政策護航下保障性住房的經濟分析及特點研究

【摘要】在政府財政的支持下，保障性住房得到快速發(fā)展，但對保障房建設來說，其造價控制、經濟性，以及政府成本收益等都較為重要。本文在分析保障房建設的特征及經濟性的同時，探討了其建設成本、經濟控制標準等問題，以為保障房的建設提供資料參考。

【關鍵詞】政策護航;保障性住房;經濟分析;成本收益

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.09.002

引言：

為更好地滿足中低收入困難群體的住房需求，我國制定了保障性住房建設的政策體系。政策護航下保障性住房建設不但改善了低收入群體的住房環(huán)境，也推動了城鎮(zhèn)化發(fā)展，對商品房價格起到一定的抑制作用。隨著保障性住房建設規(guī)模的不斷擴大，其給經濟和商品房市場帶來的影響也更加凸顯。本文以保障性住房的特征為切入點，從經濟角度對其成本與效益進行分析，以為保障性住房建設提供參考。

1、保障性住房的種類及特征

1.1保障性住房的類別

保障性住房的根本目的是滿足低收入群體的住房需求，是依據我國有關法律條例及政策規(guī)定，在政府部門規(guī)劃下為低收入困難人群提供的租賃、購置使用的住房，并限定了保障性住房的建設標準、銷售價格、租賃價格等，以切實發(fā)揮其社會保障效果。當前，我國保障性住房的方式主要有經濟適用房、公租房、廉租房（2013年起公租房和廉租房并軌，統(tǒng)稱為公租房）、安置房、保障性租賃住房等，其中經濟適用房既有保障性質，也有實用性和經濟性。政府依據當地實際需要及相關政策，在考慮到經濟適用房建設計劃時對其進行統(tǒng)一規(guī)劃和安排。可以利用政府行政劃撥用地的方式免除其土地出讓金。經濟適用房銷售過程中，必須堅持微利原則，政府也應對其出售進行指導，購買對象需要符合相應的政策要求，如戶口、家庭年收入等，且房屋產權受到一定的限制。

政策護航下公租房是只租不售（個別省市除外），針對的是低收入人群。公租房房源的籌集應符合相關政策，且在政府、社會組織的支持下開展。廉租房是政府通過實物配租或租金補貼方式，為低收入群體提供的社會保障性住房，此房為只租不售房（個別省市除外）。公租房和廉租房需要具備租賃性、保障性、公有性的特征。二者共同構成公共租賃住房。

安置房為城建項目與公共設施建設過程中，為被拆遷居民所提供的住房。居民獲得的安置房擁有與普通商品房相同的房產證，可以正常交易和過戶。

保障性租賃住房主要解決符合條件的新市民、青年人群體的住房困難問題，以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質市場租賃住房租金，由政府給予土地、財稅、金融等政策支持。

保障性住房項目并非以獲利為目的而建設的，不但要低成本，還要求是高質量，更要突出保障性住房自身的特征。可見，保障性住房不同與一般商品房，這是兩種類型的建設項目。具體特征如下。

1.2保障性經濟性特征顯著

保障性住房的建設目的是滿足保障對象的住房需求，因此，在住房建筑面積家框架上提出了嚴格要求，非常重視住房施工標準及設計的應用效果，堅持滿足保障對象基本住房要求的原則，確保住房面積不太大，提升其保障的功能性。

保障性住房的經濟性特征主要表現在以下幾點。首先是保障性住房建設成本相對小。在開發(fā)建設保障性住房過程中，土地成本和前期報建成本是主要的成本內容，為降低保障住房的整體價格，建設企業(yè)應積極與政府部門協(xié)商，在獲得一定的優(yōu)惠政策后，還能高效利用現有土地資源，從而減少稅費。同時，保障性住房的開發(fā)利潤比較少。房地產業(yè)屬于高效益行業(yè)，但保障性住房價格要以低利保本的原則去建設。也就是說，保障性住房是非盈利的，作為利潤方的房地產企業(yè)會受到制約，開發(fā)保障性住房的過程中，不能獲得高經濟收益。自然會減少成本，使其經濟特性更加凸顯。

1.3具有較強的房地產市場調控特征

政策護航下，改善低收入家庭的住房條件是首要解決的民生問題，中央在住房保障方面增加了千億元的支出，以確保地方保障性住房的建設發(fā)展，為地方提供資金補償。保障性住房的建設能夠更大程度地帶動地產相關產業(yè)的發(fā)展，相關數據顯示，自2010年，我國地方廉租房建設的投資、社會投資新增了75億元的支出，此項支出含有50萬噸水泥和65萬噸鋼材的消費量，建設保障性住房極大地帶動了相關產業(yè)的發(fā)展。

同時，保障性住房的建設，能夠滿足部分受保障對象的住房需求，其低價格和高供給量給商品房市場帶來一定的擠出效應，在一定程度上調整了商品房市場的供給與需求，對抑制商品房市場價格發(fā)揮了重要作用，有利于商品房住宅市場的健康發(fā)展。從消費層面看，保障性住房的建設，如棚戶區(qū)改造、公租房建設等，能夠在極大程度上改善居民的居住環(huán)境和物質條件。所以，保障性住房的建設，能夠推動低收入家庭向城鄉(xiāng)靠攏，為其擴大消費提供了有力條件。

