新建城市軌道交通線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系研究*

何 靜 熊柱偉 羅開寶,2

(1.昆明理工大學(xué)交通工程學(xué)院，650500，昆明；2.云南省文山州交通運(yùn)輸局，663099，文山∥第一作者，正高級(jí)工程師)

我國(guó)城市軌道交通(以下簡(jiǎn)為“城軌”)經(jīng)過(guò)20年的高速發(fā)展期，運(yùn)營(yíng)里程數(shù)躍居世界第一，取得了舉世矚目的成就。在我國(guó)，1座城市若有4條及以上已投入運(yùn)營(yíng)的城軌線路，且線路關(guān)聯(lián)形成網(wǎng)格狀，則標(biāo)志著該市城軌線路進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)階段[1]。對(duì)于尚未進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)階段的城軌線路，本文定義為“新建城軌線路”。中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)公開數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底我國(guó)內(nèi)地已有50個(gè)城市的城軌線路開通運(yùn)營(yíng)，其中28個(gè)城市開通載客運(yùn)營(yíng)的城軌線路為新建線路[2-3]。

有效的政府規(guī)制和監(jiān)管是保障城市軌道交通有序發(fā)展的重要手段。對(duì)新建城軌線路運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管不可避免地會(huì)遇到本地區(qū)具體的、特殊的難點(diǎn)，承擔(dān)著巨大的責(zé)任。建立有效的新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系、明確權(quán)責(zé)劃分、健全監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于防范風(fēng)險(xiǎn)及保障城軌安全運(yùn)營(yíng)具有重要的意義。

1 新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管

1.1 新建城軌線路運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的定義

結(jié)合城軌的特點(diǎn)以及政府行政管理行為，將城軌監(jiān)管定義為：在一定的法律框架下，對(duì)新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督管理工作[4]，通過(guò)政府外部行政行為對(duì)新建城軌線路運(yùn)營(yíng)相關(guān)的投融資、運(yùn)營(yíng)、安全及應(yīng)急等管理過(guò)程進(jìn)行行政監(jiān)督，以達(dá)到維護(hù)公共利益，并避免或減少因企業(yè)決策失誤帶來(lái)?yè)p害的目的，是確保城軌運(yùn)營(yíng)管理權(quán)力正確行使以及運(yùn)營(yíng)工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的重要舉措。

1.2 監(jiān)管機(jī)構(gòu)

監(jiān)管機(jī)構(gòu)為國(guó)家法律授權(quán)相關(guān)行政部門，其依法對(duì)新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)實(shí)行監(jiān)督管理。城軌系統(tǒng)組成復(fù)雜，其運(yùn)營(yíng)生產(chǎn)過(guò)程涉及到的監(jiān)管部門包括交通運(yùn)輸主管部門、財(cái)政局、發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、公安局及審計(jì)局等多個(gè)行政單位。各行政單位在各自職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督管理[5-7]。

1.3 城軌監(jiān)管要求

政府為監(jiān)管政策的制定者。為確保公眾利益，各行政單位根據(jù)其職責(zé)對(duì)城軌運(yùn)營(yíng)安全、服務(wù)質(zhì)量、應(yīng)急管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、績(jī)效管理、成本與補(bǔ)貼等方面進(jìn)行監(jiān)管，促進(jìn)城軌行業(yè)和運(yùn)營(yíng)企業(yè)的可持續(xù)良性發(fā)展。各行政單位積極完善財(cái)政、科技、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的相關(guān)配套發(fā)展政策，為城軌行業(yè)健康有序發(fā)展提供政策保障支撐[8]。

2 新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管現(xiàn)狀分析

2.1 新建城軌線路運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的困難

通過(guò)對(duì)近年來(lái)國(guó)內(nèi)新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系進(jìn)行調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，新建城軌線路的城市在構(gòu)建運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系的過(guò)程中可能碰到如下困難：

1)對(duì)于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)企業(yè)而言，城軌項(xiàng)目的專業(yè)構(gòu)成多而復(fù)雜，其管理是一個(gè)新的挑戰(zhàn)，需在長(zhǎng)期實(shí)踐中探索并逐步完善。

2)對(duì)各監(jiān)管部門而言，城軌是涉及廣大公眾利益的公共基礎(chǔ)設(shè)施，其監(jiān)管責(zé)任重大。在線路運(yùn)營(yíng)初期，地方政府行政監(jiān)管資源有限，專業(yè)管理人員相對(duì)較少，城軌監(jiān)管工作存在一定專業(yè)壁壘，故專業(yè)監(jiān)管難度較大。

