國土空間規劃視角下的耕地保護

鄭煜

摘要 分析我國耕地保護發展歷程、新形勢下國土空間規劃中耕地保護新要求，對新疆耕地現狀及挑戰進行總結。當前新疆耕地保護主要面臨來自水資源匱乏、耕地質量低而不穩、存在非農化非糧化現象、土地污染、國際形勢等方面的風險和挑戰，由此提出新疆耕地保護首先應摸清耕地現狀，嚴控建設占用，加強用途管制與質量建設，開展輪作休耕，保障生態安全，從而落實國土空間規劃保護目標。

關鍵詞 國土空間規劃;耕地保護對策;新疆;耕地現狀

中圖分類號 F301.21? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2022）07-0073-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.07.018

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Cultivated Land Protection from the Perspective of Land Space Planning—Taking Xinjiang as an Example

ZHENG Yu

（China GEO-Engineering Corporation Land and Environment Improvement Center，Urumqi，Xinjiang 830000）

Abstract This paper analyzed the development process of cultivated land protection in China and the new requirements of cultivated land protection in land space planning under the new situation， and summarized the current situation and challenges of cultivated land in Xinjiang. At present， the cultivated land protection in Xinjiang was mainly faced with the risks and challenges from the lack of water resources， the low and unstable quality of cultivated land， the non-agricultural and non grain phenomenon， the land pollution and the international situation. Therefore， it was proposed that the cultivated land protection in Xinjiang should first find out the current situation of cultivated land， strictly control the construction occupation， strengthen the use control and quality construction， and carry out the rotation fallow to ensure ecological security， so as to implement the goal of land and space planning and protection.

Key words Land space planning;Cultivated land protection countermeasures;Xinjiang;Current situation of cultivated land

耕地是關系十幾億人吃飯的大事，確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”，是耕地保護和糧食安全的底線，是維護國家安全的重要基石。2019年5月23日，中共中央國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，標志著國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成[1]，國土空間規劃是謀劃空間發展和空間治理的戰略性、基礎性、制度性工具[2]，是優化生態環境保護、保障糧食安全、促進國土資源集約利用的國家意志導向，是推進生態文明建設的關鍵舉措[3]。2021年中央一號文件將提升糧食和重要農產品供給保障能力，作為加快推進農業現代化的首要任務，凸顯了耕地保護在“三農”工作中的重要地位[4]。在建立國土空間規劃體系、推進“多規合一”的過程中，必須將耕地保護作為底線約束，層層嚴格落實到位，以保障糧食生產安全[5]。

新疆地處祖國西北邊陲，地域遼闊，土地資源豐富，是我國面積最大、交界鄰國最多、陸地國界線最長的省級行政區，作為“絲綢之路經濟帶核心區”，其在民族團結、國家統一和對外經濟文化交流中都具有舉足輕重的地位，對新疆開展國土空間規劃中的耕地保護研究具有重要意義。鑒于此，筆者梳理了我國耕地保護發展歷程，并分析了新形勢下國土空間規劃對耕地保護的新要求，摸清當前新疆耕地的現狀與挑戰，提出新的歷史時期耕地保護的初步設想與對策，以期為完善新疆國土空間規劃耕地保護提供理論參考與借鑒。

1 我國耕地保護的政策

我國耕地保護經歷了長期的發展過程，此前也有眾多學者對耕地保護政策的發展進行了研究，根據劉新衛等[6-8]的研究，我國耕地保護政策歷史沿革主要經歷了5個時期，分別是耕地保護政策早期探索（1978—1985年）、耕地保護政策基本形成（1986—1996年）、耕地保護政策制度體系初步形成（1997—2003年）、耕地保護政策制度體系基本完善（2004—2013年）、耕地保護政策體系趨于成熟（2014年至今），實現了從政府意識到基本國策轉變、從單一治標向體系治本轉變、從政府主體向多元共治轉變、從數量保護到“三位一體”保護轉變[9]。

