鄉村振興中基層政府公共政策執行偏差及矯正機制

羊中太 呂旭騰

〔內容提要〕實施鄉村振興戰略，是解決新時代我國社會主要矛盾、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。然而在實施鄉村振興戰略的過程中，由于受到各種因素的影響，基層政府在政策執行時，面臨著許多政策執行困境，如象征性執行、替換性執行、機械性執行、抵制性執行等問題，政策落實結果與目標產生了偏差，給全面推進鄉村振興戰略造成了一定的困難。本文主要以地方基層政府、政策執行主體、政策執行客體三個角度進行研究，并提出相應的對策用于糾正政策執行的偏差，以期有效推動基層政府鄉村振興政策的落實。

〔關鍵詞〕鄉村振興 政策執行過程 執行偏差 糾正機制

一、引言

（一）問題提出

黨的十九屆五中全會把“鞏固和擴大扶貧成果，全面推進鄉村振興戰略”作為“十四五”期間經濟社會發展的主要目標。在兩個百年目標的交接點上，鄉村振興戰略成為全面建設社會主義現代化國家新征程的重要任務。習近平總書記強調要做好政策“最后一公里”的實施，政府政策執行的體制和機制是影響公共政策執行深入完成“最后一公里”的關鍵因素。落實和完善鄉村振興政策，實現鄉村振興的目標，需要地方政府和基層政府的有效執行。在鄉村振興政策中，基層政府承擔著公共政策具體的實施任務，是實現公共政策目標、解決公共問題的主要執行者和責任人，關系到整個國家的正常運行、管理和發展進程，影響著社會的方方面面。同時，基層政府在政策執行過程中往往存在政策執行偏差導致政策結果偏離原政策預期的現象，甚至可能導致政策失敗或政府失靈，因此，需要基層政府對政策執行偏差現象進行及時的發現、糾正和調整。

（二）文獻回顧

政策執行偏差是各國政策執行中普遍存在的現象。1973年，普雷斯曼和維多夫斯基的“奧克蘭計劃”失敗標志著西方“執行運動”的開始。在21世紀初期，我國學者依據國家實際情況對我國政策執行過程開展了一系列的研究。作為政治學、管理學和公共政策學領域的研究熱點，多數學者已經對政策執行偏差的原因和類型進行了研究和分析。導致政策偏差的形成因素多種多樣，通過“中央政策的明晰度——地方政府的學習能力”“政策路徑的明晰度——部際之間的協同強度”兩種分析模型，將政策中包含的自變量和因變量與政策執行的結果相結合，可依此來分析和推演政策執行偏差的內部產生邏輯。

相關的政策執行者是導致政策執行偏差現象產生的關鍵因素之一。有些政策實施過程中，政策執行的參與者想推動優化政策執行結果的發展十分困難，但阻礙政策執行或破壞政策執行結果卻輕而易舉。學者們對相關政策執行偏差現象的研究視角與重點不同，所得出的結論也各不相同，從政策執行的角度來看，政策執行偏差的類型可分為象征性執行、機械性執行、抵制性執行等。針對不同的政策偏差類型，從公共政策失敗的角度解釋政策執行偏差的原因，將管理控制理論引入政策執行過程，探討政策偏差的防控路徑，等等。大多數學者主要從政策執行者和政策設計本身的因素，來構建政策執行偏差理論分析框架。現階段，針對鄉村振興戰略實施過程中所存在的政策執行偏差問題研究存在進一步探索的空間，特別是針對從鄉村振興政策偏差機制的角度出發研究并制定相應解決措施和對策的研究。綜上，研究鄉村振興政策執行過程以及執行偏差可以有效解決我國現階段在鄉村振興戰略實施過程中所面對的問題并提出相應的糾正對策。本文通過政策執行過程理論，對鄉村振興政策執行中所發生的偏差現象和類別以及形成原因進行討論，將鄉村振興基層政府政策執行中常見的執行偏差歸納為四類，并提出相應的矯正對策。

