美國城市空間增長邊界管控的經驗與啟示
——以西雅圖大都市區為例

李 純 |王智勇 |沈清基 |

經歷改革開放三十年的快速城鎮化之后，中國的城市空間增長進入到了轉型發展的新階段，從追求城市的快速擴張轉為空間品質的提升[1]。2006年的《城市規劃編制辦法》即提出城市空間增長邊界（Urban Growth Boundary，UGB）的概念[2]。之后，2015年的中央城市工作會議中指出“要根據城市情況有區別地劃定開發邊界，特大城市、超大城市要劃定永久性開發邊界”[3]。在2014年北京、上海、南京、貴陽等14個試點城市劃定開發邊界的基礎上，繼續推進城市開發邊界劃定工作[4]。2019年5月中共中央、國務院發布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，強調了從“發展型”規劃轉向“管控型”規劃的新模式[5]。然而在陸續開展的城市空間增長邊界劃定與實施的過程中，出現了城市開發邊界的劃定過于“剛性”、配套政策缺乏協同性和統籌性等多重問題[6]。

城市空間增長邊界原是為了遏制城市蔓延，首先在美國采用的一種城市用地管理政策工具[1]。坐落于華盛頓州（State of Washington）的西雅圖大都市區（Seattle Metropolitan Region）即是美國歷史悠久的城市空間增長邊界實踐地區。西雅圖大都市區位于美國西北部太平洋沿岸，是美國西北部商業、文化和科技中心，以及旅游和貿易的港口城市。西雅圖大都市區由金縣（King Cou nt y）、斯諾霍米什縣（Snohom ish County）、皮爾斯縣（Pierce County）和基沙普縣（Kitsap County）組成，總面積16300km2（圖1）。西雅圖大都市區的核心區域則以沿普吉特灣（Puget Sound）的南北城鎮帶為主，包含5個大都會城市（西雅圖、貝爾維尤、塔科馬、埃弗里特、布雷默頓）、14個核心城市、18個大城市和46個小城市（圖2～3）。其中，西雅圖大都市區的中心縣——金縣，早在1964年就提出關于城市空間增長邊界的綜合管理措施，并取得了積極的成效[7]。

圖1 西雅圖大都市區分區范圍圖

圖2 西雅圖大都市區城鎮空間分布圖[8]

西雅圖大都市區的城市空間增長邊界工具箱，包括轉換、購買發展權益與土地信托等手段，其創造了生態用地保護與土地所有者的意愿兼顧的機會。研究西雅圖大都市區的城市空間增長邊界綜合管控的實踐經驗，有助于對現階段中國城鎮開發邊界的劃定與管理提供參考與借鑒。

1 保障體系：政策法規與管理機構的建立

1.1 金縣早期的綜合政策計劃

自1964年，金縣采取了一項具有里程碑意義的綜合政策計劃，提出“以城市為中心發展”的目標，為區域的空間增長控制奠定基礎。在1979年，金縣政府意識到農業土地的減少。當地選民隨即通過了發行5千萬美元發展權益債券，使得52.6km2的土地得以被縣政府收購[9]。1985年的金縣綜合政策計劃進一步拓展并調整了土地保護的目標，新增了包括關于城市空間增長邊界的條例。金縣早期的城市空間增長邊界的制定旨在引導人口在規定的城市范圍內增長。

1.2 華盛頓州《增長管理法案》

由于人口增長造成的問題同時困擾著華盛頓州的許多城市和地區，1990年華盛頓州在延續了金縣先前的經驗成就的基礎上，開始實行嚴格的土地管理法案并批準了《增長管理法案》（Growth Management Act，GMA）。《增長管理法案》提出抑制城市無序蔓延、保護生態敏感區和自然資源，且不降低生活質量并實現經濟增長的目標[10]?！对鲩L管理法案》強調各級規劃與行動之間的連續性，因此地方政府之間以及各下屬部門之間必須在華盛頓州社區貿易與經濟發展部（The Department of Community Trade and Economic Development，CTED）的框架中協調矛盾、達成共識[11]?！对鲩L管理法案》通過推動城區中心地區的發展，提高大都市區范圍內的公共服務績效。根據預測，盡管城市中心地區僅占了城市空間增長邊界范圍內約3%的土地，卻在2040年容納多于25%的人口增長和40%的工作崗位[12]。

