破壞自然保護(hù)地罪的理解和適用

趙運(yùn)鋒 張昌明

趙運(yùn)鋒上海政法學(xué)院教授

《刑法修正案（十一）》積極回應(yīng)環(huán)境問題挑戰(zhàn)，通過增設(shè)第342條之破壞自然保護(hù)地罪，將嚴(yán)重破壞國家公園、國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的行為納入刑法規(guī)制范圍，發(fā)揮刑法生態(tài)安全保障和環(huán)境治理的功能，以構(gòu)筑更加科學(xué)、完備的“自然保護(hù)地”法律保護(hù)體系。

近年來，由于開發(fā)商在某些自然保護(hù)區(qū)長期高強(qiáng)度的資源開發(fā)，導(dǎo)致自然環(huán)境破壞加劇，致使生態(tài)環(huán)境問題愈發(fā)突出。基于此，就需要加大對(duì)破壞自然環(huán)境行為的刑事處罰力度。在破壞自然保護(hù)地罪增設(shè)之前，刑法中已經(jīng)存在涉及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的罪名，比如：第338條污染環(huán)境罪，第339條非法處置進(jìn)口固體廢物罪、擅自進(jìn)口固體廢物罪，第343條非法采礦罪、破壞性采礦罪，等等。不過，上述罪名都無法對(duì)破壞自然保護(hù)地的行為進(jìn)行有效規(guī)制，尤其是在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行的開墾、開發(fā)活動(dòng)，或者修建建筑物等行為，都不能納入刑法規(guī)制范圍。破壞自然保護(hù)地罪的立法，正是通過刑法立法規(guī)制破壞自然保護(hù)地的行為，作為一項(xiàng)重要的立法舉措，對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)具有重要意義。

從犯罪類型看，破壞自然保護(hù)地罪屬于行政犯。基于法秩序統(tǒng)一性與二次違法性原理，破壞自然保護(hù)地行為首先須具備行政違法性，并具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，才能進(jìn)入刑法評(píng)價(jià)和規(guī)制范疇。根據(jù)法律規(guī)定，“違反自然保護(hù)地法規(guī)”是指，破壞行為違反有關(guān)自然保護(hù)地和國家公園的法律法規(guī)，如《自然保護(hù)區(qū)條例》《國家公園管理辦法》等。質(zhì)言之，為了保護(hù)自然保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境，國家先后制定了《國家級(jí)森林公園管理辦法》《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》等法律規(guī)定。在實(shí)踐當(dāng)中，如果違反上述有關(guān)的法律規(guī)定，危害行為就具有了行政違法性，也就侵害了破壞自然保護(hù)地罪的前置性行政法律法規(guī)。

破壞自然保護(hù)地罪的保護(hù)對(duì)象是國家公園和國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，對(duì)此應(yīng)該做嚴(yán)格解釋，也即，不能隨意擴(kuò)大國家公園和國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的認(rèn)定范圍。2021年10月12日，第一批國家公園正式設(shè)立，三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山國家公園共5個(gè)國家公園成為我國首批國家公園。我國國家公園建設(shè)剛剛起步，刑法就已經(jīng)通過設(shè)立相應(yīng)罪名予以保護(hù)，以積極回應(yīng)自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)的需要。

根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)分為國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)。國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的建立有嚴(yán)格的程序，須由自然保護(hù)區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，或者國務(wù)院有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門提出申請(qǐng)，經(jīng)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審委員會(huì)評(píng)審后，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行協(xié)調(diào)并提出審批建議，最后報(bào)國務(wù)院予以批準(zhǔn)。截至目前，國務(wù)院公布的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)共計(jì)474個(gè)。由此，刑法上對(duì)于破壞自然保護(hù)地罪的行為對(duì)象應(yīng)該是明確的，即5個(gè)國家公園和474個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

隨著國家公園和國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍的擴(kuò)大，破壞自然保護(hù)地罪的適用范圍也會(huì)隨之?dāng)U大。由此，基于立法精神和政策訴求，對(duì)破壞自然保護(hù)地罪的范圍應(yīng)做嚴(yán)格解釋，只有國家公園和國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)屬于該罪名的保護(hù)范疇，地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)和其他類型的公園則不在保護(hù)之列。

破壞自然保護(hù)地罪的行為方式共有三種：開墾、開發(fā)活動(dòng)和修建建筑物。“開墾”是指，對(duì)林地、農(nóng)地等土地的開荒、種植、砍伐、放牧等活動(dòng);“開發(fā)”是指，經(jīng)濟(jì)工程項(xiàng)目建設(shè)，如水電項(xiàng)目、礦山項(xiàng)目、挖沙等;“修建建筑物”包括開發(fā)房產(chǎn)項(xiàng)目等。《自然保護(hù)區(qū)條例》第26條至第28條規(guī)定：禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng)，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外;禁止任何人進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)。第32條第1款規(guī)定：在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施;在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施;根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)國家公園和國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，需要嚴(yán)格禁止從事非法開墾、開發(fā)或者修建建筑物等活動(dòng)。

