跨境征信合作：實踐、評析與啟示

王新軍 趙竹青 劉昭伯 王萌

一、引言

隨著我國參與國際間經貿往來越來越頻繁，大量國內外跨國公司跨境開設分支機構，員工外派和跨國移民等情況不斷增多，業務跨境合作和資金跨境流動需求日益增強，征信數據①跨境流動需求也隨之增加。根據國家外匯管理局統計，即使在全球新冠肺炎疫情和世界經濟形勢復雜嚴峻的背景下，我國全口徑外債余額和與貿易有關的信貸余額依然穩健增長，市場拓展、風險管控、貿易融資等跨境合作場景對跨境征信服務存在現實需求。與此同時，我國征信業對外開放取得一定進展，目前已有鄧白氏、益博睿、科孚3家外資征信機構以及標普、惠譽2家信用評級機構在我國完成備案。無論是促進跨境貿易融資發展，還是推動征信行業對外開放，都要求盡快構建征信數據跨境流動管理體系，積極參與國際間跨境征信合作。

二、國外跨境征信合作實踐與評析

跨境征信合作模式由監管法規和市場力量共同決定，不同國家和地區的跨境征信在業務運作模式、解決的關鍵問題、側重的首要目標以及所處的發展階段等各方面都不盡相同。

（一）國外跨境征信的三種主流模式

1. 公共部門主導：歐盟各成員國之間的跨境征信合作。歐盟建立了覆蓋所有歐元區國家的集中統一的信用信息系統——中央信貸分析系統（AnaCredit），該系統采集來自歐元區銀行的企業信貸數據，并在此基礎上搭建了“反饋環”功能，用以每月向成員國中央銀行反饋跨境信貸業務的相關數據，涉及的信息主體包括位于數據接收國內、并且至少有1家其他中央銀行向歐洲中央銀行報送其數據的企業債務人，以及雖不在數據接收國內、但由接收國及至少1家其他中央銀行向歐洲中央銀行報送數據的企業債務人。從2021年10月開始，各成員國中央銀行可以選擇自愿加入“反饋環”，加入“反饋環”后，各成員國中央銀行有權依照本國法律要求將獲取的數據集提供給境內報數機構，但僅限用于信貸風險管理與信貸信息質量優化。目前這種跨境征信模式正在意大利、西班牙、葡萄牙、奧地利和比利時5個國家進行測試。

2. 公共部門與私營機構合作：西非國家中央銀行的跨境征信系統。2015年，西非國家中央銀行（BCEAO）與私營征信機構Volo征信合作，簽約建立了區域私營征信系統，通過“中心—輻射”與間接共享相結合的方式，組織貝寧、科特迪瓦等8個同屬西非經濟和貨幣聯盟（UEMOA）的法語國家開展跨境征信合作。具體實現方式是由Volo征信數據庫作為中心承載來自不同國家的征信數據，匯總各類不受監管的主體產生的征信數據;西非國家中央銀行則負責匯總各類受監管的主體報送的征信數據，并充當征信數據跨境流動系統的監管者（見圖2）。西非國家中央銀行與私營機構合作的模式在滿足監管需要的前提下，有效擴大了數據采集范圍，而且借助Volo征信的技術優勢，加速推動區域跨境征信業務的發展。截至2020年末，Volo征信數據庫已經積累了690多萬條信貸記錄，主要為區域內國家提供跨境信用評分和監控警報等增值產品。

3. 私營機構主導：諾瓦征信的“信用護照”模式。諾瓦征信是一家專注為移民提供征信服務的專業跨境征信機構，主要利用“信用護照”（Credit Passport）技術來實現跨境征信：當消費者在居住國申請信貸時，通過特定的身份驗證并授權跨境傳輸信用報告，諾瓦征信實時獲取消費者的信用報告，通過應用程序接口技術，將國外信用數據按照美國的金融產品和服務定義進行自動分類，轉換成美國標準的信用分數和信用報告并傳輸給有需要的債權人（見圖3）。目前該公司主要從印度、墨西哥、巴西等數十個美國移民來源國家的16個征信機構處獲取數據，這種基于先進的技術手段將國外信用報告數據轉換為本國等效分數和報告格式的“信用護照”模式，很大程度上解決監管制度差異給跨境征信業務帶來的阻礙。