1.3 跨區域規劃協調機構

普吉特海灣地區委員會（Puget Sound Regional Council，PSRC）負責統籌普吉特灣區四個縣組成的西雅圖大都市區的規劃組織、開發政策、交通規劃、經濟發展、增長管理等方面。普吉特海灣地區委員會由全體委員大會、執行理事會、運營理事會、增長管理政策理事會、交通政策理事會和西雅圖大都市區核心區經濟發展理事會組成[13]。四個縣的首席官員以及下屬城市的市長、部落首領等民主選舉的代表，在一年一度的全體大會中對重大決定進行投票。同時，民間組織也會參與到增長管理政策理事會、交通政策理事會和西雅圖大都市區核心區經濟發展理事會三個具體部門中，以表達公眾的利益訴求。

圖3 西雅圖大都市區內不同等級城市分布圖

2 土地綜合管理：城市空間增長邊界及其補充工具

2.1 西雅圖大都市區城市空間增長邊界的劃定與管理

城市空間增長邊界的劃定是由公開的規劃程序制定的而非單純的技術定義。首先，邊界的劃定需綜合分析服務容量、土地容量和州經濟管理辦公室提供的未來20年的人口預測。其次，邊界范圍需要足夠大，不僅僅要保證未來的發展，而且要確保土地供給不會嚴苛，導致土地價格上漲最終引發房價過度上升。而如果邊界太過于寬松或經常調整，提高中心城區建筑密度的目標便很難實現。圖4可以看出，城市空間增長邊界的劃定在合并的城市區域周邊劃定的邊界創造了一個連綿不斷的范圍，只有極少數城市在范圍以外。未合并的地區在連綿不斷的邊界附近但不在邊界以內的也是區域城市范圍的一部分。

圖4 西雅圖大都市區城市增長邊界范圍圖

2.2 發展權利的購買與轉讓

發展權購買（Purchase Development Rights，PDR）是阻止城市空間蔓延的第二類工具。發展權購買計劃是為了保護農業用地，避免其轉化為住房或商業發展的用地，并通過限制發展潛力和向農民提供差額資金[14]。此外，發展權購買的機制有助于促進和加強城市中心城區的發展，防止城市蔓延擴張[15]。縣級行政單位補貼農田所有者保持農業用地的經濟損失。而作為回報，農業用地上設置了保護地役權，維持了農業活動。

發展權轉讓（Transfer Development Rights，TDR）的工作方式類似于發展權購買，以便將空間發展從農田轉移到更高密度的城市地區。在釋放區的土地所有者出售他們的權利給接收區的土地開發商以開發土地。從而增加土地所有者的收入并保留土地的用途，在財產保護的基礎上保護地役權。釋放區在農業或農村地區，而接收區在城市空間增長邊界的范圍內即可在該縣簽訂發展權轉讓協議。接收區必須連接公共供水服務系統且不得對資源和環境敏感地區造成損害標準。至2016年，發展權轉讓已經保護了744.6km2的林地和農田[16]。

2.3 非盈利的土地信托組織

土地信托組織直接購買土地，并將土地預留給特殊用途。目前土地信托組織在西雅圖大都市區大約擁有89km2的土地。雖然其并非主要的保護手段，卻在保護具有重要意義的敏感性土地上發揮了重要作用。土地信托組織必須以市場價購買土地，而具有雄厚資金支持且獲得土地捐贈的土地信托組織則設法購買并保護有重要價值的土地。華盛頓山地—海灣綠道（Mountain to Sound Greenway，MTSG）即是土地信托組織運營的代表案例。華盛頓山地-海灣綠道項目的實踐表明，土地信托組織和城市空間增長邊界緊密配合可以保障土地的成本不會過度上升（圖5～6）。