1978—1985年，我國致力于推進經濟和社會全面發展，大力開展農村經營制度改革，解放了農村生產力，工業化、城鎮化速度不斷加快，工程項目陸續開建，農民建房和鄉鎮企業也逐步興起，由于對耕地保護的重要性認識不足，導致期間全國耕地凈減少330.00萬hm2，年均凈減少47.14萬hm2。面對耕地銳減，中央政府及時對耕地保護開展早期探索，出臺政策提出通過開荒增加耕地面積，基本建設和農村建房不能亂占濫用耕地。

1986—1996年是耕地保護政策制定的起步期，伴隨改革開放我國經濟不斷發展，國內城鎮與農村基礎設施建設速度加快，耕地數量仍在流失，期間全國耕地凈減少310.38萬hm2，年均凈減少34.49萬hm2。1986年，土地管理局成立并出臺《土地管理法》對建設用地審批和毀壞耕地處罰等進行了規定。在此期間，中央政府連續出臺多項政策，包括《關于切實做好耕地占用稅征收工作的通知》（1989年）、《關于嚴格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》（1992年）、《基本農田保護條例》（1994年）、《關于立即制止亂占耕地的通知》（1995年）、嚴格管理耕地在農業結構調整中的減損和在建設過程中的占用，充分運用行政執法監督耕地保護，并建立健全基本農田保護制度，劃定基本農田保護區并實行特殊保護。

1997—2003年，由于前期出臺的耕地保護政策執行效益逐漸降低，加上重化工企業生產、城鎮化、林業重點工程等用地需求不斷增加，期間全國耕地凈減少662.25萬hm2，年均凈減少110.37萬hm2，耕地保護又面臨重大挑戰。中央政府在先有耕地保護政策的經驗基礎上，出臺了《凍結非農業建設項目占用耕地規定》（1997年）、《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（1997年）、《關于堅決貫徹執行中央繼續凍結非農業建設項目占用耕地決策的通知》（1998年）等政策，提出凍結建設用地審批，保持耕地數量動態平衡，占用耕地要與土地開發復墾掛鉤。1998年國土資源部成立，修訂了《土地管理法》《土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》，出臺《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》（1999年）、《關于搞好農用地管理促進農業生產結構調整工作的通知》（1999年）、《關于加大補充耕地工作力度確保實現耕地占補平衡的通知》（2000年）、《關于進一步加強和改進耕地占補平衡工作的通知》（2001年）、《關于嚴禁非農業建設違法占用基本農田的通知》（2003年）等政策，提出要對耕地與基本農田實行特殊保護，并明確提出耕地占補平衡。

2004—2013年，我國經濟社會發展進入近10年來最好時期，工業化城鎮化迅猛發展、新農村建設全面展開、人們對于改善環境訴求增加等，鑒于前期耕地保護政策制度的良好基礎，耕地減少勢頭受到一定遏制，期間全國耕地凈減少165.71萬hm2，年均凈減少41.43萬hm2。在此基礎上，中央政府仍將耕地保護問題作為重點，進一步落實耕地占補平衡政策，推進城鄉建設用地增減掛鉤試點，強化控制建設占用耕地，出臺了《關于嚴格耕地占補平衡管理的緊急通知》（2008年）、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（2008年）、《關于全面實行耕地先補后占有關問題的通知》（2009年）等政策，落實耕地保護責任。并將耕地保護的重點由數量保護轉向數量與質量共同保護，提出《關于開展補充耕地數量質量實行按等級折算基礎工作的通知》（2005年）、《關于加強占補平衡補充耕地質量建設與管理的通知》（2009年）、《補充耕地質量驗收評定工作規范》（2011年）、《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》（2012年）等政策。同時，出臺了一系列耕地保護目標考核、監督管理、監測監管制度，加快推進了耕地與基本農田數據庫的建設。

