全面依法治國視域下司法行政職能的時代轉向及其優化*

喻少如

司法行政職能是指司法行政機關在公共行政中所應承擔的職責和所具有的功能，它主要涉及管什么、怎么管、發揮什么作用的問題。在全面依法治國背景下，司法行政職能被賦予了新的時代內涵和歷史使命。黨的十八屆四中全會決定指出，全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。(1)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載本書編寫組編《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社2014 年版，第8 頁。為貫徹落實全面依法治國基本方略，加強黨對法治政府建設的集中統一領導，統籌行政立法、行政執法、刑事執行和公共法律事務，推動政府工作納入法治軌道，2018年黨和國家機構改革將司法部和國務院法制辦公室的職責整合，重新組建司法部作為國務院組成部門。此次改革具有系統性、整體性、重構性的特征，影響范圍之廣、觸及利益之深、改革力度之大前所未有。如果說以往的司法行政體制改革主要涉及的是某項具體職能的整合或轉移，那么，這一輪黨和國家機構改革觸動的則是司法行政體制的深層次、根本性問題。易言之，司法部的重新組建意味著司法行政的職能定位發生了重大變化，而合理界定職能職責是研究司法行政的邏輯起點。

一、從“司法的行政”到“全面法治事務管理”

從我國司法行政職能的歷史演變來看，司法行政機關職權范圍一直處在變動之中， 表面上看似乎缺乏一條主線。實際上，通過對中華人民共和國成立之后司法行政職能變遷的考察，可以發現其中暗藏著一條邏輯主線，即從“司法—行政”二維結構轉變為“法治國家、法治政府和法治社會一體建設”的整體法治框架。這種思維模式轉變在司法行政職能的轉向中體現得尤為明顯。從“司法的行政”到“全面法治事務管理”的時代轉向，反映了司法行政機關與公安機關、檢察機關、審判機關關系的變遷，考察這一時代背景，并對“全面法治事務管理”職能的內涵與特征進行探析，對我們深入理解司法行政機關的職能定位具有重要作用。

（一）從“司法的行政”到“全面法治事務管理”的時代背景

所謂“司法的行政”，是指與司法有關的行政或行政管理。(7)張福森：《司法部長談司法行政》，北京：法律出版社2006 年版，第25 頁。司法行政是隨著司法與行政的分離而出現的，作為一項獨立的國家權能，性質上屬于行政權，內容上涉及司法，核心議題是司法權與行政權、司法審判權與司法行政事務管理權的關系。從構詞來看，“司法行政”這個詞的重心在“行政”而不在“司法”，即使在 “行政”之前用“司法”來修飾，也改變不了其行政權的本質。同樣，“無論怎樣強調‘司法行政’不是‘司法’，它也終因發揮著制約、維護、補強司法的作用而與司法連綿不絕地共存著”。(8)王舸：《司法行政哲學》，北京：中國政法大學出版社2014 年版，第23—24 頁。自漢語層面正式出現“司法行政”一詞以來，(9)漢語中在制度層面上正式使用“司法行政”一詞，最早見于1906 年清廷法部就權責問題提出的專折，里邊提到法部所掌乃“司法上之行政”，大理院所掌乃“司法上之審判”。參見韓秀桃：《司法獨立與近代中國》，北京：清華大學出版社2003 年版，第120 頁。有關“司法行政”概念內涵的討論就一直是在“司法—行政”二維結構之中展開的。事實上，如何認識司法行政的性質進而采取何種制度模式，一直是近代司法改革面臨的最大問題。

中華人民共和國成立初期，依據《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中央人民政府組織法》的規定，政務院設司法部，主持全國司法行政事宜，當時十五項任務中有十二項與法院司法行政工作有關。這一時期司法行政機關全面掌管法院、檢察院司法行政事務，采取一種“大司法行政模式”。 1954—1959 年間，司法行政機關主要負責法院的司法行政事務，采取一種“法院司法行政模式”。 1959 年司法部被撤銷，理由在于“司法改革已經基本完成，各級人民法院已經健全，人民法院的干部已經充實和加強，司法部已無單獨設立之必要”。(10)張晉藩主編：《中國司法制度史》，北京：人民法院出版社2004 年版，第624—625 頁。

1982 年6 月，國務院批準了《關于司法部的任務和機構改革的請示報告》，司法部的職能發生了重大調整，原來10 項職責中涉及法院的司法行政工作劃歸法院自行管理；法律編纂、法規匯編工作劃歸國務院辦公廳法制局承擔。我國司法行政機關的職能被縮減到歷史最低值，也從此與“司法—行政”二維結構的模式漸行漸遠，司法行政機關的職能開始發生實質性的變化。“司法行政從起初主要為司法審判提供司法保障，逐漸發展為以提供各類法治服務為內容的法律制度。”(11)劉武俊：《司法行政基本概念新論》，《中國司法》2007 年第12 期。司法行政機關相繼經歷獄政、仲裁、法律援助、政法院校管理、司法考試、司法鑒定、戒毒、社區矯正、勞動教養等職權的增減變更。 1983 年監獄勞教工作劃歸司法行政機關，1994 年司法行政機關承擔仲裁機構登記管理職能，1996 年司法行政機關被賦予監督和管理法律援助的職能，2001 年司法行政機關增加了組織實施國家統一司法考試的職能，2005 年司法行政機關被賦予統一管理司法鑒定的職能。2008 年，司法行政機關又被賦予管理戒毒、社區矯正等職能，這些職能大多集中在公共法律服務領域，體現了司法行政機關積極為國家經濟建設提供法治服務的職能定位。

黨的十八大以后，黨更加重視發揮法治在治國理政中的重要作用，把“全面推進依法治國”作為“四個全面”戰略布局中的重要一環。黨的十八屆三中全會提出，“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。(12)中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社2015 年版，第5—6 頁。作為黨的十八屆三中全會決定的姊妹篇，黨的十八屆四中全會決定對全面依法治國作出戰略部署。黨的十九大提出要深化依法治國實踐。 2018 年黨的十九屆三中全會通過《深化黨和國家機構改革方案》，黨中央決定重新組建司法部，將原國務院法制辦公室的職責劃歸司法部，同時還組建中央全面依法治國委員會作為決策議事協調機構，“負責全面依法治國的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實”。(13)《中共中央印發〈深化黨和國家機構改革方案〉》，《人民日報》2018 年3 月22 日。中央全面依法治國委員會辦公室設在司法部，司法部的職能定位又發生了重大變化。改革調整后的司法部職能清單內容有14 項之多，從職能范圍來看，司法行政機關不僅承擔著全面依法治國重大問題的政策研究等法治國家的建設任務，以及行政法規的解釋、行政復議和應訴案件的辦理等法治政府建設的任務，還承擔著組織實施普法宣傳、推動人民參與等法治社會建設的任務。由此可見，司法行政機關在國家職能體系中承擔的功能已經遠遠超出支持、服務、保障司法權順利運行的“司法”行政機關的職責范圍，成為“全面法治事務管理”機關。這不僅突破了西方法學理論對司法行政機關在國家職能體系中的角色定位，也與我國傳統認識中“司法行政乃附隨于司法職權之行政”的定位大相徑庭。因此，有必要從厘清“全面法治事務管理”的內涵與特征出發，重新審視我國司法行政機關在國家職能體系中的新角色，進而深刻理解與把握司法行政職能時代轉向的深刻意蘊與內在邏輯。

