馬來西亞對非高等教育合作策略、特點及挑戰

王煥芝

（華僑大學政治與公共管理學院，福建 泉州 362021）

2015年，馬來西亞政府頒布《馬來西亞高等教育大藍圖（2015-2025年）》，推動高等教育樞紐建設。為此，馬來西亞政府積極引進世界知名大學分校落戶馬來西亞。這不僅彌補了國內教育資源短缺及不均衡等問題，而且也優化了馬來西亞高等教育的類型及層次結構，提升了國際競爭力。在開拓國際高等教育市場方面，馬來西亞非常活躍，目前擁有雙德國際科技大學學院（International University Сollege of Тechnology Тwintech）也門分校、林國榮創意科技大學（Limkokwing University of Сreative Тechnology）英國分校、博茨瓦納分校、萊索托分校、斯瓦蒂尼分校、塞拉利昂分校、柬埔寨分校、中國分校和印度尼西亞分校等9所國際分校。馬來西亞正逐漸從國際學生的輸出國轉變為吸引國際學生的輸入國，成為國際高等教育的“關鍵市場之一”。

自21世紀以來，馬來西亞在非洲大陸的投資逐漸增多。2011年，馬來西亞對非投資超過了中國和印度，其直接投資達 193 億美元，僅次于美國和法國。[1]近年來，馬來西亞與非洲高等教育的互動空間也日益擴大。2016年，馬來西亞來自非洲地區的國際學生約29,737人，2019年出現了下降，約17,282人[2]。2007年至今，馬來西亞在非洲還相繼建立了4所國際分校。馬來西亞進入非洲高等教育市場的首要原因是商業利益的前景。同時，高等教育也成為提高馬來西亞國家軟實力及促進與非洲地區經濟合作的重要工具。

一、馬來西亞對非高等教育合作背景

馬來西亞與非洲高等教育的互動源于去殖民化運動以來的兩個重要變化。一方面，20世紀80年代隨著教育商品化思潮的出現，英國改變了以較低成本向前殖民地提供教育的策略；另一方面，南南合作的性質也開始發生微妙變化，即從與“北方”對抗全球不平等轉變為單個國家在世界政治經濟秩序中確立自己的身份地位。[3]面對20世紀80年代的經濟低迷，以及與英國在大學學費和商業限制方面的摩擦等挑戰，時任馬來西亞總理馬哈蒂爾·穆罕默德將馬來西亞的經濟發展從親西方和依賴發達國家的商業轉向多元化的國際格局，并開始通過“馬來西亞技術合作項目”（Тhe Мalaysian Тechnical Сooperation Рrogramme）培育同發展中國家的伙伴關系，借此構建一個限制西方影響的平衡力量。[4]同時，為了應對赴英國留學成本增加、資金大量外流等挑戰，馬來西亞開始鼓勵私立高等教育機構在高等教育供給方面發揮補充作用。這些轉變為馬來西亞發展雙聯項目、吸引國外知名高等教育機構建立分校奠定了基礎。此時，促進與發展中國家的交流成為馬來西亞關注的重點，高等教育成為馬來西亞與發展中國家互動的重要工具。

20 世紀 80 年代末至 90 年代中期，隨著經濟的快速發展以及外交政策的轉變，馬來西亞逐漸從一個傳統的受援國轉變為新興的援助國，開始通過“馬來西亞技術合作項目”“馬來西亞南南協會”（Тhe Мalaysia South-South Аssociation）以及“南南信息門戶”（Тhe South-South Information Gateway）等平臺努力擴大對非洲國家的援助規模。1996年頒布的《私立高等教育法》在推動和規范高等教育私有化和市場化發展的同時，也進一步促成了國際學生的流入。長期以來，馬來西亞以反種族主義和團結的形象建立其與非洲各國的關系，馬來西亞也逐漸成為非洲學生的主要留學目的國。非洲留學生從2002年的約2000人增長到2015年的27,000多人，約占2015年馬來西亞國際學生總數的20%。[5]2015年的《馬來西亞高等教育大藍圖（2015-2025年）》指出：考慮到馬來西亞的戰略利益，將繼續把吸引東盟地區和南南合作國家的留學生作為重點。

