新冠疫情背景下我國積極財政政策效應研究
——基于江蘇1.6萬份企業問卷數據的多元回歸分析

尹 旭吉 星吳 瓊

（1.中國人民銀行南京分行，江蘇 210004；2.中國人民銀行鹽城市中心支行，江蘇 224000；3.中國人民銀行南通市中心支行，江蘇 226000）

內容提要：面對新冠肺炎疫情嚴重沖擊，我國政府出臺了系列積極財政政策，在統籌推進疫情防控和經濟社會發展方面發揮了重要作用。為有效評估積極財政政策產生的效應，本文在梳理我國歷年積極財政政策的基礎上，采用IS-LM模型和調查問卷數據對積極財政政策效果進行了定性分析，并基于江蘇省企業調查情況構建了效應評估模型。研究發現積極財政政策有效促進了微觀企業平穩度過困難時期，在微觀企業層面取得較好效果，有力地推動了經濟企穩復蘇；同時，企業宏觀稅負普遍下降，大中型國企和非國有小微企業為經濟企穩作出了巨大貢獻。但政策整體規劃、民間投資引導機制等方面仍存在一定的不足。

一、引言

2020年年初，新冠肺炎疫情暴發和國內外經貿形勢中的不確定因素對我國經濟社會造成劇烈沖擊，為應對疫情，中央政府提出了“積極的財政政策要更加積極有為”的政策要求，實現對沖疫情影響、穩定經濟發展的目標。本輪更加積極有為的財政政策，與以往積極財政政策的區別主要體現在，更大的減稅降費力度、更大的財政赤字規模以及優化支出結構等方面，力求積極財政政策發揮更大的政策效力。因此，在系統把握積極財政政策及內外運行機制的基礎上，深入分析疫情背景下積極財政政策對我國宏微觀經濟運行的影響效應，科學評估政策效果，對思考下階段政策著力方向、“更加積極有為”地實現方式，具有較強的理論和現實意義。

從現有文獻看，積極財政政策效應評估的相關研究主要集中在四個方面。一是積極財政政策的有效性分析。史冊（2016）[1]基于AS-AD模型分析了財政政策對經濟增長的作用，發現在經濟衰退及有效需求不足時，利用積極財政政策適當刺激是必要的。Nalban（2018）[2]指出財政支出通過供給與需求兩個傳導通道對宏觀經濟產生影響，強調供給效應大于需求效應且征收比例稅時，財政支出具有正向影響。Babecky 和 Franta（2018）[3]依據歐盟實際情況，發現積極財政支出對產出、實際邊際成本、勞動都具有正向影響。白仲林等（2019）[4]通過構建新凱恩斯DSGE模型，發現消費、勞動減稅及增加投資性支出具有優化消費結構、刺激就業和改善收入分配格局的作用。二是積極財政政策的乘數效應分析。葉文輝、樓東偉（2010）[5]利用廣義矩陣估計法對1998年和2008年兩次金融危機中積極財政政策的效果進行分析，結果顯示積極財政政策的有效性呈逐年遞減態勢。劉金全、印重等（2014）[6]研究表明中國積極財政政策的乘數作用隨時間推移呈現倒“U”型，建議應充分發揮積極財政政策對產業轉型的引導作用。三是積極財政政策的擠出效應分析。王宇（2012）[7]通過IS-LM模型和拉姆賽模型分析表明，我國在金融危機背景下的積極財政政策對民間投資存在一定擠出效應，體現為政府支出擴張對民間投資形成競爭。劉治州（2016）[8]通過構建IS-LM模型分析發現，我國兩次面對金融危機所采取的積極財政政策均對民間投資存在擠出效應。四是積極財政政策存在的潛在風險。張信柱（2010）[9]研究發現積極財政政策的持續實施導致財政風險加大，可能會引發債務風險、通貨膨脹和地方政府支付風險。李可嘉（2016）[10]認為實行積極的財政政策具有拉動經濟增長的效果，但隨著政府債務擴張政策效果會逐漸減弱。

上述文獻對研究我國疫情以來的積極財政政策效應具有較高的參考價值，但存在兩方面不足，一是已有文獻主要考察1998年亞洲金融危機、2008年國際金融危機后我國實施的積極財政政策，對新冠肺炎疫情發生以來國家采取的更加積極有為的財政政策研究較少；二是已有文獻主要使用宏觀計量模型對政策效應進行實證分析，采取一線企業調查問卷結合具體財政舉措對積極財政政策進行效果分析的研究尚屬空白。為彌補現有研究不足，本文在對我國歷年積極財政政策系統梳理闡述的基礎上，從微觀企業經營情況和宏觀經濟增長雙維度著手，評估疫情背景下積極財政政策的政策效應，并探討政策存在的不足，提出相應改進建議。

