淺議做好貨幣政策執行效果審計的思考

祝晨光

貨幣政策作為一種直接影響總需求、間接調控總供給的政策，它的正確制訂與有效實施，有賴于金融系統有效傳導，并由三個方面加以確保：一是需要自下而上提供及時、準確、全面的金融經濟運行的數據信息。二是自上而下地將貨幣政策意圖順利傳導并得到切實的貫徹落實。三是自下而上地將執行情況及時反饋上報，使中央銀行決策部門及時了解掌握貨幣政策在基層的實施效果。從這個意義上來說，基層人民銀行就是這個樞紐系統的“神經末梢”，且構成了這一系統的基礎。所以，高度重視并認真做好有關貨幣政策取向的、具有前瞻性的信息調研工作，既是基層人民銀行的主要職責，也是基層人民銀行履行好執行貨幣政策職能的重要一環。2015年5月，審計署辦公廳印發了《國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計實施意見(試行)》，并明確了審計目的、審計對象等7項內容，強調審計要重點抓好“四個抓手”，即重大項目完成情況、重點資金保障情況、重大政策落實情況和簡政放權推進情況，由此政策執行效果審計也漸成體系。深入研究并積極推進政策執行效果審計，當好政策落實的“監督員”，使審計在“打通政令暢通最后一公里”中發揮重要作用，促進審計監督向更高層面、更廣范圍、更深層次發展。

一、政策執行效果審計的特點

（一）拓展了審計內容

政策執行效果審計主要圍繞貨幣政策落實情況和簡政放權推進情況，突出對國家重大決策部署和央行貨幣政策措施是否落實到位進行監督，超越了傳統被審計單位以經濟活動為主要監督內容的審計范疇，審計內容空前拓展。

（二）審計對象多元化

國家貨幣政策落實情況審計內容主要包括：圍繞金融統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，深化金融供給側改革、建設現代化金融體系，推動我國經濟高質量發展。由于貨幣政策執行效果審計內容的拓展，政府機關、企事業單位、社會組織、項目建設單位等均可能成為審計對象，造成審計對象的外延性更加多元、更趨廣泛。

（三）審計頻率常態化

《國務院關于加強審計工作意見》要求，持續組織對國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況的跟蹤審計，確立了政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計以一個自然年度為一個審計周期，持續開展，說明政策執行審計作為保障國家重大決策部署落實的一項重要舉措，將會是審計部門今后一段時間內周期性、常態化的工作。

（四）審計成果運用充分

涉及國家層面的貨幣政策措施和宏觀調控部署落實情況，既是中央銀行工作的重點和百姓關注的熱點，也為各級黨委政府決策提供了建設性意見。通過政策執行效果審計，揭示貨幣政策措施和宏觀調控部署貫徹落實中存在的問題，關注經濟、金融社會發展過程中出現的新情況、新問題，分析問題產生的原因，有針對性地提出對策建議，有助于審計工作與國家治理的融合發展，當好經濟發展的“助推器”。

二、存在的問題

（一）制度規范尚不健全

《國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計實施意見(試行)》對政策執行跟蹤審計工作進行了規范，提供了一個基本的制度基礎，但政策執行跟蹤審計仍然處在起步階段，還沒有頒布專門的審計規范和審計指南，在審計工作與以往的預算執行、財務審計等審計項目相比，缺少經驗方法，更缺乏審計技術和方法方面的指導，還沒有系統性的審計指南和審計規范，審計機關跟蹤介入的時機、跟蹤組織方式、程序、內容和重點等仍然處于探索階段，尚未形成一套行之有效的制度規范。

（二）評價標準體系尚不明確

政策執行效果審計主要是看宏觀政策措施的貫徹落實情況，貫徹落實情況的好壞，標準是什么，怎么評估，目前還沒有建立政策執行情況的嚴格評價體系。與財務收支、預算執行的合規性、合法性相比，政策的執行情況或者說政策實施效果的顯現本身需要一個過程，某一項政策是短期利好，還是長期利好，不同審計人員可能有不同的認識，政策執行情況還缺少一個明確的參照物，評價體系還沒有完善和規范，如何科學評價和評估，是我們審計實踐過程中面臨的難題。