2014年至今，中央經濟工作會議、黨的十九大等對新形勢下耕地保護又提出新的要求，出臺了《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》（2014年）、《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》（2014年）、《關于補足耕地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》（2016年）、《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（2017年）、《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（2017年）、《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》（2018年）、《關于印發跨省域補充耕地國家統籌管理辦法和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法的通知》（2018年）、《自然資源部關于實施跨省域補充耕地國家統籌有關問題的通知》（2018年）、《國務院辦公廳關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》（2019年）、《關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（2019年）、《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》（2020年）、《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（2020年）等一系列政策，強調要“像保護大熊貓一樣保護耕地”，繼續堅持最嚴格的耕地保護制度，以耕地數量、質量、生態“三位一體”保護為目標，守住耕地與永久基本農田紅線，制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，強化監測監管，扎實有效地推進耕地保護監督工作。

2 新形勢下國土空間規劃對耕地保護的要求

國土空間規劃對推進“多規合一”、加強自然資源管理、完善我國空間治理體系、協調經濟高質量發展與綠色發展關系具有重要意義[3]。自然資源部于2019年5月發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，要求“科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界，強化底線約束，為可持續發展預留空間”。2019年10月出臺《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，要求“落實最嚴格的生態環境保護制度、耕地保護制度和節約用地制度，將3條控制性作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。”在國土空間規劃中，需要統籌協調3條控制性的劃定與落實，在保證生態安全的情況下，摸清耕地底數，確定耕地保有量與永久基本農田保護面積，落實耕地保護。

《省級國土空間規劃編制指南（試行）》中提出“將全國國土空間規劃綱要確定的耕地和永久基本農田保護任務嚴格落實，確保數量不減少、質量不降低、生態有改善、布局有優化。”耕地保有量及永久基本農田保護面積是國土空間規劃指標體系中的約束性指標，在省級規劃層面，要做到將指標層層分解落實，明確耕地紅線保護任務。在規劃實施管理階段，要求各級政府全面加強耕地用途管制，采取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度。

3 新疆耕地的現狀與挑戰

3.1 耕地的現狀

根據《新疆統計年鑒》數據統計，全疆耕地總量總體呈現增加趨勢，2010—2018年耕地總量由512.15萬hm2增加至524.23萬hm2，共增加12.08萬hm2，增加率2.36%，平均每年增加1.51萬hm2（圖1）。從地域上看（圖2），耕地主要分布在塔城地區、昌吉回族自治州（簡稱昌吉州）、喀什地區、伊犁州直屬和阿克蘇地區，其中耕地面積最少的是克孜勒蘇柯爾克孜自治州（簡稱克州）。

根據新疆維吾爾自治區農業農村廳公布的《2020年新疆耕地質量等級情況公報》，新疆耕地質量平均等級為5.11等，低于全國平均水平。新疆1～3等的耕地面積為143.85萬hm2，占耕地總面積的27.44%，以潮土、草甸土和灌淤土為主，基礎地力較高。4～6等的耕地面積為221.75萬hm2，占耕地總面積的42.30%，以潮土、草甸土和棕鈣土為主，7～10等的耕地面積為158.63萬hm2，占耕地總面積的30.26%（圖3），以草甸土、棕鈣土和潮土為主，基礎地力相對較差，農田基礎設施建設不完善。

根據2019年統計年鑒顯示，新疆耕地總面積524.23萬hm2，耕地面積構成中主要以水澆地為主，其次是旱地和水田，分別占耕地面積的94.90%、4.03%和1.07%（表1）。

3.2 新疆耕地保護面臨的挑戰

3.2.1 水土資源不平衡的挑戰。

國土空間規劃提出要“量水而行，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，形成與水資源、水環境、水生態、水安全相匹配的國土空間布局。”《2019年中國水資源公報》顯示，新疆水資源總量870.1億m3，人均綜合用水量為2 346 m3，是全國平均值的5.44倍。2018年新疆土地資源人均占有耕地為0.21 hm2/人，是全國平均水平的2.10倍。但全疆水土資源時空匹配不均衡，占全疆面積不足50%的山區，集中了約80%的降水量，而耕地資源主要集中在平原綠洲區。新疆農業大省的定位和灌溉農業的特點，使得農業用水在總用水量中比重較大，2018年新疆耕地中水澆地占比為94.90%，農業用水結構占比約為87.02%，耕地實際灌溉8 295 m3/hm2，高于全國的平均水平（5 520 m3/hm2）。《新疆地下水超采區劃定報告》顯示，由于農業灌溉用水效率不高，新疆地下水超采量39.87億m3，超采區面積401萬hm2，水資源總體上開發利用過度，如何合理地以水定地給新疆帶來了巨大的挑戰。