二、鄉村振興基層政府政策執行偏差行為及其原因

政策執行偏差是政策執行過程中常見的現象，這一現象是基層政府在執行政策環節中所產生的。在鄉村振興政策實施過程中，基層政府在政策執行的具體過程中由于受到所存在的某些客觀因素以及自身的政績觀、利益觀、政策解讀能力、執行能力、執行隊伍配置等因素影響，可導致政策執行偏差現象的產生。

（一）不合理的政績考核，象征性執行——“出工不出力”

政府工作中的“面子工程”或“出工不出力”等象征性政策執行現象，在鄉村振興政策執行過程中也屢有出現。如，某些農村地區只是簡單地建立一個村民文化活動廣場，并沒有采取相應具體的文化建設活動來開展鄉風文明建設，以此來應對上級政府對鄉村振興建設的檢查。另一方面，基層政府為了自身政績考核或單方面應對上級部門檢查，導致政策執行過程中偏離政策目標。這些現象大多形成于不合理的績效考核體系之中。基層政府或官員為了自身利益和錯誤的政績觀，利用上下級政府之間信息不對稱的情況，通過象征性的實施來美化其管轄地域的形象，以此來為自身謀求利益或政績。這與基層政府視自身為“經濟人”的屬性而優先確保自身利益最大化密不可分。在政策執行過程中，基層政府一般不會直接或選擇正面抵制上級政府的命令，但是會采取一種消極或不作為的態度來應對，或從表面現象看是積極配合完成上級政府的命令或指示，但在實際的政策執行過程中，為了維護自身利益，基層政府在有關的政策執行中存在選擇“出工不出力”行為的現象，導致未能將政策的精神內涵和政策目標進行全方位的落實。在鄉村振興政策執行過程中，政策象征性執行會造成政策執行結果偏差和社會資源浪費，嚴重的情況下甚至會導致人民群眾對政府失去信任，不利于基層地區的經濟發展和社會穩定。

（二）不完善的監督機制，替換性執行——“上有政策，下有對策”

“上有政策，下有對策”是一種典型的替換性政策執行現象。基層政府在實現政策目標的過程中要忠實準確地貫徹執行。但某些基層政府在鄉村振興政策執行過程中，為了自身利益關系的考慮，表面上積極響應上級所制定的政策，實際上明面一套背后一套，“掛羊頭賣狗肉”，甚至在原有政策的基礎上增加了一些有利于自身利益的規定和內容，最終導致政策執行結果遠遠偏離了原有政策的預期目標和結果。這種“陰奉陽違”的政策執行過程，完全背離了政策設計的初衷。基層政府對鄉村振興政策的解讀偏向于自身利益，并通過一定的方式加以實施，進而導致基層政府與上級政府產生了一種博弈行為。而此行為的產生，與上級政府對基層政府政策執行過程的監管不力相關。替換性政策執行行為產生的主要原因是，地方政府在與上級政府的博弈過程中的收益大于成本，而且被上級政府發現并查處的幾率較小，從而導致“上有政策，下有對策”現象的產生。替換性政策執行表面看保護了當地的經濟利益，事實上，這會導致原政策目標的執行不準確，并直接降低其有效性。這不僅不利于解決當地人民所面臨的實際問題，并且損害了人民群眾的共同利益或個人利益，具有極大的社會危害和潛在的惡劣影響。

（三）組織內部缺乏激勵機制，機械性執行——“照抄照搬”

