推動黃河流域生態保護和高質量發展研究

解忠信 馮瑩瑩

〔內容提要〕黃河流域在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位。2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上正式提出推動黃河流域全流域高質量發展的戰略。2021年10月22日，在全國深入推進黃河流域生態保護和高質量發展工作座談會上，習近平總書記進一步明確要堅定走綠色低碳發展道路，推動流域經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。推動黃河流域生態保護和高質量發展是今后黃河流域各省（自治區）經濟和社會發展的主題，因此很有必要對黃河流域生態保護和高質量發展提出的背景、需要跨越的關口和具體實踐要求進行深入的分析總結，總結過去展望未來，更好地推動黃河全流域生態保護和高質量發展。

〔關鍵詞〕黃河流域 生態保護 高質量發展

黃河流域生態保護和高質量發展戰略是繼京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長江三角洲區域一體化發展戰略后黨中央提出的又一區域重點發展戰略。推動黃河流域生態保護和高質量發展有助于打通北方東、中、西部協調發展的戰略通道，有助于打造新時代生態文明建設的示范樣本，有助于打造中國經濟高質量發展的新一代創新走廊。自2019年黃河流域生態保護和高質量發展戰略提出后，多數研究大都集中在實踐路徑，對于高黃河流域生態保護和高質量發展戰略提出的歷史背景及需要跨越的關口涉及較少，因此很有必要對黃河流域生態保護和高質量發展的提出的歷史背景、需要跨越的關口及實踐要求進行深入研究。

一、黃河流域生態保護和高質量發展的背景

黃河流域生態保護和高質量發展戰略是我國首個把建設生態文明與高質量發展結合的重大地區發展戰略。習近平總書記在黨的十八屆五中全會上提出貫徹“創新、綠色、協調、開放、共享”的新發展理念，在黨的十九大報告中指出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期”。兩次大會以后，追求綠色發展、高質量發展成為經濟發展的理念和主題，黃河流域生態保護和高質量發展戰略的提出將綠色新發展理念與高質量發展有機結合，它的提出具有深厚的時代背景。

（一）適應了我國北方東、中、西部協調發展的要求

因為自然環境、經濟發展、社會發展、歷史文化等因素的差異，我國各地區間經濟社會發展出現了不平衡和不協調的問題，在我國版圖上從黑龍江的黑河市到中國云南省的騰沖市劃了一條線，這便是著名的胡煥庸線，在胡煥庸線之東南，我國36%的耕地，可以養活我國96%人口。與此相對，在此線之西北處，在我國百64%的國土上，卻只有我國4%總人口。在中國經濟社會發展上不只東、中、西方存在不協調的問題，南北方也存在差距，2012—2020年間，南方各省（區、市）地區GDP無論總量還是增速都遠高于北方各省（區、市），南方的人均現價GDP平均值也略高于北方。而就北方地區而言，東、中、西部地區發展的不協調性也相當明顯。主要原因在于，在新的歷史時期，我國經濟發展進入新常態，經濟發展由高速增長階段轉向高質量發展階段。各地紛紛進行產業升級，對于重工業聚集的北方來說，“去產能、調結構”經歷的轉型陣痛對經濟阻力更大。黨的十九大上，強調實施區域協調發展戰略，京津冀協同發展戰略、長江經濟帶發展戰略、粵港澳大灣區建設戰略、長江三角洲一體化發展戰略等相繼提出。將京津冀協調快速發展、長江經濟帶建設工程、粵港澳大灣區建設工程、長三角一體化建設工程等重要目標先后明確提出。2019年中央加明確提出黃河流域生態保護和高質量發展的戰略，這一重大戰略打通了我國北方東、中、西三大發展區域，對于推動我國北方地區的協調發展具有重大的戰略意義。