保障性住房建設不但帶動了相關產業(yè)的發(fā)展，在一定程度上能夠刺激房地產消費，對抑制商品房住宅市場價格發(fā)揮著重要作用，成為政府調控房地產政策的內容之一。

1.4保障性住房的融資渠道多樣

保障性住房的投資以政府財政為主，尤其是公共租賃住房的投入，是各級財政預算的投入，政府依據規(guī)定比例提取一定的土地出讓收益，出售、出租保障性住房所得。除此以外，社會保障性住房的融資渠道也呈現多元化的特征，保障性住房建設基金、社會捐贈、企業(yè)債券、銀行貸款等成為籌集資金的主渠道。但在施工建設過程中，資金投放力度偏高，投資份額比較大，落實的難度系數也相對較大。鑒于此，多地正積極探索其融資渠道，以積極吸引社會資本、民營資本和社保基金等主體的參與，這將極大地豐富保障性住房的融資渠道。

2、保障性住房建設的政策體系

保障性住房建設擁有完整的規(guī)劃體系，需求數量、總體規(guī)劃、項目位置等是此規(guī)劃體系的主要內容。

從整體規(guī)劃設計看，政策護航下保障性住房的整體設計涉及到城市土地利用及建設規(guī)劃等方面。在保障性住房建設中，各地應依據城市自身特征進行總體規(guī)劃設計，重點執(zhí)行以人為本的規(guī)劃、設計理念，整合周邊區(qū)域環(huán)境特征，不得在同一區(qū)域建立大量的保障性住房，形成“貧民區(qū)”現象，要實行穿插建設的方式進行規(guī)劃建設。同時也要確保綠化率，有效控制保障房成本。

在政策護航下保障性住房總體配額方面，各地政府要實行街道、民政、房產等部門的信息共享，及時將相關文件下達到有關個人及家庭，相關人員應在滿足保障房申請條件、需求且未登記的基礎上申請，由戶籍地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負責完成。相關部門在統(tǒng)計申請情況的基礎上確定此區(qū)域保障性住房的總體配額。

在項目位置選擇上，保障性住房項目位置應在本年度建設數量、總體規(guī)劃、土地供應情況、周邊配套設施的建設情況等基礎上定位，政府收到土地情況后合理分配保障房的建設土地。同時按照招標程序公開招標。各地政府應在滿足建設質量、材料要求，以及安全規(guī)范等基礎上，不斷完善保障房建設體系，改善群眾居住條件，推動房地產市場的健康發(fā)展。

3、保障房建設中的成本問題

若要推動保障房健康穩(wěn)定的發(fā)展，必須加大地方政府的支持，確保資金成本充足，如此方能推動保障房建設的順利開展。比如，獲得保障房的土地使用權需要政府劃撥，這會造成土地使用出讓金的不斷下降，在建設保障房的過程中，離不開充足的資金投入，而我國尚未構建完善的保障房流動、建設、運營層面的機制，相關機制的構建過程中，也離不開大量資金的投入方能確保保障房的全面運行，從而發(fā)揮其保障作用。但是，在保障房的運營過程中，僅收集信息這項工作就需要投入大量的人力、財力和物力資源，加之可行性資格考核、進退管理機制的完備等，都需要充足的資金來保障。然而，事實上，地方政府投入的資金非常有限，無法滿足實際操作的需求，從而影響了保障房的建設及其保障作用的發(fā)揮。

在地方政府的績效考核中，經濟發(fā)展是關鍵內容，是不可缺少的組成部分。由于在建設中，土地面積的應用是有限的，大部分土地被應用在保障住房建設中，商品房的建設用地會相對縮減，從而會給快速發(fā)展的社會經濟帶來影響。長期以來，地方政府僅依靠土地出讓金來推動各項經濟建設的落實。土地出讓金的持續(xù)下降，造成城市其他工作也受到不同程度的影響。出現這種問題，不僅會導致地方績效考核的滯后，也會出現考核標準不達標的問題，從而影響當地政府建設保障房的整體效益。

4、提升保障房經濟收益的渠道

4.1創(chuàng)新理念建設新型保障性住房

開發(fā)保障性住房建設，需要確保其可持續(xù)性，構建符合健康、環(huán)保的高要求的新型住宅。為此，地方政府可以建設開放式的街區(qū)，使建筑單體具有一定的獨立性，對建筑高度不在準確控制，并注重建筑的混雜性、異質性與矛盾性。同時，在物業(yè)管理方面采用“代金券”形式，受保障家庭的基層物業(yè)管理費用由政府以發(fā)放“代金券”的方式替代，盡可能地降低受保障家庭的負擔。地方政府除建設安置房、棚戶區(qū)改造、保障房外，還要建設一定的物業(yè)經營性用房，且其他建筑面積不得少于總建筑面積之5%。