二、我國積極財政政策施行概述

我國積極財政政策施行的歷程大致分為以下幾個時期。一是1998年-2004年亞洲金融危機時期；二是2008年-2011年國際金融危機時期；三是2012年-2019年后危機時期；四是2020年疫情背景下的新形勢時期。

1998年-2004年，亞洲金融危機爆發后，我國積極的財政政策主要可歸納為：一是發行國債。1998年發行1000億國債，其中500億用于緩解地方資金壓力、加大公共投資力度；1999年、2000年、2003年、2004年分別發行長期建設國債600億、1000億、1400億和1100億，用于企業技改、生態環境建設等。二是調整支出結構。具體表現為加大基礎設施投資、支持國有企業改革、推進社保體系建設、增加科教投入等。三是調整稅費。提高部分商品出口退稅率、降低關稅稅率，調減和停征固定資產投資方向調節稅，清理行政亂收費行為。

2008年-2011年，為應對國際金融危機，我國采取積極財政政策組合拳：一是加大財政支出逆周期調節力度，大幅提升財政赤字與債務規模。2009年財政赤字規模升至2008年的5.2倍，占當年GDP的2.3%；中央政府債務余額突破6萬億，占當年GDP的17.7%。二是實施4萬億投資計劃，擴大內需。主要加大保障性住房、農村基礎設施、重大基礎設施、汶川地震災后重建、生態環境和節能減排、自主創新和結構調整、醫療衛生文化教育等七大領域投資力度[11]。三是調整稅收政策，促進投資、消費和進出口。具體包括推進增值稅向消費型轉變、提高部分產品出口退稅率、統一內外資企業所得稅、提高個人所得稅起征點。

2012年以來，我國施行了更加靈活的積極財政政策：一是通過結構性減稅支持結構調整。全面實行“營改增”；擴大企業所得稅扣除范圍、降低個人所得稅負；調整相關產品進出口關稅；2018年首次明確減稅降費為促轉型和穩增長的有效方式；2019年實施全面減稅降費政策。二是財政支出以惠民生、調結構、補短板、增動力、防風險為方向，提高教育、社保、城鄉社區等支出占比。三是財政赤字提升。財政赤字螺旋式上升，反映新常態背景下財政政策實施力度持續增強，并兼顧財政可持續性，確保不發生風險。四是深化財稅體制改革。理順中央和地方財政關系；提升資金使用效率；盤活財政資金存量等。

2020年初，新冠肺炎疫情暴發對我國經濟產生巨大沖擊。為此，中央政府推出了系列積極有為的財政政策，本輪政策與往年施行的積極財政政策相比，最主要的區別或最顯著的特點在于：一是財政赤字率提升至3.6%，為歷年最高水平，較往年最高值（3.0%）還要高0.6個百分點；赤字規模同比增加1萬億，達3.76萬億，為歷史最高值；建立特殊轉移支付機制，確保資金直達市縣基層、直接惠企利民。二是加大減稅降費力度，緩解企業經營負擔，全年新增減稅降費超2.5萬億，較2019年（2.0萬億）繼續增長0.5萬億。三是政府債券發行力度空前，安排地方政府專項債券3.75萬億，同比增加1.6萬億；發行1萬億抗疫特別國債；四是財政支出有保有壓，大力壓減非急需非剛性支出，切實保障基本民生支出和重點領域支出；應收盡收，重新安排各類結余沉淀資金；加大對地方轉移支付力度，資金點對點直達基層，緩解地方支出壓力。

綜上而言，我國實施積極財政政策具有深刻背景，各階段政策目標基本一致，即熨平經濟波動、穩定經濟運行，但重心、模式有所不同（何代欣，2020）[12]。早期，政策側重強調通過支出擴張進行總需求管理；黨的十八大以后，政策主要方向是支出結構調整和大規模“減稅降費”（郭慶旺，2019）[13]，更注重結構調整；新冠疫情以來，圍繞做好“六穩”“六保”任務，大力提質增效，以更大的政策力度對沖疫情沖擊，真正發揮穩定經濟的關鍵作用。