基層政府在政策執行過程中由于缺少對上級政策的有關解讀和創新，導致了政策的機械性執行。如，在鄉村振興政策執行過程中，基層政府沒有充分結合本地實際現狀來對政策進行理解和深度剖析，導致政策執行人員自身對政策理解性不足，只能按照上級政府的規定或條例來照搬照抄，現實執行過程中缺乏靈活性和變通性。另一方面，基層政策執行人員在政策執行過程中由于缺乏相應的激勵機制，導致工作積極性不高，采用死板的手段來進行政策落實，因此，政策執行偏離了原來的政策目標，導致政策執行出現偏差。這種現象的形成機制在于：一是政策執行人員素質不高，無法理解鄉村振興政策的精神與實質內涵，政策執行者缺乏制定配套政策的能力，并且限于其自身對政策認識一知半解，更無法為群眾宣傳政策理念，只能按照政策規定機械性地執行；二是上級政府缺乏相應的激勵機制，對政策創新行為的物質和精神激勵不高，對下級政府的經濟補償不到位，導致政策執行者在執行過程中工作態度消極，往往采取敷衍了事的態度，無法激發其對政策執行的自主性和能動性思考；三是在政策執行過程中缺乏相應的容錯機制，有些政策執行人員在政策執行過程中發現了一些政策缺點或有待于改進的地方，但出于對自身行政地位以及利益因素等考慮，不愿去對政策進行一些創造性執行，擔心“槍打出頭鳥”，害怕承擔政策創新失敗帶來的責任，所以不敢貿然行事，抱著“寧可不干事，也不能出事”的心理，依舊按照原本的政策規定去執行政策。機械性政策執行的結果不僅使原本科學合理的政策失去了其內在價值，而且可能引發一些新的政策問題。

（四）政策缺乏因地制宜機制，抵制性執行——“一刀切”

政策制定與執行過程如果將政策客體排除在外的話，那么這項政策一定是失敗的。在鄉村振興政策執行過程中，農村與農民是緊密相聯、不可分割的，一些基層政府為了盡快地達成政策目的或取得一些成效，存在忽視農民意見的現象，直接對農村建筑或基礎設施進行整改，這種采取“一刀切”式的強制執行方式，會導致民眾產生抵觸或不滿的情緒，從而抵制政策的執行，造成政策執行偏差。抵制性政策執行的形成機制在于，一方面，地方政府奉行“拿來主義”，在執行政策時不分析具體問題，不將政策地域范圍內實際的經濟、社會等因素相結合，盲目執行上級政府的政策，不因地制宜進行相應調整。另一方面，廣大農民群眾缺乏對政策本身相應的關注和理解。鄉村振興政策能否真正促進鄉村發展，首要取決于是否被村民所接納和認可。如果政策執行與該地區的實際情況不符，也沒有通過對政策目標群體進行宣傳和教育使其明白其中的利害關系，而是將政策目標群體排除在政策執行之外，那么這項政策就不可能得到有效的落實，甚至會出現人民群眾抵制政策執行的情況。

三、鄉村振興基層政府政策執行偏差的矯正機制

政策執行偏差類型多樣，導致政策偏差的具體原因各不相同，但也存在著一定的必然聯系，一種政策執行偏差的主要表現也可能是另一種政策執行偏差的次要表現，如果不及時糾正政策執行偏差，可能會導致偏差現象進一步惡化，本文對導致政策執行偏差現象的四種主要成因進行分析，依此提出對政策執行偏差現象糾正和改進的措施。

（一）設計合理的政績考核制度，建立完善的信息反饋機制

1.設立合理的政績考核制度

一些鄉村振興政策執行績效考核體系存在較強的“官本位”特征，存在政策執行考核指標的設置以上級政府安排的工作任務為出發點的情況。將是否完成上級安排的工作任務作為“好”或“壞”的判斷標準，績效考核的結果主要來自上級政府的主觀評價，這種扭曲的政績考核機制一定程度上導致了鄉村基層政府象征性政策執行的不良現象。因此，政策考核的指標務由注重“硬性”指標轉向為“柔性”指標。“硬性”指標指的是上級政府所規定的硬性要求和任務，“柔性”指標指的是人民群眾的獲得感。政策執行人員在落實鄉村振興政策過程中必須以廣大人民群眾的基本利益為出發點，要切實改善當地人民群眾的經濟發展現狀，促進農民的收入與幸福感，要把人民滿不滿意、人民高不高興、人民認不認同作為政策執行的績效考核的一項重要標準。