（二） “全面法治事務管理”的內涵與特征

由上可知，我國司法行政職能建設已由司法場域轉為法治建設的全領域全過程，這就要求我們必須把“全面法治事務管理”置于全面依法治國戰略之下予以理解。與過去僅強調“依法治國”不同，全面依法治國的核心要義在于“全面”。所謂“全面”，是由全面依法治國的系統性、長期性和復雜性決定的，這就要求司法行政機關站在國家改革發展穩定的大局層面，統籌推進國家治理中各個領域的法治建設。雖然司法行政機關的職能與任務涵蓋了法治建設的方方面面，但這并未改變司法行政機關作為與“業務機關”相對應的“事務機關”屬性。由此，司法行政機關不僅是政府部門中“司法的事務機關”，還是黨領導下的“全面的法治事務機關”。同時，司法行政職能的這種新定位也設定了司法行政工作服務于全面依法治國戰略全局的新基點。

第一，“全面”體現了司法行政職能的廣泛性。伴隨著國家法治建設不同階段的歷史任務與目標模式，司法行政職能呈現出“擴張—縮小—再擴張”的變化規律，產生這一現象的根本原因在于法治事務的復雜性導致的司法行政職能的廣泛性。司法行政機關所承擔的職能既有民事、行政方面的，也有刑事方面的； “既有強制性的，也有指導性的；既有社會管理職能，也有公共服務職能；既有對內職能，也有涉外職能”。(14)郝赤勇：《我國司法行政制度及其改革發展》，《中國司法》2011 年第9 期。這種職能配置上的廣泛性構成了司法行政部門區別于許多政府部門的顯著特征。具體來說，司法行政職能的廣泛性首先體現在覆蓋領域的廣泛。 2018 年黨和國家機構改革后，司法行政機關在繼續面向司法提供服務的同時，又承擔了原本屬于政府法制部門的行政立法職能，同時也要面向行政履行行政執法協調監督職責，面向社會履行公共法律服務職責，具有點多、面廣、體系龐雜的特點。其次，司法行政職能的廣泛性還體現在涉及對象的廣泛，不僅要改造監獄中服刑人員，還要管理社區矯正對象、戒毒人員、刑滿釋放人員等特殊人群，同時也要統籌基層法律服務人員、律師、鑒定人、公證人等。最后，司法行政職能的廣泛性還體現在相當多的事項需要與其他政法機關、行政機關協同推進，需要社會公眾自覺、自愿的參與以及推動才能完成。

第二，“法治事務”體現了司法行政職能的法律性。從黨的十五大正式提出依法治國的基本方略，到黨的十八大以來明確提出全面依法治國并納入“四個全面”戰略布局，司法行政職能始終圍繞全面依法治國這一總任務進行調試。不論司法行政職能如何增減，總是以法律性作為基礎。從傳統的監獄、律師、公證、司法鑒定、社區矯正等司法類法治事務以及規范性文件審查、行政復議、公職律師、法律職業資格考試等行政類法治事務，再到行政法規的起草、修訂等立法類法治事務以及公共法律服務、法制宣傳教育等社會類法治事務，無不體現了濃厚的“法律性”。司法行政機關統籌推進“法治國家建設”“法治政府建設”“法治社會建設”的重要職責，從而跳出了“司法的行政”機關的軀殼，成長為“全面法治事務管理”機關。一方面，司法行政機關參與立法、聯動執法、協同司法、牽頭普法、促進全民守法，這些構成了法治事務的方方面面；另一方面，在全面依法治國的任務導向下，新的司法行政職能雖然在內容上已經不再只是圍繞“司法”的行政性事務，但仍然具有支持、服務、保障等輔助性特征，只不過其支持、服務、保障的客體從單純的司法擴展到立法、執法、司法、普法、守法等法治全領域和全過程。因此，在“權力與權力”“權利與權力”的法律關系網絡之中，無論是司法行政職能劃定還是權力邊界厘定，都更加需要“依良法而善治”。

第三，“管理”體現了司法行政職能的統一性。機構改革以前，法治事務管理的主要職能并未集中于某個專門機關，而是分散于各個行權主體，例如“政府法制機構所承擔的職能基本上是圍繞法治政府建設而展開，原司法行政機關的職能更側重于律師管理、社區矯正等法治社會事務”，(15)黃學賢、李凌云：《政府法制機構與原司法行政機關整合：動因、問題及對策》，《蘇州大學學報（法學版）》2019 年第2 期。兩者同為法治建設的中堅力量，彼此無法割裂。傳統的“分散化”管理體系及“碎片化”管理現狀無法有效保障法治目標的實現，急需從分散化管理模式向統一管理體制轉變。改革開放以來，黨和國家機構改革經歷了從“組織邏輯”到“職能邏輯”再到“體系邏輯”的演變，進而實現了由碎片政府到整體政府的轉換、定型。(16)顏德如、李過：《改革開放以來機構改革的經驗塑造、邏輯演進及其展望》，《理論探討》2021 年第3 期。2018 年黨和國家機構改革遵循“體系邏輯”的改革思路，以實現司法行政職能的統一性為目標，將司法行政機關與政府的法制部門合并。改革后的司法行政機關負責司法行政事務的管理工作以及行政立法、行政復議和仲裁管理工作，充分體現了大部制改革中的統一性思路，即“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”。(17)《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（2018 年2 月28 日中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過）。

二、司法行政職能轉向的內在邏輯

縱覽世界范圍內司法行政職能的存在模式，大抵可以分為兩種：一是以英美法系國家為代表的“司法行政領導檢察工作模式”，二是以大陸法系國家為代表的“大司法行政模式”。(18)陳瑞華：《司法行政機關的職能定位》，《東方法學》2018 年第1 期。相異的職能配置模式背后體現的是權力配置理念的不同。西方國家的司法行政配置模式基于權力分立理念，形成了司法權和司法行政權“兩權分離”的基本模式。我國司法行政體制改革更多強調的是權力行使的正確性以及治理效能的最大化，進而將權力配置于最優國家機關，同時在組織、結構、程序、人員上進行相應調整。(19)張翔：《我國國家權力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學》2018 年第2 期。根據2018 年黨和國家機構改革的精神，司法行政體制改革實質上遵循的是一種任務導向型模式，最大限度地服務于全面依法治國是其核心目標，這超越了司法權和行政權“分立”抑或“混合”的規范主義思考框架，將司法行政機關定位為黨領導下的“全面法治事務管理”機關。由此看來，司法行政職能從“司法的行政”到“全面法治事務管理”的時代轉向，實際上蘊含著深刻的政治邏輯、治理邏輯和法治邏輯。