（二）順應了貫徹綠色發展理念，推動生態文明建設的必然要求

過去一段時間，過度追求經濟發展的總量和速度的情況在一定程度上造成了經濟發展與環境和生態不協調的現象，一度出現一邊發展經濟，一邊污染環境破壞生態，一邊治理污染保護生態的奇怪現象。為了避免“先污染后治理”的老路，應正確處理促進經濟發展與生態環境保護的關系，促進人與自然和諧共生。2015年，黨的十八屆五中全會明確提出綠色發展的新發展理念，秉承綠色新發展理念，建設生態文明關乎廣大人民的共同幸福，關乎中華民族未來的長久大計，在黨的十九大報告明確要求建設人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需求，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。黃河是中華民族的母親河，黃河流域孕育了燦爛的華夏文明，在步入現代工業社會前，不合理的經濟發展方式導致在黃河流域地區產生了大氣污染、水污染、固體廢棄物污染等問題，嚴重影響了沿岸民眾的生活質量，經濟社會的可持續發展，實施黃河流域生態保護和高質量發展，旨在打造新時期黃河流域生態文明建設的樣板，以推動黃河全流域高質量發展，促進黃河流域人與自然和諧共生。

（三）回應了追求高質量發展的時代主題

2017年黨的十九大勝利召開，大會明確提出，當前我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡和不充分的發展之間的矛盾”。提出“我國經濟發展已由高速增長階段轉向高質量發展階段”。2017年12月中央經濟工作會議總結并闡述了“習近平新時代中國特色社會主義經濟思想”，將這一思想的主要內容概括為“七個堅持”我國開啟了全面建成小康社會、全面建成社會主義國家的新征程，目前，在高質量發展這一發展主題的推動下，各地區域都深入開展了各項經濟建設活動，廣東省、江蘇省、浙江省等省份在高質量發展過程中做出了驕人的業績，相比之下，我國北方各省（區、市）高質量發展速度較慢，且大多還處于新舊動能轉換期，尚未完全實現高質量發展所需要的“質量變革”“效率變革”“動力變革”。黃河流域生態保護和高質量發展戰略的提出，回應了追求高質量發展的時代主題，必將促進黃河流域各省（區）轉變經濟發展方式以實現質量變革，優化經濟結構以實現效率變革，轉換增長動力以實現動力變革，為北方各省高質量發展提供指導和借鑒。

二、黃河流域生態保護和高質量發展需要跨越的關口

2021年10月8日，中共中央國務院印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，對黃河本身及黃河流域的特點給出了經典的概括：“黃河一直‘體弱多病’，生態本底差，水資源十分短缺，水土流失嚴重，資源環境承載能力弱，沿黃各省區發展不平衡不充分問題尤為突出”。經梳理分析可知，黃河流域生態保護和高質量需要跨越的關口主要包括以下幾方面。

（一）生態脆弱

黃河發源于青藏高原上的巴顏喀拉山脈，先后流過了青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東省等9個省（自治區），總長約5464千米。為中國僅次于長江的第二大河，流域面積達79.5萬平方千米，占全國總面積的8.28%。黃河流經了中國地理分界的三級階梯，黃河上游流過了中國的一級階梯上的青藏高原，中游流過了中國第二級階梯上的黃土高原，下游則流過了中國第三級階梯上的華北平原及黃河三角洲等地。而黃河所流過的三級階梯自然環境相對脆弱，地形類型也相對多樣，其中上游的冰川高原、草原草甸、三江源頭、祁連山，中游的黃土高原，以及下游的黃河三角洲、濕地公園等，均極易引起生態環境的嚴重衰退，生態環保功能一旦衰退，修復困難極大且恢復過程將十分緩慢。黃河中上游地區流經的甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南等地區，在過去經濟社會發展一定時期內嚴重依靠傳統的工業和制造業拉動經濟增長，卻沒有將對生態環境的保護放到與經濟發展同樣的位置，導致黃河流域生態環境遭到破壞，污染問題頻發。其中固體廢棄物的污染問題、露天采礦植被破壞問題、工業“三廢”的排放問題、黃河沿岸垃圾傾倒問題較為突出。