（二）跨境征信合作簡要評析

上述跨境征信實踐具有如下幾個明顯特點：第一，公共征信監管當局之間開展的跨境征信合作具備明顯的政策屬性，首要目標是服務于監管當局的金融監管和宏觀調控;側重點是開展跨境信用監管合作和防范區域系統性金融風險。歐盟的跨境征信合作基于金融統計數據模型開展，有助于分析貸款的投向和風險，了解金融機構之間的關聯交易，從而有效評估區域內金融體系的關聯度和穩定性。西非國家中央銀行參與建立的“中心—輻射”業務模式，可以更有效匯總轄內各類市場主體的信貸數據，防范區域性金融風險。第二，公共征信監管當局參與或推動建立的跨境征信合作，可以有效解決不同國家和地區在跨境征信合作中的標準化問題。公共征信監管當局在統一標準和制定強制采集數據項方面具備先天優勢，最具代表性的就是歐盟的AnaCredit系統，它明確了70個信貸信息數據項以及20個身份信息數據項，有效解決了歐盟不同成員國之間的標準化問題。第三，私營征信機構開展跨境征信業務具備明顯的服務屬性，側重于通過多樣化的業務形式服務于不同的跨境信息主體，進而不斷擴大自身業務規模。同時，由于私營征信機構難以在不同國家和地區制定統一的數據標準和報告格式等內容，因此，更傾向于運用技術手段規避跨境征信業務過程中的統一標準問題。比如諾瓦征信的“信用護照”就采用了應用程序接口技術和經過“訓練”的人工智能技術。

三、跨境征信合作面臨的外在約束

（一）法規監管層面

隨著經濟全球化的發展，人們越來越重視數據價值和個人隱私，世界各國不斷開展數據保護立法，力求在數據經濟的價值鏈條中爭取更多的主動權，而且出于對跨境征信合作中的法律、運營風險以及權益保護等問題的擔憂，世界主要國家和地區都對征信數據的采集、處理以及跨境流動提出了明確的監管要求。不同國家和地區之間差異化的監管條件是跨境征信合作面臨的首要外部約束。

1. 歐盟地區的“對等保護”原則。歐盟地區對個人數據和非個人數據的監管策略和保護力度有所區分。對于個人數據，歐盟地區實行較為嚴格的數據保護標準，個人數據的跨境流動以數據接收方提供“對等保護”為前提。1981年締結的《個人數據自動化處理之個人保護公約》（以下簡稱《公約》）是全球范圍內有關數據保護的第一份具有法律約束力的國際性文件;1995年，歐盟又通過了《關于涉及個人數據處理的個人保護以及此類數據自由流動的指令》（1998年開始生效，以下簡稱《指令》），禁止歐盟成員國將個人數據傳輸到那些立法保護不符合指令標準的國家。《公約》和《指令》基本明確了公正合法處理、目的明確和限制、信息準確、存儲限制、知情同意、特殊數據處理、保障安全等數據處理原則。在此基礎上，歐盟于2016年通過了最主要的數據保護法規《通用數據保護條例》，進一步明確了數據主體的更正權、被遺忘權、限制處理權、數據攜帶權以及反對權等，強化了數據控制者與處理者的義務。歐盟通過《公約》《指令》以及《通用數據保護條例》，從法律層面建立起一個數據空間，使征信數據可以在達到“對等保護水平”的國家和地區之間跨境流動。當數據流出時，數據接收方需獲得歐盟的“充分保護”認證，實現數據跨境流動的“對等保護”。

有別于嚴格的個人數據保護標準，歐盟一直在推動非個人數據在歐盟境內的跨境流動，2018年，專門制定了《歐盟境內非個人數據自由流動框架條例》，建立了個人數據以外的電子數據在歐盟境內自由流動的框架，并且明確要求除非基于公共安全考量，否則禁止成員國針對非個人數據設置數據本地化要求。2019年，歐盟發布了《關于如何處理包含個人和非個人數據的混合數據集的指南》，基本上明確了《通用數據保護條例》主要適用于個人數據保護，并未授予非個人數據同等保護力度。

2. 美國的隱私保護制度。美國對數據的保護不像歐盟那樣高度明確而集中，相較于歐盟的“數據保護”，更傾向于“隱私保護”，具體表現為通過一系列的隱私保護制度，形成了較為中立的數據保護原則。其中對個人信息保護影響最大的一部法律是1974年制定的《隱私法》，除此之外，還包括1966年的《信息自由法》、1970年的《公平信用報告法》、1986年的《電子通信隱私法》、2018年的《加州消費者隱私法》和2020年的《加州隱私權法案》等。這些法律法規在不同范圍、不同領域對信息主體進行隱私保護，比如，《隱私法》明確賦予了信息主體個人信息決定權、知情權和更正修改權;《公平信用報告法》對個人信譽、信用狀況、償債能力和就業情況等個人數據的使用進行限制，要求征信機構公正、合理開展消費者信用報告活動，并尊重信息主體的隱私權，對特定數據進行安全存儲;《加州隱私權法案》補充并擴展了《加州消費者隱私法》，賦予加州公民知情權、訪問權、選擇退出權、可攜帶權等更多的個人信息控制權。

