城市存量工業用地更新中利益主體協同策略研究

沈昊婧 王金燕 陳春

[摘要] 多元利益主體博弈導致城市存量工業用地更新實踐的困難，亟需促進存量工業用地更新中多主體協同行動以適應城市存量發展趨勢。借鑒利益相關者理論和協同治理理論，按照“利益訴求—協同行動—協調重點”的城市存量工業用地協同治理分析框架，對北京市S老工業區和Q老工業區進行案例研究。研究發現，自上而下和自下而上兩種更新模式均以土地高效利用為整體性共同目標，雖然在相關城市土地政策框架下不同主體有差異化的利益訴求，但最終仍形成了共同目標下的協同行動。研究認為，城市存量工業用地更新是在現行城市土地政策框架下進行的，為實現多主體的協同行動，應從多元主體的利益平衡、土地的實際用途、行政服務優化三方面進行利益協調。為優化城市存量工業用地更新的協同治理，應在現行土地政策框架下形成包含整體性共同目標和次級共同目標的多層次協同目標，完善相關政策工具以加強協同行動的利益協調，同時優化現行政策執行反饋中的公眾參與，從而促進城市存量工業用地更新中多元利益主體的協同行動。

[關鍵詞]存量工業用地;城市更新;城市土地政策;利益協調;協同治理

一、 引言

在資源節約的綠色發展理念下，城市發展受土地資源約束已然進入盤活存量的發展時代，城市更新是必經之路[1]。城市存量土地資源是城市發展的重要資產，中央城鎮化工作會議指出城鎮建設用地要以盤活存量為主，不能再無節制擴大建設用地1。后工業化時代，城市經濟轉型發展使得傳統重工業產業在城市經濟中所占份額逐漸被新興的都市型工業或現代服務業所替代;隨著城市蔓延式的空間擴張，原本處于城市邊緣區的工業空間逐漸占據城市的優勢區位。可見城市更新不僅是物質空間和社會空間更新的過程，同時也是城市土地利用調整的過程和社會形態更新的過程[2]。我國實行嚴格的土地管理制度，城市土地政策對城市更新活動的影響顯著而深遠;城市土地利用調整而帶來的巨大增值收益是城市更新中利益矛盾的焦點，也引發了地產導向下更新活動對公共利益的損害，故平衡各方利益、維護公共利益是保障可持續城市更新的基礎[3-4]。

國家治理體系和治理能力現代化的建設要求城市建設和發展領域探索適合我國國情的城市治理之路，因此在城市存量用地更新過程中探索適合的治理路徑是城市更新活動中重要的理論和實踐議題。對城市相關利益主體的充分考慮，有助于城市管理者做出合理的決策[5-6]，進而實現理想的善治狀態。故本文從城市更新活動中利益相關者視角出發，借鑒協同治理理論，研究、探索適合我國國情的利益協調和治理路徑。

二、 研究設計

1. 文獻綜述和理論分析框架

在城市存量發展趨勢下，城市更新已成為地方政府進行城市管理的重要公共管理活動;城市更新的過程也是相關利益主體立足自身需求和目的而進行博弈的過程[7]。全國各城市在以老工業區為代表的存量工業用地更新模式的實踐中都進行了積極、豐富和多樣化的探索，如廣州市采取“政府出政策，所有者出土地，開發商出資金”的三舊改造方式[8];但從政府與市場關系的角度看，主要包括自上而下和自下而上兩種類型[9]。相關利益主體在城市更新中由于其自身資源和權利特征的差異而具備不同的博弈能力，其中政府和市場在博弈中的力量要強于公眾[10]。有研究發現缺乏公眾參與的更新模式和單一政府或市場主導的更新模式在實踐檢驗中是存在失靈現象的[11]，故已有多數研究均認為在更新過程中亟需聯合政府、市場、公眾等各方利益訴求，以彌補政府和市場主導開發中可能造成的缺陷[12];即作為土地所有者的城市政府正在由傳統的公共事務管理者角色，轉變為協調者、監督者等多元角色[13]。