（一）黨的領導：司法行政職能調整的政治邏輯

所謂政治邏輯，即從黨政關系、黨和國家機構與人民的關系角度對司法行政職能進行調整，本質上是加強黨的全面領導。黨的領導在思維觀念上體現為一種政治方向、政治意識與政治態度，在方法論上則體現為通過機構設置與制度整合，將黨的領導貫徹于工作的全局與各個方面。因此，黨的領導的政治邏輯內含以下兩個方面：一是在政治方向上旗幟鮮明地堅持黨對全面依法治國的領導，二是在機構設置上堅持黨對司法行政工作的領導。

2020 年11 月16 日至17 日召開的中央全面依法治國工作會議正式提出習近平法治思想，標志著全面推進依法治國有了根本遵循與科學指南。而“堅持黨對全面依法治國的領導”的理論闡述，構成了其中“黨的領導”理論。(20)陳柏峰：《習近平法治思想中的“黨的領導”理論》，《法商研究》2021 年第3 期。司法行政職能調整能不能成功，首先取決于政治方向是否正確，正確的政治方向是確保司法行政體制改革成功的關鍵。黨領導下的“全面法治事務管理”職能契合了全面依法治國的戰略要求，是對習近平法治思想中黨法關系的正確回應與實踐，(21)習近平指出：“黨和法的關系是政治和法治關系的集中反映。法治當中有政治，沒有脫離政治的法治。西方法學家也認為公法只是一種復雜的政治話語形態，公法領域內的爭論只是政治爭論的延伸。每一種法治形態背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”參見中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社2017 年版，第98 頁。由此擺脫了西方“三權分立”式的話語體系與權力結構，使得司法行政在法治中國建設中取得重要地位，形成了“黨政依法融合”與“以黨領政”式的中國特色司法行政模式。

政治邏輯還強調黨的領導的規范化與法治化，在司法行政職能調整中體現為司法行政的機構改革。黨和國家機構設置在很長一段時間內遵循的是類似于古德諾式的“政治—行政”二分法的思路，但此種黨政分離的改革思路不利于加強黨的領導，不利于各類國家機關形成合力進而提高治理效能。本次司法行政體制改革以全面加強黨的領導為宗旨，組建中央全面依法治國委員會，作為黨對全面依法治國實行集中統一領導的具體組織形式，它主要負責全面依法治國的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實等工作。這次改革還將中央全面依法治國委員會辦公室設在司法部，這大大提升了司法行政機關的政治地位，使其成為直接執行黨中央關于全面依法治國重要方針政策與決策部署的執行機關，不再局限于“司法的行政”，更多服務于法治中國建設，成為黨領導下的行使“全面法治事務管理”職能的機關。

（二）效能提升：司法行政職能調整的治理邏輯

治理邏輯注重的是整合各類法治資源提升治理效能，堅持“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”，因應“職權需要調整組織結構”的基本原理。“全面法治事務管理”的職能新定位契合以“國家任務”為導向，堅持“職能中心主義”，進而提升“法治建設效能”的改革精神，改革的邏輯在于通過增強黨和國家機構的系統性、整體性和協同性進而提升國家的治理能力。由此，為了實現全面依法治國的戰略目標，需要將涉及法治事務的職權、職責、程序、人員等要素賦予司法行政機關，將其調試為履行法治建設以及依法治國任務的功能最適機關。

基于我國憲制結構和政治體制實際，在強調人民主權權威的唯一性和權能之間的相互配合之外，還應注意到與西方國家的分權原則相比，我國的國家機構與權能的創設和整合遵循一套不同的邏輯：人民將一種“概括性（總攬性）”的權力授予全國人民代表大會，基于國家治理的需要而區分具有不同功能和性質的權能，由此創設不同種類的國家機構。同時，國家治理所需權能和國家機構的種類并不是在“三權”的思維窠臼中打轉，而是按照國家治理的實際需要不斷進階，可以基于一定的“政治決斷”(22)葉海波：《國家監察體制改革的憲法約束》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2017 年第3 期。創設、調整新的權能類型，因此我國的政治體制實質上是一個具有高度包容性的開放式體制。正是在此基礎上，司法行政職能才能與原國務院法制辦公室的職能相互融合，將其定位于“全面法治事務管理”職能才具有邏輯可能性。

在現代法治理念的指引下，“治理”一詞更強調規則之治、制度之治與程序之治，并在此基礎上凝聚共識，提升治理效能，這也正是習近平總書記所強調的“只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統性、規范性、協調性，才能最大限度凝聚社會共識”。(23)習近平:《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《人民日報》2020年11 月18 日。2018 年黨和國家機構改革后，為了規范自身的工作程序，中央全面依法治國委員會第一次會議通過了《中央全面依法治國委員會工作規則》，這正是規則之治、制度之治與程序之治的體現。將政治邏輯與治理邏輯相結合，以政治邏輯推動治理邏輯的實現，制度與體制優勢才能最大限度地轉變為效能優勢。

（三）一體建設：司法行政職能調整的法治邏輯

法治邏輯是有別于“傳統治理”的“現代化治理”所遵循的基本理念，本質上是以法治思維和法治方式推進司法行政工作的現代化。司法行政職能調整的法治邏輯以習近平法治思想為指引，內含在法治中國“一體建設”的邏輯之中。作為黨的領導、人民當家作主、依法治國三者統一的有機體，法治中國“是法治國家、法治政府、法治社會的綜合體，是科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的良法善治狀態”。(24)胡建淼主編：《法治政府建設：全面依法治國的重點任務和主體工程》，北京：人民出版社2021 年版，第6 頁。

法治中國的“一體建設”，是由我國國情所決定的，又反映我國法治建設的發展階段性和歷史繼承性。根據法治中國一體建設的規律和要求，十八屆四中全會將靜態的“法律體系”概念升級為動態的“法治體系”，從而使司法行政職能作用發揮的場域由法律體系，擴展到法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系以及黨內法規體系這“五大體系”。這就意味著，每一項司法行政職能調整都應當立足于全面依法治國的系統性、整體性和協同性，必須有助于推進法治中國的一體建設，必須有利于完善與其他國家機關的分工與協作、監督與制約、服務與保障的職權職責關系，必須有利于實現人權保障等價值目標。