同時，政策護航下隨著節(jié)能環(huán)保的意識的強化，以及綠色建筑理念的不斷深入，節(jié)能建筑已經成為住宅建設的重要方向。為此，在保障房建設方面，也要注重其節(jié)能性，構建節(jié)能小區(qū)，并在此基礎上做好節(jié)能設計，在保障性住房建設方面注重應用保溫隔熱屋面、節(jié)能新型墻體、節(jié)能型照明設備、太陽能、地下能源、沼氣、風能等新型材料、能源及技術，以降低能源消耗，節(jié)約保障房使用及運營成本和保護好城市環(huán)境。

4.2完善優(yōu)惠政策增強資金使用效率

為增強保障房建設中政府的成本收益，需要強化政府部門間的協(xié)調力度，爭取土地的過程中也要獲取較高的優(yōu)惠政策。同時，保障性住房建設的有關法律法規(guī)明確規(guī)定，在公租房建設中，可以免除政府性基金及行政事業(yè)性收費，結合相關政策，政府可以積極推行城鎮(zhèn)土地印花稅、土地使用稅、土地增值稅、契稅、房產稅及營業(yè)稅等優(yōu)惠政策。

政策護航下，在資金利用方面，因保障性住房的建設突出的是其保障性特征，很難通過提升經濟使用的售價、租賃房的租金來增加效益。所以，在保障性住房建設中，政府若要獲得一定的成本收益，就需要增強資金的使用效率。比如，政府投資建設的公租房會有一定的租金收入，依據政府非稅收入的關聯(lián)規(guī)定，此收入應繳至同級財政，采用收支兩條線的方式進行管理。依據城市規(guī)劃要求需要配備商業(yè)服務設施的保障性住房，則要實行統(tǒng)一的經營管理，此項收入則專用于該保障性住房的管理與建設中。同時，地方政府也可以開展試點工作，保障住房居住時間在三年以上者，符合此保障條件的家庭可以申請此公共租賃房的所有產權或部分產權，所售資金可作為政府的成本效益。

在資金來源方面，保障性住房投入多為政府財政投入。所以，在保障性住房建設的經濟供給方面，仍需加大資金投入，引入社會資金、民營資金是其重要的資金來源渠道。在中小城市的保障性住房建設中，各級政府會加大資金補貼力度，以財政補貼的方式支持保障性住房建設工作，使其能夠靈活應用。但對于保障性住房的建設體系來說，拓寬融資渠道仍是其面臨的首要問題。當前，保障房建設體系應在金融財稅政策投入和支持的基礎上，引入民營資本和社會資金、社會組織結構的投入及參與等，社會組織結構投入的資金則可以通過政策傾斜、財稅補貼、金融擔保等來實現，而后讓保障性住房管理、建設、經營、社會組織機構等主體進行通力合作，創(chuàng)新保障房的融資渠道，注重多元資本的融入，并引入資本市場，為保障房建設提供豐富的融資渠道。所以，保障性住房應是國家性政策，而非地方政策。

4.3完善相關法律優(yōu)化績效考核標準

健全保障性住房建設的相關法律法規(guī)，能夠更加有效地落實保障性住房建設機制，并為其全面落實提供法律保障。保障性住房的法律保障機制是社會政策的重要內容，且具備較高的法律效力。但保障性住房建設的落實是一項長期性、繁瑣性的工作，也是政府職能部門展現其公共服務能力的重要方式，所以，必須完善相應的法律機制方能為其提供保障。

同時，績效考核標準是影響政府保障房成本收益的重要因素。為此，地方政府應轉變績效考核標準，使其更加適合當前經濟發(fā)展環(huán)境，并將群眾滿意度、社會和諧性等納入到考核標準中。完善外來務工人員的住房保障政策，促使其有序地融入到城鎮(zhèn)。政府在宏觀把控房地產經濟時，應將有關實施保障性住房的工作機制納入到績效考核中，對于工作滯后的部門應給予問責或批評，以增強政府的公信度。

當然，僅有此還不夠，政府若要獲得保障性住房的成本收益，還應加大對房地產開發(fā)的監(jiān)管，提升監(jiān)管效率。嚴格落實各項資金管理機制，促進保障性住房建設水平的持續(xù)提升，避免出現違規(guī)操作和虛假信息。在資金管理及數據審核方面，政府部門應強化監(jiān)管，實行全程監(jiān)管和動態(tài)抽查的方式進行監(jiān)督管理，確保分配機制的公平性和透明性，禁止出現受保障人群合法權益受到侵害的現象。

結語：

總之，在政策護航下制定、實施保障性住房建設相關標準時，要綜合考慮相關政策、工時變化、單價變化、各專業(yè)人員的認可度等因素，盡可能地做好保障房的經濟控制，當然，這離不開政府領導的支持，以及各專業(yè)的相互配合，需要多方的共同努力方能確保保障性住房體系的不斷完善。

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作者簡介：

羅海霞（1973.11—），女，漢族，內蒙古人，本科學歷，副高級經濟師，法學專業(yè)，研究方向：保障性住房方面的政策。