（三）人員知識結構尚不匹配

政策執行跟蹤審計是宏觀與微觀相結合的審計，理論性、政策性、專業性和綜合性都比較強，審計程序與方法更加復雜。審計人員不僅要具備傳統的審計專業知識和技能，還需要通曉和掌握經濟學、政策學、金融學等多方面的專業知識和技能。當前，基層審計人員知識結構普遍較為單一，善于傳統的財政財務收支審計，缺乏宏觀和綜合分析問題、解決問題的能力，同時，繁重的審計任務無法保證審計人員有充足的時間和條件對重大政策措施進行專業、系統的學習、研究，造成審計過程中政策理解把握不到位，審計內容重點不突出，與開展政策執行跟蹤審計所需要的知識儲備還有一定差距。

（四）審計監督合力尚未形成

政策執行跟蹤審計是一項復雜的系統工程，涉及政策措施貫徹落實、經濟運行安全、項目建設推進、資金管理使用、權力運行監督等方面的內容，領域廣、事項多、審計難度大，僅靠一個審計組或一個審計部門的力量，跟蹤審計推進速度慢，發現問題層次低，問題整改落實難度大，審計監督難以達到預期效果。

三、思考建議

（一）建立健全政策執行跟蹤審計的制度規范

要借鑒其他審計項目已經成熟的制度規范，審計指南、審計準則以及審計規范，結合審計實踐，不斷探索，逐步建立明確的、具有可操作性的政策執行跟蹤審計規范、審計制度和相應的審計質量控制體系，進一步規范政策執行跟蹤審計程序和相關行為。

（二）構建政策執行跟蹤審計評價指標體系

根據審計內容的發展變化，針對不同審計內容設置相應科學合理的績效指標和標準，使評價指標體系更具針對性和可操作性，指標設置要把握好相關性、重要性、客觀性、準確性、謹慎性原則，合理、靈活地選擇多門類評價指標，采取定量與定性相結合的方法，為政策執行情況提供綜合衡量尺度。

（三）加強審計業務建設

審計技術創新方面，大力推進以大數據為核心的審計信息化建設，構建以區域為單位的審計數據中心和數字化審計平臺，推動資源共享。審計管理創新方面，逐步探索設立輔助審計專家庫，外聘具備專業知識和技能的專家加入審計組，增強審計組的專業勝任能力，提高審計建議水準和審計工作質量，規范高效配置審計資源，推動審計管理“一體化”和“六大轉變”。隊伍建設創新方面，要注重現有審計人員的知識更新，增強審計人員對新政策的獲取與理解能力，提高職業敏銳性和洞察力。審計制度創新方面，以新理念把握引領新常態，轉變思想觀念，轉換思維方式，把審計創新實踐中積累和形成的行之有效的做法與經驗逐步系統化、制度化、法治化，持續推進審計創新向縱深方向發展，助力審計事業護航保障重大決策部署貫徹落實、維護經濟安全、推動深化改革、促進依法治市、推進廉政建設中的重要作用發揮。

（四）建立聯動機制形成監督合力

審計新常態方面，在審計方式、審計重點、審計管理上時刻秉承創新理念，不斷總結經驗，促進創新發展。探索大數據環境下的數據分析新模式，以“選定一個主題、審計一個項目，形成一套表格、制定一個方案，建立一批模型、編制一本指南”的模式，對同類項目的數據分析技術方法進行研究、驗證、歸納、總結、推廣，不斷提升研究成果的檔次和水平。探索政策執行效果審計分析，對領導干部任職期間政策執行、效果落實作出客觀評價，將審計監督的觸角覆蓋到行政管理的最基層、最前線，打通經濟責任審計“最后一公里”。探索適應經濟發展新常態和符合審計工作需要的綜合審計模式，形成審計內容范圍、審計資源整合、審計作用發揮等組織管理“一體化”。