圖5 華盛頓山地—海灣綠道范圍與土地權屬圖

3 新的挑戰：經濟增長帶來的負面效應

3.1 人口持續聚集，生態保護壓力增加

西雅圖大都市區強勁的經濟增長和土地開發，給城市空間增長邊界外部的土地保護帶來壓力。在2012年—2017年，西雅圖大都市區人口增加了約32.4萬[17]。根據美國人口普查局在“人口預測計劃（2010—2016）”中的數據顯示，西雅圖人口增長的在全美位列第九。預計到2050年西雅圖大都市區的人口將再增長180萬，達到600萬人口，由此帶來對住房和商業更高的需求。新增的住房大多建設在城市增長區內，但農村地區仍然有發展（表1）。

表1 2010年—2015年批準的單位住宅 （單位：hm2）

城市開發也破壞了開放空間，使得開放空間周邊的土地進一步衰退。目前的規劃框架內較少考慮區域開放空間或流域環境。在城市空間增長邊界范圍內，從2006年—2013年，有36km2的樹木覆蓋層被損失。土地覆蓋數據顯示，1996年—2011年，城市和農村（非林業）的森林覆蓋率分別下降4%和2%[12]（圖7）。

圖6 華盛頓山地—海灣綠道的自然景觀

圖7 1992年—2011年建成區土地變化圖

3.2 保護資金缺乏，土地價值迅速提升

土地價格不斷上漲，也使得購買土地和保護地役權更具挑戰性。自1950年以來，西雅圖大都市區已經損失了60%的農田[18]。在2012年的最后一次農業普查期間，該地區大約75%的農民報告顯示其收入低于維護農業活動的成本（圖8）。老年的農民將土地出售給開發商以獲得其退休的生活收入。隨著農田變得分散，提供公共基礎設施將變得更加昂貴。農民和鄰近的非農業居民之間產生沖突，特別是在城市建設侵入農業區的地區，出現了關于農場氣味和噪音等問題的糾紛。

圖8 2012年農場報告凈收益的百分比

4 綜合應對：基于“生態共識”的彈性管制

4.1 生態系統價值評估，區域空間治理納入各級規劃

普吉特海灣地區委員會編制跨區域的多項協同規劃，為當地規劃和實踐信息提供資源和服務，目前已編制多項區域規劃來協調區域發展，如“2040年遠景規劃”、“區域開放空間保護規劃”等。西雅圖大都市區規劃了一個全區域的開放空間網絡，并確定網絡保護的需求。為了支持開放空間保護，該地區的行政單位應將地區開放空間網絡的各個方面納入當地的計劃和政策。華盛頓大學綠色期貨實驗室基于流域開放空間戰略（Regional Open Space Strategy，ROSS）流程提出開放空間的InVEST模型工具，協助政府和公眾認識到自然景觀和綠色基礎設施的真實經濟價值，并對資金和預算支出的優先順序給出建議[16]。

4.2 鼓勵部分地區增長，城市空間增長邊界工具持續推行

通過支持和鼓勵某些地區的增長和發展，緩解開放空間網絡的發展壓力。在區域范圍內，城市空間增長邊界是保護區域開放空間的有力工具（圖9）?！?040年遠景規劃”的區域增長戰略和互補的多元化規劃政策，為管理整個區域的增長和保護開放空間服務提供進一步支持。特別是城市土地利用的目標和政策，有助于該地區適應未來增長并限制農村土地的發展壓力。維持目前的城市空間增長邊界是維護區域性開放空間網絡和限制大部分網絡發展壓力的關鍵戰略。