2.建立完善的信息反饋機制

政策的制定、執行和評估過程是一個復雜的系統性工作，信息是其中不可或缺的重要資源。中央對地方的決策與考核很大程度依賴于地方提供的信息，為了有效減少鄉村振興過程中政策執行偏差現象的出現，政府要充分的利用大數據技術對海量的數據和信息進行精準分析和整理，以此來進行信息的傳遞和反饋。政府應拓寬現有的信息反饋渠道，突破“政府部門作為單一信息源、自上而下或自下而上的單一傳導機制、逐級上報的單一運作形式”的封閉信息路徑。要建立完善以公民參與為基礎的信息反饋機制，擴寬橫向的信息溝通反饋渠道，擴大包括信息來源在內的信息范圍，要高度重視群眾反饋，擴大群眾參與的范圍和程度，避免因信息反饋不及時而導致政策執行偏差。

（二）完善政策執行過程監督機制

1.建立健全公共政策執行監督體系

為確保政策執行不偏離政策的預期結果，必須對政策執行過程進行監督，適時對政策進行評估，及時發現和糾正政策執行過程中的行為偏差，確保政策有效實施，實現政策預期目標。現階段，隨著我國政策執行監督體系的發展，多元化的監督網絡初步形成，在監督體系的實際運行當中，黨委監督和行政監察機關發揮了大部分的監督作用，但也存在社會媒體以及社會群眾等社會群體所產生的監督力度微乎其微等類似問題。現如今，鄉村振興越來越受到社會和廣大人民群眾的關注，我們需要充分發揮社會的監督反饋作用，完善有關社會監督的法律法規，鼓勵和支持政策目標人群、社會組織以及社會媒體等更多的社會力量參與到鄉村振興政策執行過程的監督中來，同時，增強政策執行的透明度，利用互聯網信息技術，對政策執行全過程實施一個多層次、多功能、多渠道的監督，建立更加完善的社會監督保障體系。

2.健全行政問責機制

建立健全問責機制，嚴格監督政策執行者，明確政策執行的內容、目標、要求和工作標準，以及個人服務意識、責任意識、效率意識和危機意識，提高基層政府政策執行能力和水平。基層政府的政策執行者如不能在規定期限內完成、落實相應政策內容或無法達到政策預期效果，應對該政策執行者進行責任追究，并依法給予行政處罰。在開展責任追究過程中要嚴格依法辦事，以規范的約束力和法律的震懾力，來避免政策執行人員在政策執行過程中發生違法或失職的現象，提高其替換性執行——“上有政策下有對策”的成本支出，促進提升基層政府在落實鄉村振興政策的政策執行預期與效果。

（三）提升政策執行者的管理素質，建立完善的激勵與容錯機制

1.提升政策執行者的管理素質

人是最活躍的生產力要素，也是政策執行過程中最重要的影響因素之一。無論是貫徹黨和國家的方針政策，還是全面推進鄉村振興戰略的實施，都離不開一支“懂農業、知農村、愛農民”的高素質“三農”工作隊伍。一方面，政府擇優選擇政策執行者，派遣政治素質和綜合能力較高的官員到鄉村振興的一線崗位，讓每個人在自身適合的崗位上發光發熱；另一方面，強化現有的政策執行隊伍的政策科學認知和學習能力，加強其從宏觀層面對農村資源要素進行合理運用與管理的能力，打造一批懂市場、知產業、善管理的政策執行隊伍，并將每個政策執行人員的培訓成果與其自身崗位變動、薪酬福利等掛鉤，促使政策執行者提高綜合科學素質，增強管理意識，提升對政策協調與配套的認知，提高合理使用政策工具的能力。