破壞自然保護(hù)地罪屬于行政犯，在司法認(rèn)定中需要注意兩個(gè)問題：

第一，要求“開墾、開發(fā)、修建建筑物”行為自身存在違法性。比如，原住民在自然保護(hù)區(qū)中進(jìn)行必要的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，不能將其納入犯罪行為;如果經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)，在自然保護(hù)區(qū)中進(jìn)行道路修建等，也不能作為犯罪處理。

第二，違法行為須改變自然保護(hù)地的生態(tài)現(xiàn)狀。開墾是把原來的生態(tài)保護(hù)地變?yōu)檗r(nóng)田，種植農(nóng)作物或者林木。但是，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)性、研究性開墾的，則不應(yīng)該納入本罪。

值得注意的是，法條僅規(guī)定了“開墾、開發(fā)或者修建建筑物”三種行為，沒有用“等”來概括。由此，在國家公園和國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，實(shí)施上述三種行為之外其他破壞性行為的，不能構(gòu)成破壞自然保護(hù)地罪。

破壞自然保護(hù)地行為“造成嚴(yán)重后果或者有其他惡劣情節(jié)的”，構(gòu)成破壞自然保護(hù)地罪。據(jù)此，破壞自然保護(hù)地罪是情節(jié)犯和結(jié)果犯。在刑法理論上，結(jié)果犯與行為犯相對(duì)應(yīng)，情節(jié)犯與結(jié)果犯、行為犯有交叉關(guān)系。由此，刑法條文或司法解釋如果沒有將危害結(jié)果規(guī)定為犯罪情節(jié)，危害結(jié)果通常會(huì)體現(xiàn)在犯罪情節(jié)當(dāng)中。破壞自然保護(hù)地罪將兩者單獨(dú)進(jìn)行規(guī)定，表明對(duì)犯罪后果有特殊要求。在司法實(shí)踐上，界定嚴(yán)重后果和其他惡劣情節(jié)時(shí)，需要結(jié)合其他方面進(jìn)行綜合認(rèn)定。比如，嚴(yán)重后果是指：行為造成國家公園或國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境被破壞;惡劣情節(jié)則包括：開發(fā)、開墾行為的程度和頻率，修建建筑物的數(shù)量，或者違法行為造成的惡劣社會(huì)影響等。《自然保護(hù)區(qū)條例》第26條規(guī)定：禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng)。從這個(gè)角度看，污染環(huán)境罪、非法采礦罪、非法狩獵罪、非法獵捕瀕危野生動(dòng)物罪等，與行政法規(guī)中的禁止性規(guī)定基本是對(duì)應(yīng)的。由此，嚴(yán)重后果和惡劣情節(jié)的具體理解和適用，可以參考非法采礦罪、污染環(huán)境罪等相應(yīng)罪名中的相應(yīng)規(guī)定。具言之，如果在國家公園或國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)非法采礦的，可以借鑒非法采礦罪中關(guān)于情節(jié)嚴(yán)重的規(guī)定，科學(xué)理解和詮釋破壞自然保護(hù)地罪的惡劣情節(jié)的內(nèi)涵。當(dāng)然，也可以參考盜伐、濫伐林木罪等罪情節(jié)嚴(yán)重的規(guī)定，以準(zhǔn)確適用破壞自然保護(hù)地罪的惡劣情節(jié)。

破壞自然保護(hù)地罪第2款規(guī)定：有前款行為，同時(shí)構(gòu)成其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。這就涉及犯罪競合問題。比如，在國家公園或國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)盜伐、濫伐林木的，按照上述第2款，應(yīng)該依照處罰較重的罪名定罪處罰。破壞自然保護(hù)地罪的法定刑為“5年以下有期徒刑或者拘役”。在刑法條文中，出現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的罪名有兩個(gè)：一個(gè)是破壞自然保護(hù)地罪，一個(gè)是盜伐林木罪。盜伐林木罪第4款規(guī)定：盜伐、濫伐國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的森林或者其他林木的，從重處罰;破壞自然保護(hù)地罪第2款規(guī)定：有前款行為，同時(shí)構(gòu)成其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。由此，破壞自然保護(hù)地罪第2款規(guī)定的是“擇一重罪處罰”原則，盜伐林木罪第4款規(guī)定的是“從重處罰”原則。如果行為人在國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)盜伐林木且數(shù)量較大的，構(gòu)成破壞自然保護(hù)地罪，也符合盜伐林木罪的構(gòu)成要件。不過，根據(jù)盜伐林木罪，應(yīng)當(dāng)處3年以下有期徒刑、拘役或者管制;按照破壞自然保護(hù)地罪，則須處5年以下有期徒刑或者拘役。根據(jù)犯罪競合的處理原則，應(yīng)依照破壞自然保護(hù)地罪進(jìn)行定罪處罰。需要注意的是，破壞自然保護(hù)地罪僅有一個(gè)刑罰幅度，如果出現(xiàn)更為嚴(yán)重的破壞自然保護(hù)地行為，或者說，如果需要對(duì)破壞自然保護(hù)地行為處以5年以上有期徒刑的，根據(jù)法條競合關(guān)系，則需要依照濫伐林木罪進(jìn)行刑事處罰。

（作者張昌明系上海市青浦區(qū)人民檢察院檢察官）

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com