3)不同地區(qū)的行政管理模式存在一定差異。其他城市的成熟管理經(jīng)驗(yàn)可能會(huì)出現(xiàn)“水土不服”的情況。地方政府作為具體監(jiān)管政策的制定者，需要在實(shí)踐中磨合監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)本地化探索因地制宜制定科學(xué)高效的監(jiān)管體系。

4)在新線籌備期，城軌建設(shè)運(yùn)營(yíng)會(huì)涉及多個(gè)行政部門，相關(guān)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足，各監(jiān)管部門動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管難度大，難以進(jìn)行高效監(jiān)管。

2.2 新建城軌運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系普遍存在的問(wèn)題

對(duì)于新建城軌線路，需根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，通過(guò)不斷探索、調(diào)整，形成科學(xué)的監(jiān)管政策，從而實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的有效監(jiān)管。經(jīng)分析，目前新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系主要存在以下共性問(wèn)題：

1)現(xiàn)有監(jiān)管體系難以滿足新建城軌項(xiàng)目的需求。對(duì)于新建城軌項(xiàng)目所在城市而言，監(jiān)管工作通常由原有業(yè)務(wù)接近的部門兼管。由于城軌運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程復(fù)雜，涉及到多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，而監(jiān)管部門監(jiān)管資源有限，不可避免地出現(xiàn)監(jiān)管任務(wù)重、監(jiān)管責(zé)任大、各部門間信息傳遞流程復(fù)雜、協(xié)調(diào)不暢、難以落實(shí)的情況。

2)地方監(jiān)管法規(guī)體系有待完善。具體的法律規(guī)范是政府監(jiān)管的根本和依據(jù)。在制定地方監(jiān)管政策時(shí)需要預(yù)測(cè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管難點(diǎn)，厘清監(jiān)管責(zé)任，并在不斷摸索中完善監(jiān)管體系，明確各監(jiān)管部門的責(zé)任與義務(wù)，規(guī)范監(jiān)管行為。這對(duì)地方政府而言是一項(xiàng)重要的工作，也是一個(gè)較大的挑戰(zhàn)。

3)監(jiān)管專業(yè)化難度大。城軌運(yùn)營(yíng)涉及信號(hào)、供電、行車、客運(yùn)及投融資等眾多專業(yè)領(lǐng)域，需要專業(yè)力量來(lái)對(duì)其有效監(jiān)管。目前，新建城軌項(xiàng)目所在城市的政府部門監(jiān)管人員配置較少，監(jiān)管任務(wù)量大，僅靠政府原有監(jiān)管人員難以實(shí)現(xiàn)對(duì)城軌各專業(yè)的全面監(jiān)管，且各專業(yè)間存在專業(yè)壁壘，缺乏專業(yè)力量來(lái)對(duì)其實(shí)施高效監(jiān)管。

4)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管所需信息不對(duì)稱。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間需逐步完善新的信息共享機(jī)制，進(jìn)而落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。但由于城軌管理復(fù)雜，運(yùn)營(yíng)管理信息量較大，涉及監(jiān)管部門較多，信息報(bào)送流程較長(zhǎng)，各專業(yè)之間存在專業(yè)壁壘，難以根據(jù)監(jiān)管需求及時(shí)將有針對(duì)性管理信息報(bào)送監(jiān)管機(jī)構(gòu)。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在大量信息中及時(shí)篩選出所需的關(guān)鍵信息也有一定難度。

對(duì)新建城軌系統(tǒng)的城市而言，行政資源有限，難以快速到位并實(shí)施。為了更有效地利用行政資源，需要構(gòu)建一個(gè)能夠明確新建城軌運(yùn)營(yíng)監(jiān)管重點(diǎn)內(nèi)容的指標(biāo)體系，幫助監(jiān)管部門找尋當(dāng)前監(jiān)管工作中的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)而完善新建城軌所在城市的監(jiān)管體系建設(shè)。

3 新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系

本文研究分析我國(guó)已開通運(yùn)營(yíng)城軌的城市監(jiān)管體系，結(jié)合城軌項(xiàng)目的生命周期及專業(yè)技術(shù)要求，運(yùn)用層次分析法，構(gòu)建新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。通過(guò)該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可明確新建城軌監(jiān)管重點(diǎn)內(nèi)容，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果找出當(dāng)前監(jiān)管工作中存在的不足與需要重點(diǎn)改進(jìn)的地方，從而完善新建城軌運(yùn)營(yíng)監(jiān)管工作。