（二）高質量發展不充分

黃河流經的青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東等9個省（自治區）除山東省處于東部地區之外，其他都處于中、西部區域，經濟社會發展速度和水平均低于東部地區，黃河流域整體經濟水平也不及全國平均水平。在傳統的經濟增長中更多依靠能源工業，如山西省經濟以煤炭工業為主；工業發展更多依靠重工業，如甘肅、內蒙古、陜西等省（自治區）經濟增長高度依靠重工業和制造業；產業經濟的低質低效問題也比較明顯，黃河流域內部由于不少產業都屬于事關我國能源和糧食安全的重要戰略性產業，因此長期以來受到國家政策保護，產業的自我創新能力相對欠缺，企業主動投入國內國際市場競爭的積極性不足，從而造成了大量低效問題的發生，黃河流域以能源化工、原材料、農牧業為主體產業特征突出，缺少具有較強競爭力的新興產業群體。在黃河流域，支持產業高質量發展的人才資金外流嚴重，很多本土優質人才在國內或國外接受高等教育后往往選擇到機會更多、收入更高的南方省份發展，黃河流域經濟發展的其他要素資源，如優質的土地、充足的資本等與南方地區如長江流域一些地區相比較為缺乏。因此，經濟發展方式更多以數量規模型的產業為主，質量效益型的產業發展不足；經濟結構主要采用的是追趕性的發展策略及選擇性的產業政策，造成經濟結構不甚合理；經濟發展的動力主要來源于勞動力、資金、土地、資源等要素的投入，創新驅動帶來的全要素生產率的提升動力不足。

（三）民生發展不足

黃河流域的青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東9個省區，除山東外各省（自治區）公共服務、基礎設施等歷史欠賬較多。一些省（自治區）醫療衛生設施不足，如2020年全國每萬人口醫療衛生機構床位數64.60張，而在黃河流域各省（自治區）中，寧夏回族自治區、山西省和山東省每萬人口醫療機構床位數均低于全國平均水平，分別為57.30張、64.10張和63.70張。黃河流域重要商品和物資儲備規模、品種、布局亟需完善，保障市場供應和調控市場價格能力偏弱，城鄉居民收入水平低于全國平均水平。以2020年為例，全國人均可支配收入為32189元，黃河流域各省（自治區）人均可支配收入分別為：青海24037元，四川26522元，甘肅20335元，寧夏25735元，內蒙古31497元，陜西26226元，山西25214元，河南24810元，山東32886元。可見，黃河流域各省區中，除內蒙古自治區和山東省外，其余7省（自治區）人均可支配收入均低于全國平均水平。

（四）水資源短缺

盡管黃河是中國的第二大河，但黃河流域總水量卻排在全國各條河流總水量的第11位，黃河水資源的短缺，是制約黃河流域經濟社會發展的主要原因之一。

首先，影響河流徑流量的主要原因有：河流補給、地理環境、集水面積大小、主要支流多少、蒸發能力強弱、植物覆蓋程度等。由于黃河流域多為溫帶大陸性氣候、溫帶季風氣候，全年徑流量主要由大氣降雨供給。由于受大環流的影響，降雨量較小，但蒸發能力卻很強，黃河流域的自然年份年平均徑流量約為580億多立方米，只相當于降雨總量的16.3%，產水系數也很低。同時，由于受季風影響，黃河流域泛濫后平原徑流的季節性發生了變化。夏秋時河水暴漲，極易水淹成災，而冬春水量極少時，徑流的年度分配也極不平衡。

其次，由于黃河流過黃土高原植物覆蓋面降低，土壤流失加速，蒸發進一步加劇。所以，黃河的徑流量比較小。黃河水資源短缺的另一種成因則是由于黃河上游水流湍急，流入缺少植被保護的黃土高原后，水土流失嚴重，大量泥沙進入到河水之中，到了中游之后，水流變緩，于是泥沙大量沉淀，經年累月，泥沙增多，河床增高，河水容易滿溢出來，古代治黃治標不治本，一味墊高河壩，最終造成了地上河的情形。而黃河成為地上河，甚至河床都要比地面高，在下游幾乎一片平原的河南、山東兩個省必然導致其河流無法流入黃河成為其支流，無法為黃河下游補充水量。