司法行政職能調整，不僅僅是單項具體職能的增減，更是整體職能體系的“吐故納新”。與任何國家機構的改革一樣，司法行政職能的調整，不僅是理論上的邏輯展開，更是權力和利益關系的深層次調整。司法行政新增職能與傳統職能的整合、整體職能與具體職能的銜接、上下級縱向職能的配置、區域間橫向職能的協同、管理型職能與服務型職能的分配等方面，都需要在“一體建設”的法治邏輯范疇內予以合理界定和解釋。例如司法行政具體職能，并非“越多越好”，而是由“管得更多”轉向“服務更優”，由“劃槳者”的直接管理轉向“掌舵者”的間接管理。各個具體職能也并非“單打獨斗”，而是必須堅持分工與協作相結合，在參與立法、聯動執法、協同司法、牽頭普法、促進全民守法中助推法治工作效能提升。

三、制約司法行政職能作用發揮的主要因素

黨領導下的“全面法治事務管理”這一新的職能定位，有其鮮明的時代背景與獨特的內涵特征，它是三重邏輯共同作用的結果，也是尊重司法行政權的運行規律以及回應全面依法治國戰略的重大調整，必將對我國司法行政職能作用的發揮產生深遠的影響。然而，由于司法行政工作本身所具有的“繁雜性”和司法行政職能頻繁變動帶來的“不確定性”，尚存在諸多制約司法行政職能新定位作用發揮的因素。因此，在準確定位的基礎上，有必要從理論上撥開籠罩在司法行政上的“繁雜性”與“不確定性”迷霧，梳理當前實踐中影響和制約司法行政職能作用發揮的主要因素，以此加深對司法行政運行規律的認識，從而為我國司法行政改革的進一步深化掃清障礙。

（一）司法行政改革中的“一個統籌”尚未充分實現

所謂“一個統籌”，是指在全面依法治國委員會的領導下，設在司法部的全面依法治國委員會辦公室負責法治事務的協調工作，司法部內設機構根據各自職能承擔行政立法、行政執法、刑事執行和公共法律服務四大職能任務，從而實現立法、執法、司法、普法、守法各環節的貫通與銜接以及法治國家、法治政府、法治社會的一體建設。然而，司法行政改革中“一個統籌”職能的作用發揮目前還存在著以下三個方面的制約因素：

第一，在黨政機構合署合設型的組織形態下，全面依法治國委員會作為黨領導法治事業發展的機構，與傳統的國家機構設置模式存在較大的差別。中央全面依法治國委員會下設立法、執法、司法與守法普法四個協調小組，地方各級委員會根據情況下設執法、司法與守法普法三個協調小組，協調小組的設置與四項職能并非一一對應，而是存在一定的錯位，這顯然不能適應全面依法治國所涉及的“全面法治事務”范圍。同時，目前各地委員會工作規則、辦公室工作規則、議事協調小組工作規則較為粗疏，沒有采取目錄制、清單制方式明確統籌事項，如何使行政立法、行政執法、刑事執行、公共法律服務四大職能相互協調、相互獨立，并行不悖地有效發揮作用，需要進一步細化各項職能之下的具體制度，實現職能體系自上而下一體化的系統完善。同時需要注意到，在司法行政機關獲得行政立法職能后，如何實現對其立法職能的統籌，進而實現黨領導行政立法工作便成為不可回避的論題。為此，需要完善或創新發展重大立法事項請示報告和工作匯報制度、黨規國法銜接協調機制、法規規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制等制度機制。(25)秦前紅：《依規治黨視野下黨領導立法工作的邏輯與路徑》，《中共中央黨校學報》2017 年第4 期。

第二，當前司法行政機關的名稱與其職能定位存在沖突與張力。目前司法行政機關的名稱應當是歷史的產物，長期以來是作為“司法的行政”以及為公檢法等司法機關開展司法工作提供條件、支持、服務與保障而存在的。從功能主義的國家權力配置原理來看，行政組織本身并非目的，而必須服務于其任務。任務決定組織，亦即“任務—組織—機構”之間必須具有匹配性。在全面依法治國的戰略任務導向下，司法行政機關的職能相應調整為“全面法治事務管理”職能，其機構設置亦進行了相應的調整，當前的機構名稱顯然與其功能定位和承載的任務不匹配，不僅在形式上存在名不正言不順的問題，而且在內容上與新增的行政立法和行政復議職責亦嚴重沖突。(26)譚世貴：《全面依法治國下的法治事務管理》，《海南大學學報（人文社會科學版）》2018 年第5 期。

第三，全面依法治國（省市縣）委員會的領導功能與司法行政機關的統籌作用自上而下呈現遞減效應。一方面，省以下司法廳（局）等地方司法行政機關，如何對接中央司法行政機構改革，推進司法行政改革“立地”和“下沉”，實現“國家法治統一、政令統一、市場統一”的機構職能要求，亟待地方實踐進一步探索。另一方面，當前司法行政機關職能體系呈現出“中央—地方”的差異化格局，二者并非一一對應，越到基層職能配置越少，呈現出“倒金字塔”型的職能配置模式。

（二）司法行政機關的服務作用需要進一步闡釋

司法行政職能的時代轉向同時也意味著，司法行政機關不再僅僅是為司法服務的機關，法治建設的復雜性與全面性使得司法行政機關兼具政治機關、法治機關、政法機關、行政機關四重屬性，但其本質上是服務機關，服務于依法治國、依法執政、依法行政的共同推進，服務于法治國家、法治政府、法治社會的一體建設。司法行政機關需要在管理模式上發生根本的轉型，從過去的行政控制型管理模式向服務型管理模式進行轉化。司法行政機關的職能配置和服務作用是在黨的領導下的“四個面向”的統一，(27)參見李林：《用治國理政戰略思維加快推進司法行政改革》，《中國司法》2017 年第9 期。即面向法院、檢察院等司法機關的服務，面向其他行政機關的服務，面向社會和人民群眾的服務，面向國際社會和涉外事務的服務的統一。然而，當前我國司法行政服務作用的發揮還面臨著四個方面的制約因素。

第一，司法行政面向司法機關服務于矛盾糾紛訴源治理的作用亟待增強。以互聯網、人工智能、區塊鏈等新興技術的運用為契機，當前各地普遍開展了“互聯網+公共法律服務”改革，這有利于提升公共法律服務的覆蓋面與精準性。智能技術的加持固然可以解決資源分散的困境，但也產生了在線服務功能的有限性、數字鴻溝導致的差異性和信息孤島形成的制約性等新問題，(28)黃東東、張銳：《數字技術、國家治理與公共法律服務制度改革》，《學習論壇》2021 年第3 期。存在“指尖上的形式主義”問題，科技賦能未能充分展現，無法滿足人民群眾對法律服務需求的爆發式增長。在新時代背景下，傳統的“坐堂式”“問診式”服務模式已經難以適應實踐變革的需要，需要對司法行政機關的法律援助、律師法律服務、司法鑒定等活動的需求變化進行深入研究，公共法律服務的核心邏輯應是“糾紛預防與化解”，社會矛盾糾紛也不可能全部依靠訴訟手段解決，因此，需要司法行政機關進一步創新社會治理模式，以推動社會矛盾糾紛多元化解。