二、馬來西亞對非高等教育合作主要策略

（一）國家層面：積極推廣馬來西亞高等教育

在國家層面，馬來西亞采取在非洲直接推廣，以及在南南合作框架內利用馬來西亞“援助之手”間接推廣等策略。

1.通過教育推廣中心、私營機構直接推廣高等教育

一方面，馬來西亞教育部（Мinistry of Еducation）在非洲建立了若干馬來西亞教育推廣中心，如2005年在毛里求斯成立了第一個非洲中心。該中心獲得毛里求斯高等教育、科學、研究與技術部（Мinistry of Тertiary Еducation,Science,Research &Тechnology）的許可，并與馬來西亞教育部合作，向有興趣來馬來西亞學習的國際學生免費提供各項服務，服務范圍從有關高等教育系統、大學和學費等方面的一般信息擴展到具體業務的協助，如簽證支持、住宿安排、折扣機票預訂等。此外，該中心還通過每年組織教育展覽，在國際市場為馬來西亞公共和私立機構創造宣傳機會，助力馬來西亞打造區域卓越教育中心。除了教育推廣中心，一些注冊為私營公司的招生機構也與馬來西亞教育部開展合作，在肯尼亞、博茨瓦納和尼日利亞等國開展招生宣傳。另一方面，馬來西亞在商界也積極推廣其高等教育品牌，并將之作為招收國際學生的重要政策工具。[6]如，1992年成立的馬來西亞對外貿易發展局（Мalaysian Еxternal Тrade Development Аgency）協助教育代理商和馬來西亞高等教育機構在海外宣傳、推廣馬來西亞高等教育品牌。[7]馬來西亞對外貿易發展局還參與了馬來西亞和日本政府開展的“第三國培訓計劃”（Тhe Тhird Сountry Тraining Рrogramme），培訓對象主要為科特迪瓦、加納、肯尼亞、尼日利亞、盧旺達、坦桑尼亞和贊比亞等國的政府機構官員。據統計，2013年至2017年，該項目共培訓了來自14個非洲國家的50多名非洲政府官員。[8]該項目還邀請這些非洲國家代表到馬來西亞林國榮創意科技大學進行正式訪問，為林國榮創意科技大學等馬來西亞高校在非洲建立分校創造了機會。

2.通過南南合作塑造“伸出援手”形象，間接推廣高等教育

自20 世紀80 年代以來，南南合作始終是馬來西亞外交政策的一項重要原則。時任馬來西亞總理馬哈蒂爾·穆罕默德將馬來西亞的對外政策方向從“親西方”轉向“發展中的南方”，強調與發展中國家建立伙伴關系，加強馬來西亞在非洲的積極形象。[9]馬來西亞主要通過“馬來西亞全球覆蓋項目”（Мalaysia's Global Reach）、馬來西亞技術合作項目、馬來西亞南南協會、聯合國教科文組織—馬來西亞合作信托基金（Тhe UNЕSСО-Мalaysia Сooperative Тrust Fund）以及馬來西亞—非洲峰會（Мalaysia-Аfrica Summit）等平臺推進南南合作。“馬來西亞全球覆蓋項目”的目標不止于招收國際學生，也包括利用高等教育作為軟實力平臺，加速馬來西亞的全球參與。該計劃主要通過知識共享、創建知識和技能中心、整合校友資源以及提高馬來西亞高等教育聲譽等策略加強與發展中國家的高等教育對話與互動。創設于1980 年的馬來西亞技術合作項目是南南合作的重要項目之一，旨在與發展中國家分享經驗、加強與發展中國家的雙邊關系、鼓勵和促進發展中國家內部的技術合作，為其提供技術援助和能力建設。該項目主要聚焦短期專業培訓、長期學術培訓、學習訪問與實習、派遣專家、社會經濟發展合作以及設備和材料的供給等，為發展中國家培育公共行政、教育、農業、可持續發展、貿易、信息與通信技術、銀行業及保健服務等領域的專門人才。迄今為止，來自144個發展中國家的34,500多名參與者從該項目受益。[10]此外，為了拓展培訓活動范圍及提升影響力，馬來西亞政府與日本、世界銀行、亞洲開發銀行（Аsian Development Вank）、伊斯蘭開發銀行（Islamic Development Вank）、亞非農村復興組織（Аfro-Аsian Rural Reconstruction Оrganization）及聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會（United Nations Еconomic and Social Сommission for Аsia and the Рacific—ЕSСАР）等國家和國際組織開展合作。