上述原因的綜合影響，導致了黃河流域水資源的短缺，經專業機構測算，黃河的水資源總量僅為長江的40%左右；年人均水資源量為647億立方米，不足長江的7%；自然資源開發效率超過80%，遠超40%生態警戒線。

（五）洪水威脅

黃河發源于青藏高原，經水利專家溯源，黃河的源頭只不過是數個小泉眼，隨著泉水、雪水、雨水的匯集一路奔流而下，有許多河水注入，在流經黃土高原時，攜帶了大量淤泥，其色混濁，這也便是黃河得名的由來。黃土高原上的大量泥沙，也成為黃河流域人民的苦難，而黃河在流過中原地區的同時，水勢也逐漸穩定了下來，于是淤泥沉淀，日積月累，新形成的黃河便成為地上懸河，一旦洪水破堤潰決時，水流往往就不再返回原有河道，而是另辟新的河流入海，從而造成了黃河河水改道。雖然歷朝歷代都在修建河堤，可一旦短時間內遭遇強降水，勢必造成潰堤。所以，決口改道也是黃河洪水威脅的重要特點。

根據1959年黃河水利委員會的調查數據，歷史時期有記載的黃河洪水決口的事件總計有1500余次，較大的改道記載總計有26次。在這26次較大的改道中，又有6次影響巨大的改道，所涉及的地區有今河南、河北、山東、安徽、江蘇五省。黃河流域居民深受其害。大水使“民間田地決裂破壞，不成隴畝”“耕者不得種，種者不得收”，導致“齊魯之間，一望赤地”。

三、黃河流域生態保護和高質量發展的實踐要求

2017年10月18日，黨的十九大報告明確提出我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變經濟增長方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。這段描述高度概括了推動高質量發展的實踐要求，對于落實黃河流域生態保護和高質量發展而言，除了要在推動高質量發展上有所突破，還需要貫徹綠色發展理念推動生態保護與經濟發展的協調，需要根據黃河流域的特色產業體系整合措施。

（一）深化供給側結構性改革

供應側結構性改革是相比于過去中國在宏觀經濟管理中應用較多的需要側改革來說的，需求側中推動國民經濟快速發展的三駕馬車——投資、消費和出口在推動經濟快速發展過程中發揮了巨大作用。由于我國社會矛盾的變化及內外局勢的深刻變動，社會資本的整體回報率不斷降低，而有效需求（消費）不足矛盾突出，加之全球經濟在2008年美國次貸危機后一直處于下行區間，整體的外需不足，使得我的出口在拉動經濟增長中的作用持續下降，需求側改革因此遭遇前所未有的瓶頸。在以“三期疊加”為時間標志、以國際分工發生深刻變化出口下降為空間標志的新常態下，黃河流域更要深化包括勞動力、土地、資本、創新等要素的供給側改革。不斷推動要素供給的市場化改革，使得各要素在國民經濟循環中暢通無阻，實現優化組合，推動經濟持續穩定發展；推動產品供給改革，提高高端產品和服務的供給以滿足人民日益增長的美好生活需求，滿足人民對于消費方式等生活方式高端化和個性化的需求；推動供給側結構性改革下的制度創新，改變過去單純以大規模高速為導向的績效考評體系為以高質量和創新為基礎導向的績效評價體系，以推動高質量發展。

（二）正確處理政府與市場在資源配置中的作用

推動黃河流域生態保護和高質量發展要求發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用。

我國在資源配置理論方面也發生了三次變化，1980年前市場起輔助性作用、2007提出發揮市場在資源配置中的基礎性作用、2013年提出發揮市場在資源配置中的決定性作用。具體措施為深化放、管、服改革，促進形成統一、開放、競爭、有序的市場體系，使市場充分發揮在資源配置中的決定性作用；發揮好我國社會主義制度的優越性，科學制定宏觀調控決策，做到精準、及時、定向，發揮我國宏觀調控有力、有度、有效的優勢；促進市場主體負擔降低、交易成本下降，提升其創新創業能力，提高微觀主體的活力。