第二，司法行政面向行政機關服務于法治政府建設的作用尚需探索。黨和國家機構改革后，行政系統自我領導、自我驅動、自我建設的內驅型法治政府建設模式需要邁向黨領導法治政府建設模式。(29)參見林華：《通過依法執政實現依法行政的制度邏輯》，《政法論壇》2020 年第6 期。這也意味著新的司法行政機關統籌政府法律事務的功能更加突出，面向其他行政機關的服務作用更加強化。提升依法行政能力，實現法治政府的現實目標，更加需要凸顯黨在完善法治政府建設推進機制中的領導作用，打造一只優良的立法、執法、行政復議等專業隊伍。 《法治政府建設實施綱要（2021—2025）》提出健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數字法治政府，將“數字”與“法治”結合起來，但單純以技術革新與平臺建設的改革實踐忽略了“以人民為中心”的改革初心，“各管一攤”式的推進體制缺乏整體協調，大數據平臺下的數據集合也面臨著公民隱私權泄露的隱憂，諸如此類問題，成為制約“數字法治政府”建設的重要因素。

第三，司法行政面向社會服務于人民群眾多層次需求的法律服務資源配置有待平衡。 《法治社會建設實施綱要（2020—2025 年）》指出，法治社會是構筑法治國家的基礎。覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系，又是維護社會安定和諧的法治基礎。長期以來，受制于資源的稀缺性與物理空間的分隔，公共法律服務呈現出“沿海—內地”“城市—鄉村”“內地—邊疆”等非均衡配置格局。尤其是偏遠地區、少數民族地區，基礎法律服務的供給仍舊短缺，中高端法律服務資源明顯不足，難以滿足人民群眾迅速增長的法治需求。更為關鍵的是，以智能化與數字化為特征的新公共法律服務模式的興起受制于各地基礎設施的投入能力與社會群眾的可接受度，(30)在百度指數中，以“法律服務”作為搜索項所呈現的人群畫像之地域分布中，廣東、北京、江蘇、山東和浙江等發達地區的公眾對“法律服務”的搜索量明顯高于其他地區。實質上又會產生新的不平衡，進一步固化法律服務資源配置不均衡的格局。

第四，司法行政面向國際社會服務于“統籌推進國內法治與涉外法治”的法律服務仍待拓寬。

當前“一帶一路”建設中涉外法律服務的發展面臨諸多問題，如法律政策措施不健全、人才隊伍匱乏等。(31)曹吉鋒：《“一帶一路”涉外法律服務實踐與思考——以涉東盟國家法律服務為例》，《經濟與社會發展》2020 年第6 期。一方面，“一帶一路”沿線國家的法律文化、法律體系、法律制度等方面存在諸多不同，而駐外使領館又多設置“經商處”“文化處”等，而無專門的“法務處”，使得法律服務與法律溝通對接困難；另一方面，我國當前的涉外法律服務人才匱乏，尚未建立起有效的涉外法律服務人才培養機制，在國際市場上的“話語權”明顯不足。因此，我國需要建立和完善國際法治交流與合作工作機制，進而拓寬服務“一帶一路”建設的廣度和深度。

（三） “四權關系”需要進一步厘清

依據功能主義的國家權力配置原理，司法行政的職能體系按照民主制約原理、機構效能原理、制度耦合原理進行配置，力求實現功能配置的最優與最適。由此，必須厘清司法行政職權與行政權、偵查權、檢察權、審判權、監察權的邊界，形成制度合力，實現制度關聯的耦合性。 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中所提出的“健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制”的改革要求，確立了四機關在定位上的平等性和統一性，構建了全新的關系框架。這既是對我國歷史經驗的凝練總結，肯定司法實踐中早已形成的四機關相互關系，同時也是在以審判為中心的訴訟制度改革中，對司法與行政分立、審判與執行分離、司法業務與司法事務分離的認識提升，但當前存在諸多制約四權耦合功能實現的因素。

第一，刑罰執行權的配置交叉混同。當前，刑罰執行權分配散亂，刑罰執行體系尚未統一。具體而言，刑罰執行權由人民法院、公安機關和司法行政機關分別行使，其中罰金和沒收財產由人民法院負責執行，司法行政機關主管的監獄部門負責死刑緩期二年執行、無期徒刑、有期徒刑的執行，公安機關負責拘役、剝奪政治權利等刑罰的執行，社區矯正機構負責對判處管制、宣告緩刑、假釋和暫予監外執行的罪犯依法實行社區矯正。此種刑罰執行體系顯然不利于法治統一，容易造成司法資源的浪費。基于此，在厘清司法行政職權與其他國家權力之間關系的基礎上，必須對當前我國分散行使的刑罰執行權配置體系作出新的制度安排。

第二，看守所隸屬關系改革遲滯不前。 2017 年《中華人民共和國看守所法（公開征求意見稿）》（以下簡稱《看守所法》）中仍然堅持公安機關主管看守所工作，(32)2016 年6 月，《國家人權行動計劃（2016—2020）》中明確提出，制定看守所法，提升被羈押人權利保障的立法層級，完善配套法律法規和規章制度。2017 年6 月15 日，公安部公布《中華人民共和國看守所法（公開征求意見稿）》，面向社會公開征求意見，但該部法律至今尚未出臺。此種由公安機關主管看守所的“偵押合一”模式導致看守所對偵查機關配合有余、制約不足，不利于人權保障基本原則的實現，不符合“四權分工負責、配合與制約”的法治邏輯。(33)參見樊崇義：《話說看守所轉隸》，《人民法治》2017 年第8 期。《中華人民共和國看守所條例》制定于1990 年，經過三十余年的改革實踐，該條例已經不能適應當下的人權保障與法治實踐的內在要求，看守所具有的限制人身自由的刑事強制措施性質也決定了對看守所應當制定國家法律而不再是行政法規來規范。(34)顧永忠：《論看守所職能的重新定位——以新〈刑事訴訟法〉相關規定為分析背景》，《當代法學》2013 年第1 期。

第三，檢察監督功能出現弱化與虛置。檢察機關作為國家法律監督機關，長期以來在國家治理體系中發揮著“離合器”的作用，承擔著糾偏與指引的重要功能，在監禁刑與非監禁刑的執行中均發揮著重要的監督作用。在監禁刑的檢察監督中，駐所檢察官所擁有的監督方式與監督手段較為單一，同時監督程序也較為粗疏。在非監禁刑的法律監督中，檢察機關法律監督職能弱化，加之寬嚴相濟的刑事政策與犯罪輕刑化的發展趨勢，導致制度設計無法充分支撐法律監督功能定位的實現。此外，社區矯正檢察監督制度的功能預設與實踐運行存在較大鴻溝，檢察監督實踐往往呈現出“參與有余，監督不足”的不平衡狀態，背離了該項制度應有的功能定位，具體體現為事后監督模式的滯后、監督手段的剛性缺失、各種監督方式銜接不暢等弊端，這也造成“監督低效”與“監督不能”繼而損及司法行政功能的實現以及國家權力結構的平衡。