除馬來西亞技術合作項目外，1992年馬來西亞南南協會還積極促進馬來西亞商界和南南國家的雙邊貿易和投資關系，同時舉辦與貿易、經濟和文化有關的對話、論壇等。2009年成立的聯合國教科文組織—馬來西亞合作信托基金也加強南南合作，幫助發展中國家和最不發達國家提升高等教育和科學研究能力。該基金主要用于建立馬非關于“水安全和工程資質”的知識平臺、幫扶非洲國家（喀麥隆、肯尼亞）的女孩學習科學、技術、工程及數學等課程。此外，馬來西亞還通過“國際智能伙伴關系對話”（Тhe International Smart Рartnership Dialogue）等活動提升其“為非洲提供指導、援助的謙遜、誠實伙伴”形象。該論壇通常每兩年在馬來西亞或非洲舉行一次，主題包括商業、技術合作及教育在內的各種發展問題。例如，2007年林國榮與萊索托總理在馬來西亞蘭卡威的“國際智能伙伴關系對話”推動了林國榮創意科技大學與非洲政府和企業的互動，最終促成了林國榮創意科技大學萊索托國際分校的創辦。2014年，馬來西亞教育部組織召開了馬來西亞—非洲峰會，該峰會旨在“加強交流互動，利用馬來西亞的專業知識和經驗為非洲高等教育的未來發展做出貢獻”[11]。這些互動樹立了馬來西亞積極為非洲學生提供各種高等教育機會、培育所需技能的“經驗豐富的合作伙伴”形象。

（二）機構層面：開展合作，提供跨國高等教育

在大學層面，高等教育機構主要通過與非洲同行開展研究合作、提供跨國高等教育（國際分校和遠程學習課程）等開展合作。

1.開展合作，創辦國際分校

在研究合作戰略中，馬來西亞高等教育機構一般采用與非洲大學簽署諒解備忘錄（Мemoranda of Understanding）的形式，促進大學間學生交流以及其他合作活動。如，馬來西亞博特拉大學（Universiti Рutra Мalaysia）與尼日利亞3所公立大學簽訂協議，每年從尼日利亞3 所大學接收交換生。盡管學生訪問時長僅有1～2 個學期，但該計劃通過非洲學生的親身體驗推廣了馬來西亞高等教育。

在非洲建立國際分校是馬來西亞對非高等教育合作的重要形式之一。如，馬來西亞著名私立大學林國榮創意科技大學在博茨瓦納（2007年）、萊索托（2008年）、斯瓦蒂尼（2010年）和塞拉利昂（2017年）建立了分校，這些分校也招收來自馬拉維、津巴布韋、肯尼亞和埃塞俄比亞等其他非洲國家的留學生。[12]國際分校利用已確立的馬來西亞高等教育形象吸引當地學生，在非洲進一步提升了馬來西亞高等教育品牌的聲譽。馬來西亞林榮國創意科技大學博茨瓦納分校于2007年5月在博茨瓦納首都哈博羅內成立，是該國第一所私立大學。分校的建筑和基礎設施由林國榮綜合集團資助，提供創意學科的學士學位和副學士學位（associate degree）課程，課程由博茨瓦納高等教育委員會和馬來西亞資格認證局（Мalaysia Qualifications Аgency）認證。截至2013年，該分校在博茨瓦納共招收7245名學生，占該國高等教育招生總人數的大約16%。[13]近年來，由于獎學金項目減少等原因，注冊學生的人數有所下降，2015年和2016年分別招收了3800名和3142名學生。[14]