利益相關者理論和協同治理理論適用于我國城市更新協同治理的實踐研究。城市語境下的公共管理活動是利益相關者理論應用的范疇[14]，主要用于城市戰略和城市市場的研究[15]。利益相關者能夠影響集體或組織目標的實現，在城市規劃建設中發揮積極作用[16]。公共管理者和城市管理者在決策中應將城市利益相關者考慮在內，才能做出更好的戰略決策[5-6]。協同治理的概念起源于由非政府主體執行公共事物管理和制定公共政策的正式制度安排[17]，隨著理論和實踐研究的發展，轉變為跨越不同管理主體邊界的公共政策制定和公共事務管理的結構[18]。但有研究指出以上西方的協同治理研究和實踐帶有明顯的“去政府中心主義”特點，需結合我國國情進行研究[19]。城市更新過程中各利益主體訴求的差異使其互動變得更加復雜，但已有研究和實踐均證明，兼顧和整合各利益相關者優勢、建立利益共同體、實現利益平衡和共享是更新活動可持續的必要條件[11]。因此，有研究認為城市更新需整合共同目標下多元利益主體間的協同行動以實現公共利益的治理路徑[20]。

綜上所述，雖然現有研究均認為城市更新和老工業區更新中需要協調多元利益主體的差異化訴求，但從協同治理理論出發分析城市存量工業用地更新中的利益協調和協同行動的實證研究仍有待豐富。尤其是，西方語境下的協同治理理論的研究和實踐與我國城市存量工業用地更新受制于嚴格的城市土地管理實踐并不相符，我國城市空間管理具有明顯的政府宏觀調控特色，故在城市存量工業更新中的治理現代化建設中，協同治理更多應體現出共同目標下多元利益主體間的協同行動。土地是城市存量工業用地更新中最大的資產，我國實行嚴格的土地管理制度，故利益主體的行為均受到相關土地政策的影響。本文將城市存量工業用地更新中協同治理的研究放在我國特殊的城市土地管理制度背景下，探索適合我國國情的、區別于西方理論語境下的城市存量工業用地更新的協同治理，有理論和實踐研究價值。

鑒于此，本文基于利益相關者理論和協同治理理論，按照“利益訴求—協同行動—協調重點”的邏輯思路探析如何實現城市存量工業用地更新過程中的協同治理（圖1）。按照Frederick劃分為直接的和間接的利益相關者的方法[21]和土地權屬關系進行分類，存量工業用地更新行動中涉及的直接利益主體有代表城市政府的土地所有權人、以老工業區原屬國有企業為代表的原土地使用權人、以企業為代表的市場主體，間接利益主體是包括公眾、專家、媒體等的社會主體。

2. 研究方法和案例選擇

依據殷提出的案例研究法應用條件[22]，研究可選用定性的案例研究方法。具體來說，一是所研究的城市存量工業用地更新中多元利益主體協同治理問題是當前城市發展普遍面臨的現實問題;二是需要對城市存量工業用地更新中多主體協調的客觀現象和原因進行深刻剖析，即需要回答“怎么樣”“為什么”的問題;三是更新和治理過程中涉及多元復雜的利益主體，無法準確控制研究對象。在案例分析中主要通過歸納和對比的邏輯思維方式，在對案例現象個性特征認知的基礎上，凝練出具有一定適用性的共性特征。為增加研究結論的適用性，研究選擇兩個案例，分別代表城市更新中各有優勢的自上而下和自下而上模式，在分析兩案例差異性的多元利益主體行為邏輯的基礎上，探索形成協同行動的共性因素。研究資料的搜集包括以下方面：第一，經驗資料的獲取，是通過參與觀察、實地考察和政策文本資料收集的方式獲取;第二，訪談資料的獲取，是以面對面訪談、電話訪談方式從2017—2019年間4次對案例涉及的多元主體進行半結構化訪談所獲得的。

研究案例選擇具有代表性和典型性的北京市S老工業區和Q老工業區，有兩個原因。第一，作為超大城市的北京，其產業升級和轉型帶來城市工業用地更新及其治理具有代表性。由于城市發展帶來工業主動或被動向城市外圍遷出，以老工業區為代表的形式存在且空間集中的城市存量工業用地所處的優勢區位決定了其更新活動所帶來的巨大土地增值收益，故其治理中的利益協調過程有代表性。第二，北京市S老工業區和Q老工業區分別是典型的自上而下和自下而上的更新模式。21世紀初，在北京優化產業結構過程中，政府主導某大型重工業企業整體搬遷，S老工業區成為全國城區老工業區搬遷改造首批試點，是典型的自上而下模式。20世紀90年代，位于Q老工業區的某國有制造業企業停產而自發對外租賃廠房，逐步形成具有市場規模的文化創意產業園區，是典型的自下而上模式。

三、 存量工業用地更新中利益主體的協同行動

城市存量工業用地更新的目的在于實現其集約高效的利用，由于我國特殊的土地管理體制，存量工業用地更新過程中受到城市土地利用政策的約束，其中普遍存在、有顯著影響的重要政策主要有土地回購收儲政策和和土地用途變更政策。土地回購收儲政策明確規定了經營性用地都必須在“政府主導、市場化運作”的原則下進行回購收儲;土地用途變更政策明確規定城市土地利用需嚴格遵循土地利用規劃和城市規劃，改變城市土地用途必須嚴格依法審批。