第四，與審判權運行相關的法治事務仍需優化。經驗表明，當某一項司法行政事務交由公檢法三機關自行管理卻出現諸如權力集中、職能沖突、權利保障不力等問題時，該項事務就應從公檢法三機關獨立出來賦予司法行政機關履行，(35)陳瑞華：《司法行政機關的職能定位》，《東方法學》2018 年第1 期。這也符合功能主義的國家權力配置理論中的“適當性”原理。在“審執分離”的基本模式下，審判權與司法行政事務管理權的關系主要涉及人民陪審員制度、國家法律職業資格考試制度以及法律職業從業人員教育培訓制度。人民陪審員制度是體現司法民主的重要制度設計，囿于選任體制的不完善，存在人民陪審員的“精英化”趨勢與“陪而不審”的弊端，這偏離了參審制的定位，不利于審判權的健康運行。同時，國家法律職業資格考試制度是法官選任環節的最前端，當前對“法律職業”的寬泛解釋不利于法律職業人才培養的精英化。專業化與精英化的法律職業人員培養還有賴于統一的教育培訓體系，當前分散式的法律職業人員教育培訓模式既無法集中人力物力財力資源，也無法保障法官、檢察官等司法工作人員實務能力的提高，更體現不了司法行政“全面法治事務管理” 這一新的職能定位。

四、全面依法治國視域下司法行政職能的優化路徑

司法行政職能從“司法的行政”到“全面法治事務管理”的時代轉向，意味著司法行政機關在國家治理體系中的功能定位已然發生了轉變，進而應當展開以職能配置與機構調整的正確性與理性化為導向的改革。“全面法治事務管理”這一新的職能定位，重點在“全面”，核心是“法治事務”，依托是“管理”，應當從統籌職能的優化、服務作用的發揮等角度出發，深刻把握司法行政工作面臨的新發展階段，充分服務于全面依法治國戰略，以此實現司法行政職能作用的最優發揮。

（一）優化與完善司法行政改革中的“一個統籌”職能

“一個統籌、四大職能”的新型職能體系的建立意味著司法行政機關的作用場域由單純的服務司法機關與訴訟活動，轉向服務法治國家、法治政府、法治社會一體建設的法治實踐。面對法治建設的復雜性與不確定性，司法行政統籌職能的優化和完善應當解決為何統籌、統籌什么、如何統籌以及一個統籌職能與具體的四個職能之間是什么關系等問題。

第一，進一步規范全面依法治國（省市縣）委員會工作程序，科學合理設定權責清單。在目前制定的工作規則的基礎上，應當以清單、目錄等方式規定委員會、辦公室與議事協調小組的統籌與協調事項，做到權責清晰。同時，應當完善黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法的體制機制，“通過制定實施法治規劃的方式，來對法治建設進行系統性謀劃、整體性推進”。(36)馬懷德：《邁向“規劃”時代的法治中國建設》，《中國法學》2021 年第3 期。司法行政機關不僅是行政機關、法治機關，還是黨領導下的政法機關與政治機關，需要履行《中國共產黨政法工作條例》賦予司法行政機關的相應職責，履行行政決策、行政立法等職能，還應遵守《中國共產黨重大事項請示報告條例》的規定。對于行政法律、法規、規章與黨內法規規范內容相關性大、重合度高的，應當設置依據型銜接規范發揮體系整合作用，在備案審查環節建立起黨組織對銜接規范的運用情況進行評估的機制。(37)楊明宇：《促進行政法律體系與黨內法規體系的銜接——基于對“銜接規范”的考察》，《中國行政管理》2021 年第4 期。

第二，以司法行政職能轉向為契機，改革司法行政機關的名稱，做到權、責、名的統一與相稱。中華人民共和國成立以來，之所以將司法行政機關命名為司法部（廳局），是為了與彼時司法行政機關服務于法院、檢察院等司法機關的定位相稱。在全面依法治國戰略的任務導向下，機構改革后的司法行政機關不僅承擔以往的職責，還擔負著行政立法、行政復議、涉外法治等法治事務管理工作，同時也負責法治建設的統籌、協調、督促與落實工作，這意味著司法行政機關已不僅僅是“司法的行政”機關，簡單地以“司法”二字冠之，必然與真正行使司法權的機構相混淆。(38)葉禹彤、柳建閩：《深化司法改革背景下司法行政機構稱謂之選擇》，《海峽法學》2016 年第3 期。為此，應當將司法行政機關的名稱變更為全面法治事務部（廳局），以此契合職能調整后“全面法治事務管理”的新定位，做到名實相符，更好地發揮統籌、協調、督促與落實的職責。

第三，科學調試司法行政央地職能體系，因地制宜創新司法行政職能模式。基層是法治建設的第一線，“司法所的設置更是我國司法行政制度的一大顯著特色。它使司法行政機關扎根在廣大人民群眾之中，直接承擔宣傳群眾、服務群眾的使命”。(39)任永安、盧顯洋：《中國特色司法行政制度新論》，北京：中國政法大學出版社2014 年版，第39 頁。因此，應當構建“面向基層”的司法行政職能配置體系。一方面，行政執法權下沉到鄉鎮（街道）的同時，以鄉鎮（街道）名義開展的重大行政執法行為，必須按照行政執法“三項制度”進行法制審核。但中央層面并未明確鄉鎮（街道）重大行政執法決定的法制審核機構及其具體制度，應當以司法所作為法制審核機構開展法制審核工作，同時確定法制審核的范圍及內容，規范案件審核流程，強化法制審核保障力度。另一方面，通過挖掘“楓橋經驗”中的基層社會預防糾紛經驗，(40)張力、李倩：《全面依法治國背景下預防法學對“楓橋經驗”的創新性實踐》，《新疆社會科學》2019 年第2 期。通過機構調整、人員補充與資源整合，發揮司法所貼近一線的優勢。以治理型司法所的建設為目標，將“法治＋自治＋德治”相結合，建成集基層法治宣傳、法律服務、依法治理為一體的新型司法所，打通服務群眾的“最后一公里”。(41)楊翠云、李偉：《寧夏治理型司法所構成要素及建設路徑探論》，《寧夏師范學院學報》2021 年第12 期。

（二）以公共法律服務體系的優化為導向發揮服務作用

從“統治行政”的式微到“服務行政”的興起，不僅是政府行權理念的革新與轉變，更是對人民高質量公共服務訴求的回應。因應社會主要矛盾的變化，人民日益增長的公共法律服務需求與現階段公共法律服務供給能力和供給質量不足呈現出一對結構性矛盾，司法行政機關應當以“四個面向”為指引，以優化公共法律服務體系為導向，以此凸顯司法行政的服務屬性，滿足社會不同階層和群眾的法律服務需求。

