務代償制度，資金管理使用制度和風險分擔制度，使理論指導司法實踐。推動懲罰性賠償的威懾預防效果與環境公益訴訟的救濟保護功能相契合，實現社會整體利益最大化。