三、疫情背景下積極財政政策效應分析

（一）宏觀成效分析

采用IS-LM模型分析疫情期間積極財政政策對國內經濟產生的效果和作用路徑，如圖1所示，假定疫情暴發以前我國經濟在IS0和LM0曲線相交時達到均衡點E0，此時的社會總產出為Y0，均衡利率為r0。疫情暴發后，政府迅速發布若干條行政命令，切斷疫情傳播渠道，反映到經濟運行方面，先影響終端消費市場，后傳導至生產端，疊加物流管制、人員流動限制、復工復產推遲以及國際上多國封國封城等多方面因素，企業生產停滯、訂單被取消或延期，現金流快速下降，社會投資和進出口規模斷崖式下跌。此外，疫情初期，政府工程建設和采購等項目處于暫停或延期狀態，政府支出快速下行。根據四部門經濟核算等式Y=C+I+G+NX，消費（C）、投資（I）、政府支出（G）、凈出口（NX）均劇烈下行，直接導致總產出（Y）大幅下降。總體而言，為取得疫情防控勝利，我國付出了巨大代價。由于總產出水平快速下降是受非市場因素影響的結果，短期內利率水平r0不變，此時均衡點E0向左移動至新的IS1曲線上E1的位置。為更直觀的分析后續出臺的財政政策效果，假定此時代表貨幣市場的LM0曲線暫不受影響。具體作用路徑如下：

圖1 疫情背景下積極財政政策作用路徑

增大赤字規模、增發地方債、發行1萬億抗疫特別國債，隨著政府支出和投資力度不斷增強，IS1曲線向右移動。加大減稅降費力度，推行復工復產復商復市和穩企業保就業保民生政策，減輕了企業經營成本和稅費負擔，促進了微觀企業經營的回暖復蘇和現金流壓力的減輕，推動企業新增有效投資恢復，疊加政府基礎設施投資力度加大，在社會有效投資快速回升影響下IS1持續右移。通過財政補貼方式發放消費券，多方式、多渠道提振消費信心，旅游經濟和線上消費發力，整體國民消費水平加速修復，受益于此，IS1進一步右移。提高部分產品出口退稅率，除“高耗能、高污染和資源性”產品外，所有出口產品均實現零稅率；出臺穩外貿穩外資措施。這些對降低企業經營成本、提升出口產品競爭力、提振企業信心具有重要意義。隨著外貿形勢企穩向好，出口規模不斷攀升，IS1向右移動。

在上述各項政策共同作用下，假定IS1曲線重回IS0位置，此時產出水平恢復至Y0水平。同時，協調配合央行貨幣政策手段，市場流動性合理充裕，融資利率明顯下降。2020年5月廣義貨幣（M2）余額同比增長11.1%，9月廣義貨幣（M2）余額同比增長10.9%，此時貨幣市場曲線LM0右移至LM1的位置，在更高的產出水平Y2和更低的利率r1處達到新的宏觀經濟均衡點E2，產出不僅達到去年同期水平還實現了超額增長。

在更大政策力度的對沖下，我國經濟呈現企穩回升態勢，2020年GDP同比增長2.3%，成為全球唯一實現經濟正增長的主要經濟體。從具體政策宏觀成效看，一是通過提高赤字率釋放積極信號，提振市場信心并應對減收增支影響；二是發行抗疫特別國債及增加地方債新增限額，擴大政府投資規模，重點投向重大基礎設施與民生服務領域，基礎設施建設投資累計增速由2020年2月的-26.8%提升至2020年12月的3.4%；三是連續發布實施7批28項減稅降費政策，全國10萬戶重點稅源企業銷售收入稅費負擔率同比下降約8%，有力支持企業紓困發展與保居民就業。

（二）微觀成效分析

1.問卷調查基本情況

2020年2月10日以后，各地分批、有序推進企業復工復產，中央及地方出臺系列財政政策助力經濟復蘇。為從微觀企業層面了解疫情對宏觀經濟運行影響，了解各項財政政策的落地情況和實施效果，中國人民銀行南京分行國庫處在江蘇省13個地市開展了廣泛的企業問卷調查，分別于2月13日、3月27日、6月28日和9月25日共實施4次調查，問卷數量結合城市經濟發展水平合理分配，調查內容為疫情對企業經營情況產生的影響、當前面臨的困難及財政政策效果等近30個指標，分別收回問卷2248份、3485份、5369份、5937份，合計17039份，剔除部分無效問卷后，有效問卷數量為16806份。樣本概況如下：所有制分布，國有企業1538份、占比9.2%，民營企業14343份、占比85.3%，外資和港澳臺企業合計925份、占比為5.5%，調查對象以民營企業為主。規模分布，大型企業952份、占比5.7%，中型企業3396份、占比20.2%，小微企業12458份、占比74.1%，調查對象以中小微企業為主。行業分布，農林牧漁企業619份，占比3.7%；第二產業企業8298份，占比49.4%，其中，制造業企業6539份，占第二產業企業比重78.8%；建筑業企業1481份，占比17.8%；第三產業企業7889份、占比46.9%，其中，批發零售業占第三產業企業樣本比重31.0%，住宿餐飲、文體娛樂和居民服務類行業占比29.0%，房地產產業占比11.5%。