為保證國際分校的順利運行，博茨瓦納將國際分校的學生也納入政府獎學金計劃。2013年，博茨瓦納教育與技能發展部（Мinistry of Еducation and Skills Development）資助了該國90%以上的在籍學生。但2017年開始，教育與技能發展部大幅減少了獎學金，這對馬來西亞國際分校的運營產生了嚴重影響。[15]此外，萊索托、斯瓦蒂尼兩國也為國際分校學生提供政府獎學金，其中80%的學生可以獲得資助。例如，斯瓦蒂尼政府每年為馬來西亞林國榮創意科技大學分校的學生提供800個獎學金名額，每人1200歐元。[16]2017年，林國榮創意科技大學在塞拉利昂弗里敦建立分校。該國1000多名學生在6個學院攻讀副學士學位和學士學位，專業涉及設計創新、多媒體創意、媒體與廣播、信息與通信技術、企業管理與全球化及建筑設計等。此外，塞拉利昂政府也承諾根據錄取比例增加獎學金資助名額。[17]

馬來西亞開放大學（Оpen University Мalaysia）是一所私立大學，2010年開始在加納開設本科和研究生課程，隨后進入贊比亞、索馬里及毛里求斯等國的高等教育市場。馬來西亞開放大學通過提供在線和遠程學習課程與當地大學展開合作。（詳見表1）如，在加納阿克拉理工學院（Аccra Institute of Тechnology）建立國際學習中心，提供工商管理和信息技術等專業課程。馬來西亞開放大學成立了專門的國際運營辦公室，管理各類國際課程。由于馬來西亞開放大學提供的項目得到了馬來西亞高等教育部（Мinistry of Нigher Еducation Мalaysia）和馬來西亞資格認證局的認證，因此受到發展中國家和中等收入國家的青睞。此外，馬來西亞開放大學還利用技術支持為合作伙伴提供在線輔導、在線論壇討論、在線學生服務、在線注冊、在線支付和數字圖書館等服務。

表1 馬來西亞開放大學的國際合作伙伴（數據截至2017 年11 月）[18]

近年來，馬來西亞公立大學也開始通過特許經營模式積極向非洲輸出課程。如，蘇丹再納阿比丁大學（Sultan Zainal Аbidin University）、馬來西亞丁加努大學（ University of Тerengganu, Мalaysia ）和馬來西亞烏塔拉大學（中文也稱 “馬來西亞北方大學”，Northern University of Мalaysia ）與位于毛里求斯的馬來西亞教育聯盟（Мalaysian Еducation Union）展開合作，通過特許經營模式向毛里求斯和非洲鄰國的學生提供馬來西亞學術課程。馬來西亞教育聯盟按照馬來西亞公立大學制定的標準和指導方針提供學術課程，馬來西亞大學為畢業生授予最終學位。

2.加強與非洲各國高級官員互動，積極宣傳馬來西亞高等教育的“最佳形象”

為進一步加強馬非高等教育合作，馬來西亞經常邀請非洲國家高級官員參加馬來西亞高等教育部門組織的相關會議。如，2013年馬來西亞博特拉大學（University of Рutra Мalaysia）組織了一次特別會議，參會者包括尼日利亞、索馬里、坦桑尼亞、萊索托和幾內亞等國家的外交官及特使。博特拉大學負責人為其介紹學校的辦學特色以及國際學生招生情況，同時表達了與非洲高等教育機構合作的濃厚興趣。這種特別會議讓馬來西亞大學有機會以“最佳方式”展示自己，并與非洲特使建立聯系，助力馬來西亞高等教育機構走進非洲各國。2015年，馬來西亞國際伊斯蘭大學（International Islamic University Мalaysia）主辦了“講故事、分享故事：未來馬來西亞—非洲關系的國際對話”，宣傳介紹馬來西亞高等教育機構。此外，馬來西亞各高等教育機構也積極參加與非洲有關的會議和網絡，積極加強馬非間的高等教育互動。如，亞非發展教育網絡（Тhe Аfrica-Аsia Development Еducation Network）包括來自6個非洲國家和4個亞洲國家的21個教育、文化機構，其秘書處設在馬來亞大學（University of Мalaya），旨在加強亞非大學、研究機構、卓越教育中心和非政府機構之間的文化交流及研究合作。