1. 協同目標下利益主體的差異化利益訴求

為了轉型期城市更好的發展，有更新需求的老工業區土地高效利用成為相關利益主體追求的共同目標。但在現行城市土地利用政策框架下，圍繞土地使用權歸屬和土地實際用途，各利益主體都希望實現各自利益最大化，故而出現了差異化的利益訴求（圖2）。

在土地回購收儲政策執行中，雖然各利益主體有共同目標，但直接利益主體卻有不同的利益訴求。對于城市政府這一土地所有權人而言，需要執行土地回購收儲政策即回收土地使用權;但原土地使用權人并不希望失去土地使用權，尤其是隨著城市發展老工業區區位條件極大改善并帶來了巨大的土地增值潛力;故土地使用權的歸屬成為直接利益相關者爭奪的關鍵，回購成本成為直觀表現。市場主體在此過程中的利益訴求是以最小成本獲得最優發展空間，因此回購成本也會影響其日后租金。

同樣，為維護空間公平，土地用途變更政策嚴格控制經營性用地的用途變更，因此利益主體在共同目標下也表現出不同的利益訴求。作為土地所有權人，城市政府還兼具管理者和政策執行者的多重身份，故不僅有追求高效利用土地的共同目標，還有追求維護空間正義和公平、維持土地利用市場秩序的目標。因此，在行動上不僅嚴格執行管制土地用途的政策程序，也鼓勵政策探索和創新，從而盤活老工業區土地資產。原土地使用權人基于高效利用老工業區土地的共同目標，希望借助市場主體的經濟活力帶動老工業區產業轉型，即在原老工業區用地上選擇更具活力的產業類型。市場主體在追求共同目標中，利益訴求表現為降低地租成本、獲得最優發展空間。

2. 利益主體不同行為邏輯下的協同行動

存量工業用地更新過程中，雖然各利益主體有差異化的利益訴求，但仍圍繞協同目標積極協作，形成相關政策執行中的協同行動。

（1）土地回購收儲政策執行中的協同行動

直接利益相關者通過協商等方式探索在土地回購收儲政策指導下的協同行動（圖3）。雖然有共同目標的指導，但由于土地回購收儲政策更傾向于將土地發展權收回土地所有者手中，故而導致原土地使用權人和土地所有權人的相互掣肘，影響到原土地使用權人對老工業區再開發的積極性。對于原土地使用權人而言，將面臨失去巨額土地增值收益的風險，通常會通過索要高價補償;高昂的回購成本會加重城市政府財政壓力。對于政府而言，如果政府財政能夠負擔的回購收儲價格難以滿足原土地使用權人極高的補償訴求，則無法實質性推進該政策的執行。此時，雙方會通過積極頻繁的協商、談判和周旋，探索在土地回購收儲政策指導下雙方的協同行動，并實現雙方利益最大化。一方面，原土地使用權人希望通過其他模式代替回購收儲來實現其自身利益的最大化;另一方面，政府會鼓勵創新以探索多樣化的開發模式來平衡利益分配。此外，市場主體在租金符合預期時進入該空間并對其進行改造，“這里的租金比其他地方低，適合我們，但里面太高就給隔開了”（Q老工業區商戶訪談，2019-11-24）。于是在反復協商過程中實現了協同行動。

不同模式的老工業區更新中的協同行動不同。對于自上而下的老工業區更新，如S老工業區的更新，作為土地所有權人、更新和再開發計劃制定者、城市管理者多重角色的城市政府，其財政不足以支持巨額的土地回購收儲支出，最終政府采用協議出讓并補繳出讓金的方式，允許原土地使用權人保留土地使用權，并獲得有限的自行開發權。對于自下而上的老工業區更新，如Q老工業區的更新，市場主體自發選擇該老工業區并推動其更新，即以文化創意產業為代表的現代服務業企業在租金成本可接受的情況下，自發選擇有更新需求的老工業區并形成集聚規模和市場影響力。在國家扶持老工業區發展現代服務業的政策下，原土地使用權人規避土地回購收儲政策及其可能帶來的風險，在市場主體自發集聚行為的同時保留土地使用權，以及租賃權和開發權等其他權能，在暫不變更土地用途和使用權人的情況下將土地租賃給企業并進行物業管理，而政府有限地參與老工業區工業遺產的保護。