3.2.2 質量低而不穩的挑戰。

新疆土地面積占全國總面積的1/6，但受區域干旱氣候及水文地質條件影響，新疆耕地土壤母質普遍含鹽，自然肥力低，土地生產性能差，鹽漬化、沙化等土壤退化問題突出[10]。耕地質量總體水平不高，中低產田數量比重偏大，高產田數量比重偏小[11]，并且存在耕地重用輕養或只用不養的情況，進一步導致土地質量、土壤肥力下降。耕地質量低而不穩，輕則使耕地質量下降、產量降低，重則使耕地失去生產能力而撂荒，給糧食生產、農村社會穩定和農產品的有效供給造成一定威脅。根據《2019年全國耕地質量等級情況公報》，全國耕地平均等級為4.76等，其中，甘新區（包括新疆全境、甘肅河西走廊、寧夏中北部及內蒙古西部）平均等級為5.02等，新疆耕地平均等級低于全國耕地平均等級，且略低于甘新區耕地平均等級。

3.2.3 非農化非糧化的挑戰。

耕地非農化是社會經濟發展的必然現象，非農化助推了社會經濟的快速發展[12]，但由此也對糧食安全構成了威脅。近年來，全疆農業產業布局按照穩糧、優棉、促畜、強果、興特色的要求，種植業結構調整加快，并且由于種糧效益低下，耕地面臨非農化、非糧化挑戰。根據《2000—2019年新疆統計年鑒》計算可知，2009—2018年全疆糧作比保持在35%～43%（圖4），主要是因為新疆是全國最大的優質棉生產基地，棉花生產量占國內產量比重約87%。2009—2018年新疆糧食自給率平均值為171%，能夠基本滿足“區內平衡、略有結余”的糧食工作方針，完全滿足本省人民的糧食需求，但近幾年糧食自給率呈現下降趨勢（圖5），在堅決制止耕地“非農化”行為，防止耕地“非糧化”穩定糧食生產政策推行的過程中，要進一步因地制宜平衡好糧食生產與經濟作物產業的發展，加強土地規劃管理和用途管制。

3.2.4 耕地污染的挑戰。

新疆是我國最大的優質商品棉生產基地，所產生的地膜使用量位于全國第一。加強對農業污染的綜合治理，防止農藥、化肥、殘膜等對耕地的污染也是全疆土地污染治理的核心內容。近年來，新疆化肥使用量和地膜鋪設面積逐漸上升，根據《新疆統計年鑒》統計，2012—2017年化肥使用量增長35.2%，其中2017年化肥使用量高達260.5萬t，化肥使用密度為484 kg/hm2，約為國際化肥安全使用量的2倍。2014—2017年地膜鋪設面積增長8.9%，其中2017年地膜鋪設面積高達360.9 hm2，60%的耕地均鋪設有地膜。化肥和地膜已經成為新疆最主要的土地污染類型。隨著農村環境的改善，新疆63%的縣市生活垃圾處理率高達95%以上，各區域工業和生活污染逐漸減緩。

3.2.5 國際形勢的挑戰。

2018年3月以來，國際形勢嚴峻，中美貿易摩擦頻繁，我國雖然是農業大國，部分農產品尤其是大豆，依賴進口的程度較高[13]，擴大種植面積和提高單產是增加大豆總產量的主要途徑，西北地區尤其是新疆，在擴大大豆種植面積和提高單產方面具有一定的潛力[14]。2020年新冠肺炎疫情暴發，給糧食安全尤其是外部糧食供應安全敲響了警鐘[15]。長期以來，我國糧食生產重心總體呈由南向北、由東向中西部轉移的趨勢[16]，新疆作為最具有增糧空間的省區，對維護全國糧食安全具有非常重要的地位。但近年來，西方媒體頻繁炒作涉疆問題，無理打壓新疆棉花、番茄、辣椒等農產品，阻礙新疆農業生產的發展。