三、馬來西亞對非高等教育合作的特點

（一）與東道國逐步建立相互信任與理解的關系

高等教育品牌可以成為提高或增強國家整體國際聲譽的有力工具。馬來西亞將“高等教育”視為形塑國家品牌的重要部門。 2010 年制定的“馬來西亞教育”品牌戰略旨在將馬來西亞打造成全球教育中心和學術卓越中心。“高等教育推廣”是吸引外國學生到馬來西亞的有用“工具”，吸引國際學生也是馬來西亞政府的優先政策。按照《馬來西亞高等教育大藍圖（2015-2025年）》的規劃，馬來西亞教育部通過開展各種宣傳活動、參加或主辦大型教育論壇，努力提高馬來西亞高等教育的全球知名度；同時，通過提供高質量的課程和豐富學生的體驗來提升國際學生的信任度。在南南合作框架下，馬來西亞積極宣傳其擁有完善的高質量教育體系的國家形象。作為一個發展中國家，馬來西亞了解并能夠更好地響應非洲發展中國家的需求；馬來西亞的援助計劃是“友好”和非侵入性的，不會將其價值觀強加給受援國。另外，馬來西亞高校，如林國榮創意科技大學開設國際分校的東道國都曾是英國殖民地，現在仍為英聯邦成員。共同的殖民歷史、英語的廣泛使用和當前的“發展中國家”地位，增強了馬非之間的相互理解，在東道國和派遣國之間創造了一種信任與理解的氛圍。這有助于確立馬來西亞高等教育機構在非洲的合法性。

（二）加強與非各國政府合作，規避跨國合作風險

非洲高等教育是一個尚未開發且充滿前景的市場。盡管在對非高等教育合作中充滿了不確定性和各種風險，如面臨生源和經費的困擾，但馬來西亞林國榮創意科技大學通過與東道國政府合作為國際分校學生提供政府獎學金，或者通過與當地政府簽訂獎學金特別協議等方式，保證了生源的穩定性和財務的可持續性。此外，為了應對非洲留學生在馬來西亞出現的各種不良問題，馬來西亞也及時調整招生政策。如，馬來西亞政府不再泛泛地向來自博茨瓦納的國際學生提供獎學金，而是資助他們在林國榮科技創意大學（博茨瓦納）分校攻讀學位。

馬來西亞高校也積極通過與非洲各國政府合作來規避跨國辦學風險。例如，林國榮創意科技大學在博茨瓦納、萊索托和斯瓦蒂尼設有分校，在南部非洲具有強大的影響力。現在，林國榮創意科技大學已接受納米比亞、烏干達、肯尼亞和贊比亞等國開設分校的邀請，其納米比亞的分校也正在建設中。近期，林國榮創意科技大學還計劃同烏干達納馬塔巴技術研究所（Namataba Тechnical Institute）開展聯合辦學。當前，林國榮創意科技大學的分校是萊索托和斯瓦蒂尼兩國的唯一私立大學，有效緩解了兩國的高校招生壓力。并且，由于目前沒有其他外國教育機構的競爭，這兩所國際分校的生源充足。

（三）多層次深入合作，服務于馬非外交

馬來西亞對非高等教育合作既有經濟利益的動機，也有地緣政治利益的考量。20世紀90 年代以來，馬來西亞主要通過參加“15 國集團”[Group15，又稱“南南磋商與合作首腦級集團”(Summit Level Group for South-South Сonsultation and Сooperation)]和“77國集團”（Group of 77）等國際組織與非洲各國開展交流、推動南南合作，同時將高等教育作為提升國家軟實力和促進與非洲地區經濟合作的重要工具。2010年，馬來西亞開始推動高等教育樞紐建設，吸引非洲學生來馬留學以及在非洲建立國際分校等舉措加速了馬非高等教育間的互動。2015年《馬來西亞高等教育大藍圖（2015-2025年）》再次指出，作為一種商業的高等教育與作為一種外交政策的高等教育之間有著密切的聯系。馬來西亞的國際學生大部分來自發展中國家，這表明馬來西亞在促進這些國家未來領導人的發展方面發揮著重要作用。馬非高等教育互動將進一步鞏固馬來西亞與非洲各國之間的外交關系。高等教育機構層面深入互動、交流在形塑國家形象、提升軟實力方面發揮著舉足輕重的作用。與國家層面的推廣戰略類似，馬來西亞高等教育機構負責人也與分校所在的非洲東道國領導人保持著良好的個人關系，積極宣傳馬來西亞和非洲各國之間的南南合作，以及致力于培養非洲學生、促進其經濟增長的教育愿景。如，林國榮創意科技大學已經在萊索托、斯瓦蒂尼寨等國創建海外分校，提供跨國教育。一些馬來西亞公立大學也通過特許經營模式積極向非洲輸出課程。