（2）土地用途變更政策執行中的協同行動

在土地用途變更政策約束下，直接利益主體圍繞共同目標形成各自的利益訴求，并通過協商、談判、周旋等方式探尋該政策約束下的協同行動（圖4）。原土地使用權人積極同土地所有權人周旋和協商，以期通過政策創新的方式獲得土地用途變更的審批通道，并逐步使土地用途變更合法化;同時大膽探索創新以滿足市場力量發展中對老工業區在空間和功能方面的個性化需求，“我們在定制化招商過程中，參考入住企業的要求，綜合考慮園區的長遠利益，對廠房進行改造”（S老工業區工作人員訪談，2017-10-20）。由于已有政策中對老工業區更新中產業業態的嚴格管制，市場主體進入園區需符合其規劃的功能定位和產業類型，受到了政策的極大約束;在供需匹配時市場主體通過反復協商和談判為自己發展爭取最低租金和最優空間。

相關利益主體在不同模式的老工業區更新中采取不同的協同行動。對于自上而下模式，如S老工業區在政府有計劃的戰略制定和規劃環節下，已重新調整老工業區的功能定位、產業布局和土地利用用途和強度。但是政府的相關管理還在探索期，實踐經驗缺乏，政府鼓勵在原有政策框架下的探索創新。現有的用途變更政策體系沒有明確規定原土地使用權人土地用途變更的具體細則指導，故無法提供市場主體為進駐園區而進行工商注冊時所需的產權證書，“現在面臨的最大政策困境是，由于沒有房產證而無法進行工商注冊”（S老工業區工作人員訪談，2017-10-20），故積極、頻繁、準確而有效的協商和創新政策工具是形成協同行動的關鍵。現行土地用途管制會自動為市場主體設置篩選機制，只有特定類型、滿足準入門檻的產業才能入駐;能入駐的企業會通過談判的方式提出其對空間和土地開發強度的需求，以滿足其自身利益訴求。對于自下而上模式的Q老工業區更新，在該政策框架下大膽探索創新，并配合國家允許老工業區發展現代服務業時可暫不變更土地用途和使用權人的政策，老工業區的舊廠房在簡單整治后散租給符合政策條件的不同類型市場主體，土地用途發生實質性的轉變。但現在行政策框架下缺乏對該類園區合法建筑標準和合法土地開發強度的明確界定，相應懲罰機制缺位。此時，由于市場力量多元化、個性化的空間需求，往往會嘗試對老工業區廠房大膽擴建、改建，導致老工業區實際的土地用途和土地利用強度發生了改變。

四、 存量工業用地更新中協調多元利益主體的重點

從時間維度看，城市存量工業用地更新的多元利益主體最終均會達到政府—市場—社會多元參與的利益均衡穩定狀態。存量工業用地更新是在現行嚴格的土地政策框架下進行的，以上狀態的達成除了源自多主體間的博弈，也源自政策的優化和調整，如政府不斷出臺和調整相應政策推動老工業更新，并均衡各主體的利益均衡分配。鑒于此，應在現行相關土地政策中分析不同利益主體間協調的重點。

1. 協調多主體間的利益平衡

原土地使用權人需重點協調同土地所有權人間的利益訴求和平衡。為加強城市國有土地的管理，土地回購收儲政策通過政府強制性權力回購土地并進行統一開發后進入土地市場。在此過程中，需要協調的焦點有以下三方面。第一，協調回購收儲的價格補償。土地所有權人在回購土地時所需的交易成本高，城市財政壓力大。同時根據《國有土地上房屋征收與補償條例》中的相關規定1，補償標準低于原土地使用權人由于土地增值而帶來的預期，因此往往造成原土地使用權人在回購價格上和土地所有權人很難達成共識。第二，協調回購后的出讓方式。現行主流方式是回購后通過土地二級市場進行招拍掛出讓，而原土地使用權人的市場競爭力弱，面臨著失去現有土地使用權的風險，導致其缺乏動力。第三，協調土地增值收益分配。現有政策框架下政府處于主導地位，在較低的回購收儲價格、有限的土地一級開發成本和較高的市場出讓價格中獲取了大部分土地增值收益，而原土地使用權人在此過程中僅獲得了有限的補償。