3.1 構(gòu)建新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系

新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管涉及多個(gè)業(yè)務(wù)內(nèi)容，且項(xiàng)目規(guī)劃、可行性研究及建設(shè)等階段的工作會(huì)對(duì)后期運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，難以通過(guò)管理措施彌補(bǔ)。因此，相關(guān)職能監(jiān)管部門應(yīng)落實(shí)各階段監(jiān)管責(zé)任，從而保障城軌系統(tǒng)的有序發(fā)展。本文從城軌運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)特點(diǎn)和監(jiān)管要點(diǎn)入手，通過(guò)文獻(xiàn)分析和實(shí)踐調(diào)研，總結(jié)國(guó)內(nèi)城軌項(xiàng)目監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)及國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究成果，建立新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系，梳理出城軌監(jiān)管各相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。新建城軌運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系如圖1所示。

圖1 新建城軌運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系

3.2 新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是檢驗(yàn)、評(píng)價(jià)相關(guān)主管部門履職績(jī)效的重要手段。對(duì)各職能部門各專業(yè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)及權(quán)重分配，決定了評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性。本文采用層次分析法對(duì)各項(xiàng)監(jiān)管效能評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行量綱一化，考慮政府監(jiān)管的可持續(xù)性要求，構(gòu)建新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管評(píng)價(jià)體系。

評(píng)價(jià)的目的是找出現(xiàn)在監(jiān)管體系中的不足之處。根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的重要性進(jìn)行評(píng)分，找出當(dāng)前監(jiān)管工作中存在的不足及監(jiān)管過(guò)程中需要重點(diǎn)關(guān)注的指標(biāo)，確定整改優(yōu)先順序，進(jìn)而通過(guò)針對(duì)性整改措施來(lái)完善新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系。

本文建立的新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包含制度建設(shè)、規(guī)劃執(zhí)行、服務(wù)水平及執(zhí)行效果4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，共有21個(gè)三級(jí)指標(biāo)(見(jiàn)表1)。通過(guò)層次分析法，確定指標(biāo)權(quán)重，邀請(qǐng)城軌運(yùn)營(yíng)管理相關(guān)專業(yè)的專家在運(yùn)營(yíng)監(jiān)管過(guò)程中對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分，并通過(guò)綜合評(píng)價(jià)得到新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管評(píng)價(jià)得分。

表1 城軌運(yùn)營(yíng)監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)

3.3 評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重

3.3.1 計(jì)算權(quán)重

用Saaty1-9標(biāo)度法得出指標(biāo)元素i的重要程度值Ii，并將各項(xiàng)指標(biāo)按重要度兩兩比較,記為kij=Ii/Ij，進(jìn)而構(gòu)造成判斷矩陣K。將矩陣K的列向量量綱一化處理，得到：

(1)

式中：

bij——kij按列向量量綱一化的結(jié)果；

n——指標(biāo)數(shù)量。

求各行和，再將所得向量量綱一化，得出特征向量(權(quán)向量)W：

(2)

(3)

W=(w1,w2,w3,…,wn)T

(4)

式中：

bi——規(guī)范化矩陣各行之和；

wi——將所得列向量進(jìn)行量綱一化的結(jié)果。

對(duì)判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，判斷矩陣的最大特征根λmax為：

(5)

一致性指標(biāo)CI：

(6)

當(dāng)λmax=n時(shí)，CI=0，判斷矩陣為完全一致矩陣；CI越大，判斷矩陣的不一致程度越大，反之，CI越小，判斷矩陣的一致性程度越大。

為進(jìn)一步衡量CI的大小，引入Saaty的隨機(jī)一致性指標(biāo)RI，計(jì)算一致性比率CR：

(7)

隨機(jī)一致性指標(biāo)RI的取值如表2所示。

表2 Saaty隨機(jī)一致性指標(biāo)RI取值表

一般認(rèn)為當(dāng)CR<0.1時(shí)，通過(guò)一致性檢驗(yàn)。

3.3.2 分值計(jì)算

監(jiān)管部門邀請(qǐng)行業(yè)內(nèi)專家成立專家組，并由專家對(duì)城軌各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分，根據(jù)各指標(biāo)得分情況對(duì)監(jiān)管體系做出評(píng)價(jià)：

S=SA×wA+SB×wB+SC×wC+SD×wD

(8)

SA=∑SAij×wAij×wAi

(9)

SB=∑SBij×wBij×wBi

(10)

SC=∑SCij×wCij×wCi

(11)

SD=∑SDij×wDij×wDi

(12)