（三）推進綠色發展

綠水青山就是金山銀山。要想實現黃河流域生態保護和高質量發展，必須貫徹綠色新發展理念。積極推進農業向綠色化、生態化轉型，建立健全綠色、生態、低碳、循環經濟的發展模式，建立以市場價格定價機制為引導的綠色創新制度，積極推進有助于綠色發展的高新技術的研究、轉化與普及，用綠色技術改造傳統工業，實現經濟社會發展與生態保護相協調，實現產品綠色化生態化；統籌山水林田湖草的系統治理與綜合開發，把黃河流域的綠色環境資源優勢轉變為生態農業、生態產業、自然資源旅游等生態經濟的綜合資源優勢，推進黃河流域生態產業化；推動黃河流域能源結構向綠色生態轉變，推動黃河流域能源生產與消費新革命，構建潔凈低碳、安全有效的能源管理系統；實施最嚴格的生態環境保護制度，把制度建設作為推進生態文明建設的重中之重，全面推進生態文明建設，著力破解制約生態文明領域建設和發展的制度性障礙。

（四）推動創新發展

創新驅動的內生動力是推動黃河流域高質量發展的第一動力，創新理論的鼻祖約瑟夫·熊皮特在1912年發表的《經濟發展理論》一書中提出在經濟發展過程中，創新就是要創造一種新的生產函數，即在勞動力、土地、資本等生產要素不變的前提下通過創新驅動，激活經濟發展的內生動力，促進全要素生產率的提升。創新包括產品創新、技術創新、市場創新、資源配置創新、制度創新等五種具體形態。推動黃河流域生態保護和高質量發展需要加強創新驅動力的推動，創新發展要求有充足的資金供應，因此要加強金融供給側改革，加大金融對于創新的資金支持，為創新發展解決“錢”的問題；創新發展需要創新人才的鼎力支持，創新人才培養和使用機制，激活和弘揚企業家精神，發揮人才在創新中的巨大作用，為創新發展解決“人”的問題；創新發展需要有良好的創新生態環境，要建立健全鼓勵創新的體制機制，為創新發展提供制度保障，為創新發展解決“制度”的問題。

（五）建設黃河流域特色優勢現代產業體系

2021年10月8日，中共中央、國務院印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，明確提出了黃河流域要依托強大的國內市場，積極推動供給側結構性改革，加強科技創新的投入力度，結合黃河流域資源、要素稟賦和基礎產業做大做強區域特色產業。加快新舊動能的轉換，推動黃河流域制造業高質量發展，推動流域產業由資源密集型、勞動密集型向創新型經濟轉換，構建獨具特色的現代產業體系。根據黃河流域的資源稟賦、產業特點，提出以下措施：一是要增強科技創新的支持力度，推動傳統產業轉型升級，促進流域新舊動能轉換；二是要進一步做優做強黃河流域傳統優勢產業——現代農牧業；三是要借助黃河流域能源資源密集的特點，打造我國北方乃至全國的重要能源基地；四是要加快推進戰略型新興產業和先進制造業的高質量發展。

四、結語

黃河流域生態保護和高質量發展是適應我國北方東、中、西部協調發展的必然要求，是順應貫徹綠色發展理念建設生態文明的必然要求，是回應黃河流域高質量發展的時代主題的必然要求，有著豐富深刻的時代背景；黃河流域生態保護和高質量發展需要跨越生態脆弱、高質量發展不充分、民生發展不足、水資源短缺、洪水災害頻發的關口；推動黃河流域生態保護和高質量發展要求繼續深化供給側結構性改革，正確處理政府與市場在資源配置中的關系、是推動綠色發展、推動創新發展建設特色優勢現代產業體系的實踐要求。

（作者單位：1.中共濱州市委黨校；2.濱州醫學院附屬醫院）