第一，面向法院、檢察院等司法機關，司法行政機關應當以“數字政府”建設為契機，推動公共法律服務智能化、數字化，實現社會矛盾糾紛訴源治理的目標。區別于以往司法行政機關主要從生效裁判的執行以及司法后勤保障等方面服務于司法機關，現代化治理下司法行政機關服務于司法機關的模式發生了根本性的變化。在數字技術與智能化改革的加持下，司法行政機關可以推動公共法律服務智能化變革，進而緩解以訴訟方式解決矛盾糾紛的壓力。浙江省杭州市高新區通過社會治理五色預警平臺，借助“一碼解糾紛”小程序，實現了人民調解、行業調解、特邀調解和市場化調解的融合，從而落實了習近平總書記“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”的重要指示，實現了數字法治的流程再造與制度重塑。利用數字技術實現法律服務的“流水線”式批量生產，充分體現了司法行政機關面向司法機關的服務屬性。

第二，面向其他行政機關，應當以行政立法職能的優化為著力點，健全和完善公共法律服務立法體系，合理限縮行政機關的行政裁量權，推動法治政府建設全面突破。首先，通過積極行使行政立法職權，全面加速圍繞數字決策、平臺監管、技術規制等新興議題的法規制度建設，(42)鮑靜：《全面建設數字法治政府面臨的挑戰及應對》，《中國行政管理》2021 年第11 期。進而有利于整體性的數字政府建設，提升公共服務的質效，實現“以人為中心”的主體性回歸，更好地保障公民的隱私權。同時，要配合制定司法鑒定法與修改《律師法》《公證法》《仲裁法》等法律法規，進一步完善政府購買公共法律服務制度，注意公共法律服務立法與法律服務政策的銜接，配合全國人大及其常委會制定出臺公共法律服務促進法及相應的實施細則，以此解決公共法律服務供給不足、區域資源不平衡等制約因素。(43)徐永偉：《關于制定公共法律服務促進法的思考和建議》，《中國司法》2016 年第6 期。此外，也要立足行政執法協調監督職能，通過出臺各類行政執法服務指南、執法細則以及完善案例指導制度，助推行政執法機關樹立“以人民為中心”的行政執法理念，從而建立“相對人中心主義”的行政執法模式。(44)孟鴻志：《民法典時代行政執法的變革與創新》，《比較法研究》2021 年第6 期。

第三，面向社會和人民群眾，應當著力培育社會力量，滿足人民群眾對高質量公共法律服務的要求，推動公共法律服務社會化、均衡化、普惠化。社會管理理念與模式的轉變意味著公共法律服務供給主體的多元化與競爭性，公共法律服務應當主要由國家通過社會化方式提供，通過引入市場競爭機制提升質量，從而實現以“公益性”和“志愿性”為特征的公共法律服務供給模式。各地要通過出臺公共法律服務促進辦法，(45)我國公共法律服務地方立法已有《山東省公共法律服務條例》《湖北省公共法律服務條例》《廈門經濟特區公共法律服務條例》《黑龍江省人大常委會關于加強公共法律服務體系的意見》《廣州市人民代表大會常務委員會關于加強法律服務工作促進粵港澳大灣區建設的決定》等。利用轉移支付等手段，實現欠發達地區公共法律服務實體平臺與虛擬平臺的融合與創新，鼓勵律師事務所、司法鑒定機構、公證機構等社會組織在法律咨詢、權益維護、矛盾糾紛化解等領域提供無償或優惠服務。通過市場競爭機制的引入，利用“低薪＋補貼＋獎勵”的“搶班”式服務模式，(46)薛軍、馮子豪：《以“解決糾紛”為中心，構建公共法律服務體系》，《社會治理》2017 年第8 期。實現公共法律服務的個性化與精準化。在牽頭普法中，司法行政機關應當發揮協調作用，建立“誰執法誰普法”責任制下的嚴格考核機制，通過與宣傳、教育、文化、執法等部門的通力合作，構建起貫通立法、執法、司法，并充分發揮社會各界力量，“重視人民主體地位的大普法格局”。(47)付子堂、肖武：《普法的邏輯展開——基于30 年普法活動的反思與展望》，《社會科學戰線》2017 年第6 期。

第四，面向國際社會和涉外事務，司法行政機關應當圍繞國家重大對外發展戰略提供全方位的法律服務，推動公共法律服務國際化。涉外法律服務以維護我國公民、法人或者其他組織在海外的合法權益為宗旨，很大程度上體現出法律服務的公益性與正當性。首先，司法行政機關應當積極配合修改《律師法》與《仲裁法》，為涉外法律服務提供充足的規范支持；其次，依托有條件的高校加大涉外法治人才培養力度，成立涉外法律服務研究基地，培育、支持和鼓勵律師事務所設置海外分支，積極開展海外法律服務；最后，司法行政機關應當積極推動在我國駐外使領館中設置法務參贊，以此適應雙邊與多邊經濟事務中法律糾紛日益增多的現實需要。

（三）建立并完善司法行政職權動態配置模式

十八屆四中全會決定將憲法所規定的公檢法“三機關分工配合與制約”發展為“四機關各司其職、四權力配合制約”體系，使司法行政機關成為“配合與制約”的主體之一，從而為司法行政職權的調試提供了重要契機。不可否認的是，權力本身是一種關系，優化四權關系的核心問題是如何正確處理司法行政職權與其他國家權力之間的關系。(48)張智輝：《論司法職權內部配置的優化》，《法學家》2019 年第4 期。基于功能主義的國家權力配置原理，應當以司法行政職權為配置對象，以有效性、民主性、正確性與適當性為標準，以全面依法治國戰略任務的實現為目標，以正確理解“分工負責、互相配合、互相制約”的內涵進而將其運用于偵查權、檢察權、審判權與執行權運行的過程為基本原則，(49)樊崇義：《“以審判為中心”與“分工負責、互相配合、互相制約”關系論》，《法學雜志》2015 年第11 期。實現司法行政職權的動態配置，使司法行政機關真正成為“全面法治事務管理”主體。

第一，改革完善與執行權相關的法治事務，以“有效性”為價值引領，統一刑罰執行體系。確保職權運行的有效性是權力配置必須考量的基本因素，由司法行政機關統一行使刑罰執行權，內含了國家權力行使“有效性”的基本要求。從分工負責的關系來看，司法行政機關具有刑事執法職能。從1949 年12 月20 日實施的《司法部試行組織條例》規定司法部具有“犯人改造羈押機關之設置與管理”的職權，到1982 年司法部又重新獲得監獄管理職權，再到2012 年社區矯正制度的確立，標志著我國非監禁刑罰體系的建立，司法行政機關作為管理者，其享有的刑罰執行權進一步擴大。基于成熟、豐富的實踐經驗，司法行政機關逐漸形成了一套符合刑罰執行運行規律的管理模式與制度規范。由司法行政機關統一行使刑罰執行權，首先能夠保障法院裁判的有效執行，協助審判權功能的實現；其次，可以實現不同權力之間的制約，保證刑罰執行的公正，契合“四機關各司其職、四權力配合制約”體系要求；此外，還可以保障國家法治的統一，使不同的刑罰執行方式適用標準相同的執行程序，有利于“全面法治事務管理”這一新的職能定位的有效實現。因此，應當盡快將刑罰執行職能統一賦予司法行政機關，同時處理好改革中可能出現的公安機關破案率降低、財產刑執行難度增大、監獄押犯數量增多等執法風險。(50)宗會霞：《刑罰執行一體化的基本步驟與風險應對》，《政治與法律》2018 年第4 期。