2.財政政策微觀成效

結合調查問卷數據，積極財政政策在微觀企業層面的作用主要體現在三方面：一是支持政策覆蓋范圍不斷增強。3月27日第2次問卷數據顯示，72.6%的企業反映已不同程度享受到扶持政策，至9月25日第4次問卷數據時，該比例提升至97.7%。同時，2月13日第1次問卷中，78.2%的企業反映經營困難，至第4次調查時，僅有11.4%的企業反映存在減產情況，表明積極財政政策在微觀企業層面取得較好效果。二是企業經營信心持續提升。第1次問卷數據顯示，95.4%的企業表示疫情對經營造成劇烈沖擊、預期未來營業收入會不同程度下滑，至第4次問卷采集時，僅有10.4%的企業持悲觀態度、預期未來營業收入下降，表明在各項財政支出政策的支撐下，經濟運行環境改善速度較快，企業經營信心大幅提升。三是企業經營情況改善明顯。第1次問卷數據顯示，所有參與調查企業均反映企業經營受到不同程度的負面影響，至第4次問卷采集時，84.9%的樣本企業表示企業未受到明顯影響或實現不同程度正增長，5.5%的企業甚至實現超上年同期30%以上的營業增長。

總體而言，問卷調查反映出疫情以來的各項積極財政政策，在助力經濟恢復、助力復工復產復商層面取得顯著成效。同時，問卷數據也反映出積極財政政策對不同所有制、不同規模及不同行業企業的促進效應具有一定異質性。為驗證上述分析結論并探究其他因素在宏觀經濟復蘇進程中的作用，本文以調查數據為基礎，從宏觀經濟表現維度入手，評估疫情背景下積極有為的財政政策效應。

（三）積極財政政策效應的實證分析

（1）被解釋變量。本部分擬建立以疫情背景下宏觀經濟表現為被解釋變量的財政政策效應評估模型。宏觀經濟表現方面，因地區GDP數據按季公布，無法在疫情暴發后對受沖擊最大的當月宏觀經濟表現進行度量，考慮到稅收是經濟運行的結果，以當期稅收同比增速數據反映宏觀經濟表現情況，稅收同比增速來自中國人民銀行國庫部門。

（2）解釋變量。一是以積極財政政策實施力度作為第一核心解釋變量。從序時看，2020年2月財政政策主要對疫情防控重點保障企業以及受疫情影響的企業和個人給予財政貼息支持、稅收免征或扣除，應對性減稅降費等政策尚處于制定出臺階段，新增地方債僅在提前下達額度內發行，積極財政政策實施力度最弱；3月起，一系列支持疫情防控和企業復工復產的財稅政策陸續出臺，涉及經費保障、財政補助、稅收優惠、金融支持等方面，較2月政策實施力度有所加強，但仍需細化出臺相關實施細則或操作指引，政策實施尚未落實落細；隨著疫情防控取得初步成效。全國兩會召開，稅收、支出政策持續實施，新增地方債、抗疫特別國債加快發行，對企業紓困和復工復產、支持政府擴大投資發揮重要作用，6月財政政策處于持續見效期，力度較前期明顯加大；隨后，財政政策繼續落實落細，前三季度實現減稅降費超1.9萬億，新增地方債發行進度達到90%以上，已支出地方債占發行規模的83%，9月財政政策力度進一步增強；根據財政政策實施力度不斷加強的情況，采用虛擬變量度量。二是以微觀企業的政策獲得感作為第二核心解釋變量。習近平總書記指出，政策實行就是要“讓人民群眾有更多獲得感”。企業能否感受到政策獲得感是檢驗政策實施效果的重要標準[14]。宏觀政策實施力度不斷加大背景下，企業受自身條件約束，不一定符合相應的政策受益條件，相應政策獲得感也不一樣。對于該變量，因2月13日第1次問卷采集時，全國工作重心集中于疫情阻擊，積極有為的財政政策尚處于密集出臺階段，政策紅利在企業層面尚未得到體現，基本不具有政策獲得感，因此第1次問卷以企業反饋的當前最需要的政策支持條數度量；對于后三次問卷，以企業享受到的各項政策為企業降低的綜合成本度量。