3. 新興市場的數據本地化原則。發展中國家和新興經濟體更加重視數據本地化。主要原因在于這些國家和地區的社會發展相對滯后，信息基礎結構也相對薄弱，數據跨境流動會對國家主權、數據安全和個人信息保護帶來隱患。比如，巴西制定了《一般個人數據保護法》，專門引入了數據本地化修正案，規定巴西人的個人數據必須在巴西境內物理存儲和維護;印度通過《個人數據保護法案》對“關鍵個人數據”采取了硬性本地化規定，要求這些數據只能在印度處理，不得傳輸到國外。此外，越南、馬來西亞、印度尼西亞和尼日利亞等新興經濟體國家也已經或正在制定數據保護法律，進一步明確數據本地化原則。我國也對數據本地化存儲做出了具體規定，其中，《個人信息保護法》規定“關鍵信息基礎設施運營者和處理個人信息達到國家網信部門規定數量的個人信息處理者，應當將在中華人民共和國境內收集和產生的個人信息存儲在境內”。

（二）技術操作層面

主要是身份標識、數據和報告格式的標準化問題。身份信息識別是金融市場完整性的關鍵因素，也是開展跨境征信業務的必要條件，但不同國家和地區的身份信息系統之間通常存在差異，而且并非所有國家都有全國性的身份信息系統。比如有的國家使用護照進行國民身份識別，但一個人可以同時持有多本號碼完全不同的護照，這種情況給跨境征信業務帶來了阻礙。此外，不同國家的數據項和信用報告格式缺乏統一標準，信息提供者往往也有所不同，這也是跨境征信面臨的外部約束之一。對于傳統的跨境征信模型來說，缺乏標準化的通用格式會導致征信數據在信用評分或評級模型中分布不一致，模型難以得到最大程度的優化，最終影響模型的輸出表現。

四、我國跨境征信合作策略選擇

（一）完善我國跨境征信業務領域相關法律法規

我國在信息以及數據安全領域的法律框架以《網絡安全法》《數據安全法》和《個人信息保護法》為基礎，明確數據跨境提供的總體要求與規則。征信領域，《征信業管理條例》《信用評級業管理暫行辦法》《征信業務管理辦法》等一系列重要的法律法規，對征信數據的跨境流動作出了具體規定，明確提出數據本地化存儲等重要原則。但是應該注意的是，我國在跨境征信業務領域的管理制度仍需細化完善，比如《征信業務管理辦法》中對個人和企業信用信息跨境提供進行了區分，為信用信息跨境流動的分類分級監管提供了一定的理論基礎，但只是概括性提到應當符合法律法規的規定和確保用于跨境貿易、投融資等合理用途，在實際的應用中仍然缺乏重要征信數據目錄和監管指引。下一步，一是要在已有的數據保護法律基礎上，進一步加強跨境征信領域的立法監管，分類分級制定征信行業重要數據目錄，避免重要數據和敏感信息非法出境;細化完善信用信息跨境流動行為規范，明確對跨境征信服務各參與方的具體要求，加強信用信息跨境流動監管，規范征信數據跨境傳輸行為。二是要更加注重立法監管的靈活性，同時防范監管過度和監管缺失，在協調不同國家和地區間差異化的監管條件過程中，找到堅持與妥協的最優平衡點。

（二）構建政府與市場優勢互補的業務發展格局

征信監管當局之間開展的跨境征信合作，便于解決強制采集數據項、數據以及報告格式等一系列標準化問題，但是通常需要綜合考慮、首先滿足監管當局的宏觀調控目標，其次才是業務拓展;而市場化征信機構可以在監管當局允許的法律框架內，通過新穎的業務模式、先進的技術手段更快地跨越不同業務階段。因此，我國應該著力構建“政府+市場”的發展模式，推動形成政府與市場之間協同發力、優勢互補的發展格局。一方面，目前正處于制定國際間跨境征信規則和標準的關鍵節點，監管當局要更主動參與國際合作，共同構建征信數據跨境流動規則和跨境征信國際標準，提升我國在國際征信合作中的影響力和話語權。另一方面，要立足市場發展狀況，充分發揮市場化征信機構的比較優勢，鼓勵其在法律框架內積極開展技術和業務創新，支持其參與公共征信監管當局之間的跨境征信合作，為市場提供更多可復制、可推廣的跨境征信方案。

（三）重視技術手段在發展跨境征信方面的潛力

傳統的跨境征信賴于完善的雙邊或多邊協議、標準化的征信數據和報告格式，而機器學習和人工智能等先進的技術手段，被證明可以繞開標準化的“獨木橋”，通過自動化的方式更快實現相同的結果。為此，應該重視信息領域尖端技術在跨境征信不同業務階段的應用，主動嘗試利用技術手段繞開一些原本無法回避的障礙，實現跨境征信業務的跨越式發展。

注：

①我國《征信業務管理辦法》對信用信息有明確規定：信用信息是指依法采集、為金融等活動提供服務、用于識別判斷企業和個人信用狀況的基本信息、借貸信息、其他相關信息，以及基于前述信息形成的分析評價信息。但是從世界范圍來看，不同國家和地區對信用信息的定義和范圍大不相同，而且目前跨境征信主要涉及個人和企業信貸信息等傳統征信數據的跨境流動，故本文使用“征信數據”的說法。

（責任編輯? ? 劉西順;校對? ?XS，WY）