圖9 西雅圖大都市區四縣的土地面積變化

4.3 購買保護地役權，實現重要棲息地長期保護

雖然城市空間增長邊界有助于減少開放空間網絡部分的發展壓力和緩慢轉換，但僅憑此還不足以全面保護開放空間。在沒有長期保護的區域開放空間網絡中，大約有36km2的關鍵棲息地。關鍵棲息地為諸如鮭魚等物種提供了“庇護所”，這些物種對環境敏感，例如樹冠層等微環境的變化[19]。長期保護土地的重要工具即保護地役權。保護地役權是從愿意的土地所有者處購買土地開發類型的產權，同時將大部分產權留給土地所有者。

5 討論：對當今中國的啟示

5.1 配套城市空間增長邊界的聯動工具

在城市空間增長邊界劃定實施的試點城市中，普遍面臨著如何協調邊界線劃定的“剛性”與管理的“彈性”之間關系的問題[5]。過于嚴苛的“一刀切”政策忽略了實際情況的復雜性給現實的管控帶來壓力，而過于寬松的管理使得邊界線的實施停留在規劃藍圖中。除了通過規定時間段、規定閾值對城市空間增長邊界進行修正以外，西雅圖都市區還配套了一系列城市空間增長邊界的輔助工具，包括發展權益的購買、轉換和土地信托機構對重點地區的主動購買。這些城市空間增長邊界的聯動工具結合了現實需求，彌補了人為和純空間技術劃定邊界的缺陷。在中國新一輪國土空間規劃中，城鎮開發邊界的劃定是國家推動生態文明建設的一個重要的環節，亟需配套相應的工具聯動管控。在保證城市空間增長邊界長期性、穩定性和權威性的同時，實現靈活多變的城市空間增長邊界綜合治理辦法，以免激化局地的發展權益矛盾與沖突。

5.2 建立跨區域的規劃協調機構

西雅圖大都市區與中國諸多大城市類似，均面臨著人口快速聚集所帶來的空間上的發展與保護的矛盾關系。西雅圖大都市區在普吉特海灣地區委員會的協調下，通過定期的、多形式的會議與談判，凝聚共識、協同行動，建立了區域發展與保護的基本框架。目前中國國土空間規劃中“三區三線”的劃定，大多是各行政區劃內的自主行動。也因此，現有的城市空間增長邊界的劃定囿于行政區邊界，是不連續的片段式邊界線。而大型生態系統，如黃河、長江為代表的河流生態系統等，大多橫跨多個行政單位，因此有必要學習西雅圖大都市區的做法，建立跨區域的平臺機構。該機構可以從更宏觀的區域維度協調各行政單位的規劃和治理，避免造成城市空間增長邊界規劃上的不連續，管控要求的矛盾。

5.3 創新自然資源資產的制度轉型

西雅圖大都市區在土地綜合管理時提倡用保護地役權代替土地產權的直接購買，從而降低政府在土地保護上的財政支出。環境保護地役權是限制供役地開發的地役權，其目的通常是為了保護不動產的自然、風景、歷史或者開闊空間的價值，因此其具有單純的公益性[20]。長期以來，我國環境保護主要采取的即是“命令與控制”式的直接規制手段，一定程度上忽視了環境保護中的各種利益沖突和利益平衡。因此，可以嘗試在部分城市試點引入保護地役權的自然資源資產管理手段。同時，在《環境保護法》中增加保護地役權的相關規定，實現自然資源資產制度的創新轉型。

資料來源：

圖2：參考文獻[8]；

圖4：作者根據普吉特灣地區開放空間保護規劃（https://w w w.psrc.org/our-work/regionalopen-space-conservation-plan）改繪；

圖5：作者根據華盛頓山地-海灣綠道地圖（https://mtsgreenway.org/explore/map/）改繪；

圖6：2018年作者于西雅圖拍攝；

圖7：2017年美國大氣海洋管理局（NOOA）土地覆蓋變化分析；

圖8～9：作者根據美國農業普查的數據繪制；

表1：作者自繪，數據部分來源于2017年普吉特海灣地區委員會公布數據；

文中其余圖片均為作者自繪。