第二，改革完善與檢察權相關的法治事務，以“民主性”為價值引領，發揮法律監督功能。民主性是法律監督之正當性的根本來源，符合法律的法律監督活動于此意義上得到了政治意義上的確認。(51)秦前紅、石澤華：《新時代法律監督理念：邏輯展開與內涵闡釋》，《國家檢察官學院學報》2019 年第6 期。檢察機關應當基于其國家法律監督機關的定位，提升“監督質效”，助推司法行政“全面法治事務管理”這一新的職能定位的實現。以社區矯正檢察監督為例，檢察監督可以從維護法治統一的總功能中細分出合法性監督功能與協同性治理功能，最終統一于實現“穿透式”檢察監督之中。基于對當前社區矯正檢察監督制度現狀的反思，應從理念轉變、制度重塑與技術賦能三個層面進行完善。在理念轉變層面，以治理思維為指引，踐行新時代法律監督理念即“法治統一”理念、“理性謙抑”理念與“功能優化”理念；在制度重塑方面，注重完善立法規范、健全組織體系、創新監督方式、建立銜接機制、推動跨區域協作等；在技術賦能方面，應當盡快建立和完善統一的社區矯正與檢察監督一體化信息平臺，實現檢察權與執行權的有效銜接。

第三，改革完善與偵查權相關的法治事務，以“正確性”為價值引領，推動看守所隸屬關系中立化改革。目前，對于看守所的隸屬關系存在以下幾種改革思路：一是將看守所交由司法行政機關管轄；二是將拘留與逮捕職能分離，前者仍然由公安機關的看守所履行，后者由司法行政機關履行；三是由人大常委會下設專門機構對看守所進行管轄。基于人權保障的現實需要、羈押職能專門化下“偵押分立”模式的回歸、“全面法治事務管理”職能的要求等，應當將看守所的隸屬關系轉移至司法行政機關，司法行政機關在刑罰執行中具有中立性因而具有正確性。(52)高一飛、趙珊：《看守所隸屬關系的中立化改革》，《昆明理工大學學報（社會科學版）》2020 年第4 期。在此基礎上，盡早出臺《看守所法》，完善值班律師以及駐所檢察官制度，通過機構設置與程序規范，健全在押人員投訴舉報制度，(53)李奮飛：《在押人員投訴處理機制實證研究》，《國家檢察官學院學報》 2014 年第4 期。加強對執行權的監督與制約，充分保障被羈押人的基本權利，推動刑事訴訟活動的順利進行，將看守所融入全面依法治國的戰略版圖之中。(54)樊崇義：《看守所：處在十字路口的改革觀察》，《中國法律評論》2017 年第3 期。

第四，改革完善與審判權相關的法治事務，以“適當性”為價值引領，調試司法行政事務管理職能。首先，司法行政機關應當建立完善與法院、公安機關的協調配合機制，在人民陪審員的具體選任時應當注重其來源的廣泛性、代表性與有效性，突出“平民性”，進而實現司法民主的基本目標，(55)卞建林、孫衛華：《通向司法民主：人民陪審員法的功能定位及其優化路徑》，《浙江工商大學學報》2019 年第4 期。推動審判權的良性運行；其次，法律職業資格考試中的“法律職業”應進行限縮解釋，僅限于法官、檢察官、律師和公證員，突出職業性，(56)潘劍鋒：《論以法律職業精英化為目標的法律職業資格考試》，《現代法學》2019 年第5 期。從源頭上保障法官隊伍的質量；最后，由司法行政機關建立統一的司法人員在職教育培訓體系，將現有的法官學院、檢察官學院整合進未來的司法官學院之中。(57)陳瑞華：《司法行政機關的職能定位》，《東方法學》2018 年第1 期。

結 語

無論是在西方還是在中國，社會科學提供的首先是一種地方性知識。“只有將這些社會科學原理放置在或轉入具體時空條件下的社會語境中，這些社會科學原理才是有意義的。”(58)賀雪峰：《構建具有主體性的中國社會科學：飽和經驗訓練的視角》，《改革》2019 年第12 期。在司法行政職能定位的問題上，這個論斷也是適用的。我國司法行政職能由“司法的行政”向“全面法治事務管理”的時代轉向，是功能主義的國家權力配置原理在司法行政職能調整中具體應用所產生的邏輯結果。從2018 年黨和國家機構改革的內容來看，促使司法行政職能發生轉向的根本因素是全面依法治國背景下黨集中統一領導機制的建立。由此可知，全面依法治國背景下黨政關系的深刻變革既是司法行政職能調整的內在動因，也是法治事務管理職能整合的決定性要素。但此次調整賦予司法行政機關的職能定位只是為其指明方向，如何克服司法行政工作的“繁雜性”與“不確定性”，更好地發揮其“全面法治事務管理”的職能作用，司法行政機關只能從自身面臨的國家任務與時代條件來發現和尋求對策。

司法行政機關作為“全面法治事務管理”機關，應當深刻體悟與準確把握法治建設的復雜性，對自身具有的政治機關、法治機關、行政機關、政法機關的四重身份有深刻的認識。作為政治機關，要在“黨領導法治”的邏輯理路下，將黨的領導貫徹到全面依法治國的各個方面，實現政黨法治與國家法治的一體建設；作為法治機關，要立足新的職能定位，履行全面依法治國的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進等職責，推動法治中國建設宏偉目標的實現；作為行政機關，要立足行政立法和行政執法職能，從“管得更多”走向“服務更優”；作為政法機關，要通過司法行政職權的動態配置，為法治中國建設創造安全的政治環境、穩定的社會環境、公正的法治環境、優質的服務環境。“全面依法治國是一項長期而重大的歷史任務，也必然是一場深刻的社會變革和歷史變遷。”(59)習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社2020 年版，第173 頁。對于司法行政改革來說，“全面法治事務管理”職能定位只不過是“總論”，還有更多司法行政具體職能的“分論”需要進一步展開，以更好地發揮與公、檢、法機關“各司其職、配合制約”以及在其他法治環節中的支持、服務、保障作用。唯其如此，司法行政機關“全面法治事務管理”這一新的職能定位才能在法治中國建設中經受住理論與實踐的雙重檢驗。