（3）控制變量。考慮到具有不同特征的微觀企業，在疫情背景下的經營恢復情況具有不同程度的異質性，一般來說國有企業和民營企業、小微型企業和大中型企業、制造業和服務業等不同性質的企業，受政策惠及方向和力度約束疊加自身抵抗疫情沖擊能力差異較大，在積極有為的財政政策實施背景下，會呈現不同的經營恢復情況。因此，從問卷中選取企業所有制、規模、所屬行業等3個特征量作為控制變量；同時，由于經營信心能直接反映微觀企業對宏觀經濟環境的感受、對宏觀經濟的影響顯著且對我國經濟增長具有顯著的正效應（張亞青等，2018[15]；秦莉和徐小君，2018[16]），為此也將問卷中的經營信心特征量作為控制變量。所有變量及定義具體如表1所示：

表1 變量解釋及說明

需要特別說明的是，計量部分需對第一產業的調查樣本進行剔除處理，主要原因為：一是第一產業企業樣本數量過小，屬于第一產業的企業樣本總數僅占全部樣本的3.7%，過小的樣本數據或將導致計量結果的不準確；二是第一產業即農林牧漁業本身的行業特征較為特殊，和第二、三產業具有非常大的區別，受疫情影響總體較小；三是疫情期間雖然部分積極財政政策涉及第一產業，但政策的實施重點主要在于保障企業復工復產復商，政策重心主要集中于二三產業。因此，為準確探究積極財政政策在不同行業的執行效果，本部分對第一產業企業樣本予以剔除處理，保留16187份樣本數據。在16187份樣本數據基礎上，分別單獨考察四次問卷數據的Cronbach α系數，發現Cronbach α系數均處于0.39～0.49之間，表明問卷信效度處于較低水平；但全樣本Cronbach α系數為0.73，信效度水平較高，因此，實證部分采用全樣本分析，不再對4次問卷進行分批次分析，描述性統計限于篇幅不再列出。

2.模型建立

為評估疫情背景下積極有為的財政政策對我國宏觀經濟增長的影響效應，并探討內在影響機理，本部分設立的政策效應評估多元線性回歸模型如下：

生活因物聯網的興起而不斷發生變化，我們開始被網絡化和信息化所包圍。物聯網應用在家庭中，使用戶可以隨時隨地與家中的智能設備進行連接和交互，創造出了更高效、更舒適、更安全、更便捷、更人性化的智能家居生活。

式（1）中，Performance為被解釋變量，用度量宏觀經濟運行情況的稅收當期同比增速來表示；policy和sense為核心解釋變量，分別表示積極財政政策實施力度和微觀企業的政策獲得感；control為控制變量，包括企業經營信心（con）、企業體制（manage）、企業規模（vol）、企業所屬行業（tmt）等四項。

3.實證結果及分析

對公式（1）進行全樣本回歸，從整體上考察積極財政政策對整體宏觀經濟運行情況作用，結果如表2中模型1所示。

表2 積極財政政策效應的全樣本及分企業所有制分析

考察積極財政政策對整體宏觀經濟的影響效應，如模型1所示，積極財政政策的實施顯著帶動了當期稅收同比增速的提升，并且從政策實施的系數看，四次調查的政策實施系數逐次遞增，表明積極財政政策的效果在年內促進宏觀經濟增長的效果越來越強。從全國稅收情況看，2020年第3季度當季增速同比增長5.7%，較1季度大幅提升22.6個百分點，即使在繼續實施更大力度、更大規模減稅降費政策背景下，稅收整體增速仍在提升，國民經濟總量也在顯著增長；但值得注意的是，企業的政策獲得感與稅收增速顯著負相關，S1的系數顯著為負較易理解，即企業經營成本未下降拖累了稅收增速的提升；但S3、S4、S5的系數也顯著為負，可能的解釋是企業的政策獲得感里包含了較大力度的減稅降費、退稅等政策帶來的獲得感，這些政策與稅收存在負向關聯關系，也側面驗證稅收方面的財政政策得到有效的貫徹落實。企業經營信心對稅收當期增速也具有一定的促進作用，在宏觀層面，企業經營信心增強直接拉動生產投資增長，根據國民經濟核算等式，投資增長即產出增長，最終反映為GDP和稅收增速等經濟指標增長。企業所屬行業與稅收增速顯著負相關，表明經濟復蘇動力主要來源于第二產業，因制造業企業樣本在第二產業企業樣本中占比為79.4%，也可認為經濟復蘇動力主要來源于制造業的有力復蘇。但企業所有制和企業規模對稅收增長未表現出關聯性，那么是否可以斷定企業所有制因素和規模因素對整體經濟恢復不具有影響呢？為此，進一步按企業所有制和規模進行樣本分類回歸，見模型2-模型5。