式中：

S——城軌運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系總得分；

SX——一級(jí)指標(biāo)得分,X=A,B,C,D；

wX——一級(jí)指標(biāo)所占權(quán)重,X=A,B,C,D；

SXi——二級(jí)指標(biāo)得分,X=A,B,C,D；

wXi——二級(jí)指標(biāo)所占權(quán)重,X=A,B,C,D；

SXij——三級(jí)指標(biāo)得分,X=A,B,C,D；

wXij——三級(jí)指標(biāo)所占權(quán)重,X=A,B,C,D。

在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中，可結(jié)合當(dāng)?shù)毓芾韺?shí)際情況，對(duì)其改進(jìn)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)對(duì)城軌運(yùn)營(yíng)狀態(tài)的科學(xué)有效監(jiān)管。

4 新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系運(yùn)用

基于新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管指標(biāo)體系，對(duì)部分城市的新建城軌線路運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果找出在監(jiān)管體系需完善的重點(diǎn)內(nèi)容，針對(duì)監(jiān)管體系存在的共性問(wèn)題提出如下建議：

1)制度建設(shè)方面：落實(shí)制度先行的原則，在新建城軌線路開始運(yùn)營(yíng)之前建立初步監(jiān)管制度體系，并在后期實(shí)踐中完善相關(guān)的地方法律體系。通過(guò)法律規(guī)范，明確監(jiān)管職責(zé)，完善監(jiān)管依據(jù)，落實(shí)監(jiān)管措施，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管規(guī)范化，使得城軌監(jiān)管有法可依，進(jìn)而提升監(jiān)管能力，提高城軌治理法治化水平。

2)規(guī)劃實(shí)施方面：充分考慮地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、客流構(gòu)成、用地規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)布局等實(shí)際情況，完善制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，確保新建城軌項(xiàng)目合理化建設(shè)。由于城軌線路運(yùn)營(yíng)過(guò)程涉及的專業(yè)較多，需要專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行輔助監(jiān)管。地方政府應(yīng)針對(duì)城軌監(jiān)管實(shí)際需要成立地方的城軌專家?guī)欤訌?qiáng)各監(jiān)管單位與城軌專家間的聯(lián)系，必要時(shí)可引入第三方專業(yè)力量對(duì)各專業(yè)部分進(jìn)行有效監(jiān)督。

3)運(yùn)營(yíng)監(jiān)控方面：落實(shí)運(yùn)營(yíng)企業(yè)自查自改工作，提升城軌運(yùn)營(yíng)監(jiān)管效能。各監(jiān)管部門與企業(yè)之間應(yīng)完善信息報(bào)送形式，明確監(jiān)管信息的提供要求，完善城軌常態(tài)化安全檢查制度，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，加強(qiáng)項(xiàng)目稽查，完善項(xiàng)目評(píng)估評(píng)價(jià)機(jī)制。做到監(jiān)管過(guò)程的不缺不漏，使得城軌監(jiān)管取得較為理想的效果，增強(qiáng)城軌安全運(yùn)營(yíng)的可靠性。

4)執(zhí)行效果方面：完善監(jiān)管信息傳遞機(jī)制。建立地方城軌監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)，利用大數(shù)據(jù)等信息化手段加強(qiáng)信息共享；通過(guò)組建監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組，形成有效的監(jiān)管和溝通架構(gòu)；協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門意見(jiàn)，在各監(jiān)管部門之間建立健全協(xié)同聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制；通過(guò)監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)提升各監(jiān)管部門間的信息傳遞效率。強(qiáng)化政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，對(duì)突發(fā)事件及時(shí)響應(yīng)，使有限行政資源發(fā)揮更大效用，通過(guò)服務(wù)績(jī)效管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等手段與方法，逐步完善新建城軌的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。由于新建城軌所在城市發(fā)展水平不一，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況考慮相關(guān)激勵(lì)機(jī)制。

5 結(jié)語(yǔ)

新建城軌線路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制建立是一個(gè)長(zhǎng)期實(shí)踐的過(guò)程。當(dāng)前我國(guó)新建城軌項(xiàng)目的城市由于監(jiān)管資源有限且對(duì)城軌監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)較少，在探索本地化城軌監(jiān)管體系的過(guò)程中需要提前謀劃，系統(tǒng)化地推進(jìn)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管工作，通過(guò)相關(guān)指引性研究成果幫助其明確監(jiān)管需求，完善監(jiān)管體系。本文在明確監(jiān)管需求的基礎(chǔ)上，構(gòu)建城市軌道交通運(yùn)營(yíng)監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體系進(jìn)行評(píng)價(jià)，找出現(xiàn)在監(jiān)管體系中薄弱的環(huán)節(jié)，并可根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果通過(guò)行政資源優(yōu)化，完善監(jiān)管體系，有利于提升政府監(jiān)管資源的利用率，提高新建城市監(jiān)管水平，推動(dòng)城市軌道交通行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。