2.建立完善的激勵機制

創造性政策執行的激勵屬于正向積極激勵的作用，它可以獲得高于創造性政策執行組織預想成效。一方面，上級政府要加強對創新政策的激勵，讓敢于發揮主觀能動性、主動創新的鄉村振興一線政策執行者在取得相應成效的同時，獲得更多的利益和獎勵；另一方面，上級政府對基層政府的財政補貼要及時到位，為創造性政策執行提供相應的人力、物力和財力，激發更多政策執行人員工作的積極性、主動性和創造性，為政策創新提供更多的空間。

3.建立科學的容錯機制

在干部激勵機制的復雜系統工程中，容錯機制是重要內容之一。容錯機制的建立是為了進一步激發官員們的自主創新能力，讓基層干部們敢于大膽地去“摸著石頭過河”，結合本地區實際，創造性地實施，而不是按部就班地對上級規定進行執行。容錯機制和問責機制是辯證統一的，二者相輔相成。不能因為問責而不敢容錯、不能容錯，甚至逃避、推脫責任。在鄉村振興政策執行過程中，我們的基層干部要堅定為人民服務的信念，要清楚自身所處的位置與責任，以容錯機制為兜底，不要抱有沉重的心理負擔，細心大膽地帶領農村人民開拓鄉村振興的新路徑。上級政府應利用容錯糾錯機制，為實干者和創新者提供試錯空間，防止壓力管理體制下因“只能成功不能失敗”而失敗的悖論出現。

（四）強化因地制宜的政策執行機制

1.加強政策宣傳，提高民眾對政策的認同感

政策宣傳是政策執行過程最重要的環節之一，鄉村振興的一線基層政府在政策執行的過程中，要充分地發揮黨建引領作用，由基層黨員干部帶領，通過利用包括網絡媒體在內的多種途徑來加強對國家鄉村振興政策宣傳的力度和廣度。一方面，要強化政策執行者對政策的理解和認知程度，因為當政策執行者對政策的意圖和具體實施有了明確的認識和充分的理解，便能積極有效地開展公共政策的實施，減少或避免政策執行偏差現象的產生；另一方面，對于鄉村振興政策的大力宣傳可以使廣大身處鄉村的農民群眾了解和認識政策的具體內涵與深刻意義，增進人們對黨、對國家的歸屬感和對政策的認同感，只有民眾真正了解和認識了政策，才能明白政策能否得到有效的落實的利害關系，才能真正地擁護政策，積極配合政策的執行。

2.促進政策目標群體參與到政策執行的過程中來

政策目標群體不僅是政策執行的對象，也是政策環境的重要組成部分，其愿望、利益和要求都會對政策執行結果產生巨大影響。基層政府在執行政策之前，第一，要對政策目標群體進行思想教育，讓其真正地認識和了解政策，明白其中的利害關系，使其能夠主動地接受政策，配合政策的執行。第二，在政策執行過程中要讓政策目標群體參與其中，鼓勵目標群體通過民主參與的方式來積極地表達自身的利益和訴求或對政策的個人見解，督促政策執行者對政策進行更詳細、更合理的更改，變被動接受為主動參與、配合執行。第三，要發揮群眾的力量，對政策執行過程進行合理有效的監督，要充分地調動群眾參與監督的積極性，使當地居民成為政策執行最有力的監督力量，而且可以最大限度地減少政策執行的偏差。

四、結語

在鄉村振興戰略實施的過程中，基層政府有關公共政策的有效執行至關重要，一方面能夠切實地為基層人民謀利益，提升其生活質量水平，能夠完善促進國家治理體系，提高治理能力，推動現代化經濟體系建設，促進社會進一步發展。基層政府在政策執行過程中，需要建立多種合理有效機制，組建優秀的政策執行隊伍，維護公共政策的權威性、合法性、目標性和有效性，高度重視政策執行中的偏差，根據不同原因，采取科學合理的方法有針對性地、及時地糾正偏差。政策執行者必須加強自身的科學研究能力，提高政策的公共宣傳水平，加強公民對政策的認識和參與度，營造良好的公共政策執行環境，落實科學有效的措施，充分發揮各方面的主觀能動性和創造性。

（作者單位：青海民族大學政治與公共管理學院）