首先，從國有企業樣本和非國有企業樣本看，國企樣本數據環境下（模型2），企業規模對稅收增速具有明顯的正向促進效果，表明在當前的宏觀經濟運行中，國有企業尤其是中大型國企對整個經濟起到了穩定器和推動器作用，不僅推動國民經濟增長，且為政府財政做出了與自身規模相適應的稅收貢獻；而在非國有企業樣本數據環境下（模型3），小微企業與稅收增長顯著正相關相關，體現小微型企業作為非公有制經濟的重要組成部分，其在促進經濟增長方面具有不可替代的作用和貢獻。

其次，對小微型企業樣本和中大型企業樣本分別進行回歸分析，結果如表3所示，在小微型企業樣本數據環境下（模型4），非國企與稅收增速顯著正相關，即小微企業中的非國有企業促進了宏觀經濟增長及稅收增速的提升，結合問卷數據，小微企業樣本中非國有企業占比高達95.6%，可以認為，在疫情背景下，非國有小微企業為宏觀經濟增長作出了巨大貢獻；在中大型企業樣本數據環境下（模型5），非國企與稅收增速在5%水平上顯著負相關，即國有中大型企業促進了宏觀經濟的恢復和稅收的增長，結論與前文保持一致。

表3 積極財政政策效應的分企業規模樣本分析

4.穩健性檢驗

為進一步確定疫情背景下積極有為的財政政策對宏觀經濟運行影響的回歸結果是否穩健可信，本文采用如下步驟進行數據重新處理和替換：一是將剔除的第一產業調查問卷的樣本重新加入進行分析，同時取消行業因素指標，從整體全行業層面度量積極財政政策效應（取消行業因素的主要原因是第一產業樣本相對過少）。二是對于被解釋變量宏觀經濟表現，采用一般公共預算收入增速替代稅收增速。三是企業經營信心簡化為下降、持平及上升。四是企業規模簡化為小微和中大型。在此基礎上對模型1至模型5重新進行計量，穩健性檢驗結果表明，各解釋變量尤其是政策實施力度和企業政策獲得感這兩個核心解釋變量的顯著性和方向均與前文中的估計結果基本一致，具體表格限于篇幅不再列出，如有需要可向作者索取。

5.實證結論

據統計，2020年江蘇省GDP、企業單位數量占全國的比重均高達10.0%以上，地方一般公共預算收入、政府性基金預算收入占全國的比重分別達到9.0%、12.6%，在全國具有較強的代表性。本文以江蘇省1.7萬份企業調查數據為基礎開展研究，問卷調查覆蓋全省13個地市，在所有制、規模、行業分布方面也與全國整體統計分布特點基本相符，因此，問卷調查結果既可以較好地反映江蘇省企業的經營狀況與政策獲得感，也能夠在較高程度上代表和體現全國的情況，因此，將實證分析結果推廣至全國具有一定合理性：疫情背景下，積極有為財政政策的落地生效，在促進微觀企業穩定經營和推動國民經濟快速復蘇方面發揮了顯著作用。自2020年2月至3季度末，從宏觀層面來看，積極財政政策在推動經濟增長、稅收增收的同時，企業宏觀稅負普遍減輕，企業經營信心提升帶來生產性投資不斷增長，進而促進國民產出回升。經濟復蘇或增長的動力主要來源于以積極財政政策實施較為側重的第二產業（制造業為主），國有企業尤其是中大型國企對整體宏觀經濟起到了穩定器和推動器的作用，并為國家財政做出了與自身規模相適應的稅收貢獻；非國有企業尤其是民營小微企業作為非公所有制經濟的重要組成部分，在促進宏觀經濟增長方面發揮了不可替代的作用。

四、當前積極財政政策的不足

疫情背景下世界經濟遭受嚴重沖擊，社會經濟發展面臨嚴峻挑戰。當前，我國正構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，“十四五”時期要實現國內市場更加強大，經濟結構更加優化，創新能力顯著增強目標。積極財政政策在統籌疫情防控與經濟發展中取得明顯成效，但在推動實現新經濟發展格局、更好滿足高質量發展要求方面，政策制定與執行中仍存在一定不足。