4 國土空間規劃背景下新疆耕地保護對策

4.1 摸清耕地現狀，落實保護目標

依托國土“三調”成果，結合國土空間規劃中資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價工作成果，明確農業生產最大合理規模和適宜空間，新疆由于自然本底現狀條件較為脆弱，應著重考慮耕地在自然地理、土壤條件、水土平衡的現狀情況，再綜合考慮即可恢復、工程恢復、土地承包經營權、高標準農田建設、增減掛鉤、農業兩區劃定、耕地儲備庫等因素，摸清耕地家底現狀。明確現狀耕地中穩定耕地的數量質量、空間布局情況，識別耕地存在的問題，提出應對方案，從保障糧食安全、經濟發展、生態安全的角度統籌考慮耕地保護策略。在自治區層面要嚴格執行全國國土空間規劃下達的耕地保有量和永久基本農田約束性指標，結合各地州、市縣的土地利用現狀、主體功能定位、重大基礎設施建設等情況合理分解指標，在鄉鎮層面落實到具體地塊和坐標[4]。

4.2 嚴控建設占用，加強用途管制

新疆正處于工業化、城鎮化快速發展階段，建設用地指標需求量較大，亟需建立完善的建設用地節約集約利用機制，控制建設占用耕地的規模。嚴格履行占補平衡任務，防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象，拓寬補充耕地渠道，引導和鼓勵全疆各地通過全域土地綜合整治、高標準農田建設等，產生新增耕地，落實補充耕地任務，建立健全耕地保護激勵機制，嚴格補充耕地項目管理。結合全疆糧食與經濟作物種植實際情況，農業“兩區”劃定情況，明確耕地利用優先序。按照國務院辦公廳印發《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，重點在永久基本農田發展糧食生產，一般耕地主要用于糧食和棉花、油料、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，在優先滿足糧食和食用農產品生產的基礎上，適度用于非食用農產品生產，定期開展優質糧食生產功能區種糧情況動態監測評價。在南疆重點應嚴格控制耕地轉為林地、園地，在北疆嚴格控制耕地轉為牧草地等農用地，因地制宜分區管控耕地轉為其他農用地。

4.3 推進質量建設，履行保護責任

推進耕地質量建設，進一步推進新疆耕地地力保護補貼工作，落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，整合各類涉農資金，吸引社會資本投入，重點在永久基本農田、農業“兩區”開展土地綜合整治、高標準農田建設，推動土地整治工程技術創新和應用，提升糧食安全保障能力，筑牢優質糧倉。從源頭上杜絕耕地污染，引導農民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農藥用量、施用有機肥等措施，提升耕地地力。定期開展耕地數量、質量和生態變化動態監管，推進耕地“三位一體”保護。優化農業生產布局，建立完善糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，保障糧食安全和農產品供給的特色種植。依托國土空間基礎信息平臺、國土空間規劃“一張圖”和自然資源執法綜合監管平臺嚴格履行耕地保護責任，壓實耕地保護監管責任，加強耕地保護信息化建設，對耕地進行全程在線監督管理。

4.4 開展休耕輪作，保障生態安全

耕地休耕輪作制度是國家落實“藏糧于地，藏糧于技”、促進農業綠色可持續發展的重要舉措，根本目標是恢復地力、提升耕地質量、促進耕地生態健康和可持續利用[17]。2019年新疆重點在塔里木河流域地下水超采區開展輪作休耕試點工作，將耗水量大、靠抽取地下水灌溉的冬小麥休耕，有效遏制地下水超采勢頭，滿足胡楊林正常生長發育的需求。2021年中央一號文件再次提出，堅決守住18億畝耕地紅線，加快推進農業現代化，推進農業綠色發展，健全耕地休耕輪作制度。應對現行新疆地下水超采及水資源壓力，在保障人民生產生活、做好適當補助的前提下，結合現狀耕地情況，準確把握耕地輪作休耕制度試點的總體要求，轉變農業發展方式，合理安排耕地休耕輪作任務。

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