2. 協調土地的實際用途

市場主體與土地所有權人之間協調的重點是土地的實際用途。嚴格管控土地用途變更政策的初衷是防止市場尋租，維持公平秩序和保護國有土地資產。但在老工業區更新中，用地調整的方向一般為工業用地、科技研發用地、商業辦公和居住用地三個方向，對于非工業型的用地，在容積率、建筑密度等用地強度方面與傳統的工業廠房用地形態存在極大的不同，市場主體在實際使用老工業區原有空間時，由于產業業態的實際用地差異帶來了真實且迫切的調整需求。國家不斷完善支持存量用地用途變更的政策，如為支持文化創意產業發展而允許“土地用途可暫不變更”2，為支持保障性租賃住房建設而允許“變更土地用途3，不補繳土地價款”4。但仍缺乏更具針對性的城市土地用途變更政策工具，故土地用途變更成為老工業區更新亟待解決的瓶頸問題。

3. 協調行政服務的優化

土地所有權人與其余主體間的協調主要圍繞優化行政服務。原土地使用權人為了盤活老工業區的土地，積極尋求同市場主體的合作，理解和支持市場主體對土地實際用途變更的需求。在此過程中，需要協調以下兩方面。一是，土地用途變更需補簽或重簽土地使用權出讓合同，并涉及補繳土地出讓金、調整規劃用途和規劃指標等一系列復雜的審批程序，實踐操作中許多手續辦理的行政和政策阻力較大。二是，雖然國家支持老工業區在不變更土地用途和使用權人的基礎上發展現代服務業，但對于現代服務業企業來說，產權變更登記卻直接關系到其工商注冊，而目前政策體系中相關的行政服務路徑并不清晰。

五、 實現存量工業用地更新中協同治理的策略

自上而下和自下而上的城市存量工業用地更新模式中，多元利益主體都有共同目標，雖然有個性化的利益訴求差異，但仍具備良好的協同行動基礎。為實現該過程中的協同治理，本研究認為可從以下三方面進一步優化。

第一，在現行土地政策框架下形成多層次的協同目標。不同模式的存量工業用地更新中利益主體有差異化的利益訴求，體現共同利益的共同目標“土地高效利用”是實現協同行動的基礎。但該整體性共同目標并不能夠支持更新治理的全過程，因為該過程同時也是城市優質土地資產顯化的過程，必然帶來巨大的土地增值收益。因此，在存量工業用地更新治理這一復雜公共事務過程中，需要形成具有層次性的協同目標以精準助力協同行動的達成。如上論述，多元主體間利益協調的重點是多主體的訴求和平衡、土地的實際用途、行政服務優化三方面，需積極探索并促進各主體在整體性共同目標下形成以上三方面的次級共同目標。整體性共同目標和次級共同目標可精確兼顧公共利益和多元化利益訴求。

第二，完善相關政策工具以加強協同行動的利益協調。城市規劃作為綜合性公共政策，對城市轉型發展有重要作用，與時俱進和因地制宜的完善相關政策工具，如通過調整用地規劃重新審視公權力對土地發展的管制和激勵的平衡，并探索利于多元利益主體協商的機制。一是，在堅持嚴格用途管制的基礎上，完善國家對城市土地用途變更的政策體系。可采取土地發展權許可制度，對城市低效工業用地頒發土地發展權許可證，并規定土地用途變更的類型、土地再開發的綜合強度、預期土地利用效益等具體指標。在建立暢通的土地用途變更申請的機制后，應加強對土地利用的監管，強化對違規違法行為的懲罰力度。二是，在有限范圍內，通過獎勵容積率的方式實現公權力對土地發展權的積極干預。

第三，優化現行政策執行反饋中的公眾參與。公共政策過程中的公眾參與有助于公共政策全面兼顧多元利益訴求，對于現行土地政策來說，優化政策執行中的公眾參與和相關政策反饋可促進共同目標下多元利益主體的協同行動。既要使公眾參與渠道暢通、豐富公眾參與的形式，又要加強對公眾監督的力度。如通過公示公告、聽證會等多元化參與方式加強市場主體和社會主體對相關土地政策的認識，調動相關利益主體反饋土地政策執行中存在問題的積極性;利用政府網站、微信公眾號、政府信箱、政策熱線等多樣化方式實現信息的公開透明和信息的及時反饋，充分尊重社會公眾的知情權、利益表達權、監督權。

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基金項目：中央高校基本科研業務費“公共衛生安全視角下城鄉存量居住空間治理的路徑研究”（項目編號：FRF-TP-20-025A2）。

作者簡介：沈昊婧（1987-），女，博士，北京科技大學公共管理系講師，研究方向為城市更新和城市治理、城市土地利用和管理;王金燕（1992-），女，北京科技大學公共管理系碩士，研究方向為城市治理;陳春（1979-），女，博士，重慶交通大學智慧城市學院教授，研究方向為城市管理。

（收稿日期：2021-12-14 責任編輯：顧碧言）