（一）政策缺乏推動經濟結構優化的整體規劃，促進企業技術創新的力度不足

對照下階段經濟社會發展主要目標，財政政策在促進企業技術創新、推動經濟結構優化、增強風險抵御能力方面，存在一定完善空間。已有財稅措施缺乏對經濟結構優化升級的總體規劃安排，體系化有所不足；不同地區也存在各自出臺的財稅扶持政策，影響了財稅政策規范性和市場統一性，不利于國家整體規劃的實施。同時，現有政策支持企業技術創新的力度不足。如關于高技術企業的“超稅負退稅”增值稅優惠僅適用于軟件與集成電路兩個行業，其余高技術企業無法享受；支持個人研發創新的所得稅優惠僅適用高校及科研單位工作者、高級專家等少數情況，不利于激勵廣大企業職工進行技術創新。

（二）政府投資拉動經濟增長的效用有待提升，民間投資支持引導機制不夠完善

擴大投資支出為積極財政政策的有效工具，但當前政府投資拉動經濟增長的效用呈下降趨勢，在投資項目結構、資金使用效率等方面有待優化。投資項目仍以傳統交通運輸、市政建設為主，而5G、大數據、人工智能等新基建投資尚處初始規劃階段，帶動投資總量增加及結構優化的動能顯現有待時日。同時，覆蓋項目運營管理全流程全方位的投資績效管理體系尚未形成，難以形成充分保障，仍存在資金使用效率不高等問題。在民間投資方面，截至目前民間投資還未充分恢復，財政在調動民間投資積極性上需進一步加力。實證分析顯示企業體制與企業經營情況顯著正相關，在投資中體現在相比大型國有企業，民營企業進入某些領域仍存在一定門檻，資本不具規模優勢，在大型項目獲取上處于不利位置，如民間投資在交運郵政倉儲、水利環保領域中占比僅約兩成，在PPP項目金額中占比也遠遠小于國有企業。

（三）居民消費未能得到顯著提振，收入再分配制度、消費補貼方式仍需健全

消費是暢通國民經濟循環的主要著力點，但我國消費需求特別是居民消費長期難以有效提振，有效消費需求相對不足，城鄉居民消費差距較大，消費結構升級步伐較慢。問卷調查顯示，疫情之下住宿餐飲、文體娛樂、居民服務等消費性服務業受沖擊較大且恢復慢于其他行業，反映疫情極大影響了居民消費意愿，且就業和收入不確定性增加也制約了居民的消費能力，調查中近半數企業期待更多刺激消費措施出臺。宏觀政策刺激消費增長的成效不夠明顯，主要原因：一是稅收、社會保障等收入再分配制度不夠健全。如我國增值稅對食品、藥品等生活必需品的稅率相對發達國家偏高，部分已成為一般消費品的商品消費稅稅率未及時調低，社保制度覆蓋面及保障種類不寬，難以為居民消費提供有力保障。二是通過消費券等補貼消費的方式不夠科學合理。消費券政策大多無法精準定位低收入以及收入受影響較大群體，實質上將一些無法適應線上方式的群體，如農村居民等排除在外，弱化了消費券的普惠性。

（四）債務擴張背景下債務風險隱患有所增加，政府債務管理能力亟待提升

在地方政府新增債券發行提速放量帶動下，截至2020年3季度末，全國地方政府債務余額達到25.58萬億，同比增長19.4%，在有力支持地方政府擴大投資，帶動相關行業企業生產經營向好的同時，也增加了地方政府的債務風險隱憂與債務管理難度。一是部分水利、環境等基建項目收益偏低，預期收益與融資本息之比僅為1或略高于1，債券信用風險較高。二是項目資本金限制突破，以及可用作資本金專項債占比提高，對地方政府項目資質審核、收益評估論證等風險控制能力提出更高要求，亟需防范超越收益過度融資、違法違規放大債務杠桿等行為。三是地方債進入大規模兌付期加大政府償債負擔，2020年地方債到期規模同比增加57.7%，2021年-2026年每年到期債券均超過2萬億。四是地方政府仍面臨較大的隱性債務化解壓力，根據多個省份政府隱性債務的審計情況，隱性債務化解中存在化債方案不科學、不全面、不規范等問題，導致化債任務難以完成、實際化債任務更重，使地方政府債務風險管理的復雜性大幅增加。