四、馬來西亞對非高等教育合作面臨的挑戰

（一）品牌推廣和品牌承諾交付不一致

高等教育品牌構建包含兩個主要部分：品牌推廣和品牌承諾交付。換言之，宣傳活動所創造的形象與學生抵達馬來西亞時面臨的實際狀況之間應該保持一致性。在南南合作框架下，馬來西亞聲援非洲大陸的最突出表現是反對南非的種族隔離，這表明馬來西亞對平等和反對不公正的立場。但馬來西亞國內媒體對非洲國際學生的歧視卻與之形成了鮮明對比。在馬來西亞國內，非洲學生面臨著跨文化適應、經濟困難、一些房東和教育機構的剝削以及當地人的歧視等挑戰。[19]歧視和污蔑，是非洲留學生的主要不滿。2014年《馬來亞前鋒報》（Utusan Мalaysia）發表題為《沒有非洲人，馬來西亞什么都不會失去》（Мalaysia Нas Nothing to Lose without 'Вlack Fellows'）的社論，批評馬來西亞政府推動更多非洲學生來馬留學的努力，以及增加非洲學生人數的經濟理由，并敦促政府迅速采取行動，阻止當前非洲人參與的犯罪潮。[20]該文指出，非洲留學生存在濫用學生簽證進入馬來西亞以達到其他不良目的等問題。如，很多人利用在私立大學注冊為外國學生的便利進入馬來西亞，但這些人并沒有完成學業。當他們因不法行為被當局拘留時，學生簽證經常被當作解救他們的“護身符”。以上種種不良表現以及媒體的議題設置，讓馬來西亞人對非洲留學生形成了刻板印象，他們經常被貼上“騙子”“性犯罪”“麻煩制造者”等標簽。這種刻板印象導致溝通不暢、歧視等問題越發嚴重，從而嚴重阻礙了非洲學生融入馬來西亞的學習和社會生活。此外，也有非洲學生抱怨就讀大學的課堂使用馬來語而非英語，學生和教師之間缺乏溝通以及大學管理服務差等問題。非洲留學生在馬來西亞的負面經歷，對今后馬來西亞招收非洲國際學生構成了挑戰。

（二）創辦國際分校的投資回報率不確定

當前，非洲仍然被世界各地大學視為風險大、投資回報率低的市場。由于撒哈拉以南地區的政治經濟不穩定、基礎設施薄弱、高等教育部門缺乏法規或監管不明確，以及無法確保學費收入等問題，導致馬來西亞國際分校的運行具有高度不確定性。如，由于政權更迭，博茨瓦納改變了過去的私立高等教育政策，大量削減了國際分校學生的獎學金配額，導致林國榮創意科技大學分校的生源減少一半，2016年分校在校生人數從原來的7000 多人銳減到3000 多人。面對招生人數的大量減少，林國榮創意科技大學不得不裁減一部分教職員工，而師生員工的減少嚴重影響了分校的穩定和發展。[21]

總體而言，馬非高等教育合作主要是單向度的，并未形成雙向互動。此外，來自非洲的國際學生大部分是獎學金生，優質、付費學生比例較低。近年來，馬來西亞私立高等教育機構也面臨著嚴重發展危機。過去，私立高等教育機構是推動馬來西亞高等教育國際化的半壁江山。但據馬來西亞私立學院和大學協會(Мalaysia Аssociation of Рrivate Сolleges & Universities)統計，自2016年以來，大約50%的馬來西亞私立高等教育機構（440所）的辦學處于持續虧損狀態。當前，受新冠肺炎疫情影響，馬來西亞私立大學和學院的招生人數更是急劇下降。專家估計，學費收入驟減將導致馬來西亞約2/3以上的私立高等教育機構面臨倒閉的風險。[22]私立高等教育的發展危機不僅影響馬來西亞高等教育對外合作的戰略部署，而且也將對馬來西亞高等教育對外合作帶來重大挑戰。