（五）與金融政策的協調配合存在優化空間，小微企業金融財稅支持仍需加強

中央提出“六穩”“六保”工作要求后，人民銀行通過再貸款、再貼現、創新貨幣政策工具等加強對小微企業融資支持，但財政政策在配合強化小微企業金融服務方面仍存優化空間。一是小微企業金融服務稅收優惠力度不足，不利于小微企業金融支持的加強，存款保險費稅前扣除上限在存款保險費率標準變動后沒有及時調整，導致相當一部分中小銀行繳納保費無法全部扣除。二是財政對中小微企業金融服務的獎勵補助力度有限，如財政對政府性融資擔保機構的各項獎補政策普遍存在金額上限且獲取標準高，若無后續支持政策，將影響政府性融資擔保機構的內在積極性。三是財政補充中小銀行資本金機制亟待健全，如目前尚未出臺規定補充銀行資本金專項債券預算、發行、使用、償還、監管的政策文件，專項債券認購可轉債或增資擴股等均缺乏具體實施細則。

五、完善積極財政政策的建議

積極的財政政策更加積極有為，不僅要服務于對沖當下經濟下行壓力，更要著眼于“十四五”規劃及2035年遠景目標，通過健全政策體系、完善政策工具、改進實施方式、加強風險控制、注重協調配合等，持續提高財政政策調控的質量和效益，促進經濟持續健康發展。

（一）圍繞經濟結構優化目標，建立完整財稅支持政策體系

財政政策應聚焦產業升級、科技創新，從頂層制定體系化的稅收優惠與財政扶持政策。在稅收方面，提高技術創新稅收優惠政策的普惠性，合理擴大企業研發費用稅收抵扣的范圍，建立鼓勵中小企業技術創新、激勵企業研發人才的專項政策。在財政支出方面，保障財政科技經費穩定增長，整合現有財政獎補政策，重點補貼戰略性新興企業發展的初創期與瓶頸階段，利用資本金參與、貸款貼息、政策性擔保等形式給予支持。

（二）著力提高財政投融資效益，積極引導帶動民間投資

著眼于提高效益與改善民生，繼續調整財政投資方向，加速擴大人工智能、大數據等新型基礎設施投資規模，建立統一的新基建投資管理規范，科學規劃并穩步推進。做好投資項目的前期論證與準備工作，實現資金撥付與項目進度的精準匹配，加強投資資金使用全流程監管，切實提高資金使用效益。進一步消除民營企業參與基建投資的限制，鼓勵多主體共同投資，給予民間主體適度建設與經營自主權，提供更多的資金回籠保障，充分調動民間投資的積極性。

（三）加快構建新型消費體系，切實增加居民可支配收入

積極推進消費轉型升級，加快新型城鎮化、新型消費基礎設施建設，繼續促進新型商業業態發展，滿足城市居民消費升級需求，更大釋放農村消費潛力；完善保障消費的體制機制，為居民營造放心消費的良好環境。通過稅收、社會保障、轉移支付等手段合理調節國民收入，提高城鄉居民可支配收入。階段性增加教育、住房貸款等個稅抵扣金額，加強對農民的財稅優惠，根據實際降低部分消費品消費稅，提高社會保障的覆蓋率和保障度，改善居民即期消費意愿。

（四）增強政府債務管理能力，防范地方政府債務風險

地方政府應圍繞政策支持的基礎設施項目、國家重大戰略項目等，科學確定地方政府舉債融資規模，杜絕超越承受能力的過度融資。嚴格審核債券投資項目，規范項目收益測算原則，合理安排債券用作資本金比例，保證項目現金流能夠完全覆蓋債券本息，進一步強化風險約束機制。健全政府債務全口徑統計管理制度，全面反映地方政府的資產負債狀況，定期預判存量隱性債務的流動性風險，多渠道籌措償債資金，嚴防處置風險中的風險。

（五）優化與金融政策協調機制，加強小微金融支持力度

繼續提升小微企業金融服務相關稅收優惠力度，擴大小微企業貸款利息免征增值稅政策惠及面，有條件地提高存款保險費企業所得稅稅前扣除費率；加強財政對商業銀行、政府性融資擔保機構在小微企業貸款方面的獎勵補貼、風險分擔，降低享受政策條件和簡化相關手續。持續拓寬中小銀行資本金補充途徑，加快健全地方債認購可轉債、增資擴股等補充中小銀行資本金運作方式，不斷增強其服務中小微企業的能力。