地方人大及其常委會的組織建設歷程

秦蓁

地方人大及其常委會是地方國家權力機關，是國家治理體系的關鍵環(huán)節(jié)。長期以來，我們黨把加強地方人大及其常委會組織建設作為堅持和完善人民代表大會制度的重要方面，全面部署、持續(xù)推進。在黨中央的集中統(tǒng)一領導下，全國人大制定并修改完善憲法和地方組織法、選舉法等法律，不斷完善有關地方人大組織制度的規(guī)定，推動縣鄉(xiāng)人大組織建設邁上新臺階。

地方人民代表大會的任期

根據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，各級人大每屆任期均為5年。但關于任期的規(guī)定，經(jīng)歷了一個發(fā)展演變過程。

1954年憲法規(guī)定，全國人大和省人大每屆任期4年，直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大每屆任期2年。1975年憲法，將全國人大的任期改為5年，對地方人大任期也作了重要修改，省、直轄市的人大每屆任期5年，地區(qū)、市、縣的人大每屆任期3年，農村人民公社、鎮(zhèn)的人大每屆任期2年。

1982年憲法對地方人大任期規(guī)定作了進一步細化和發(fā)展，將設區(qū)的市人大每屆任期也改為5年;縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)人大任期仍為3年，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大任期由2年改為3年。

1993年通過的憲法修正案將縣級人大每屆任期改為5年。

2004年通過的憲法修正案，統(tǒng)一規(guī)定“地方各級人民代表大會每屆任期五年”。這樣，五級人大每屆任期均統(tǒng)一為5年。各級人大任期的一致，有利于更好地協(xié)調各級經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、計劃和人事安排。

需要說明的是，1982年憲法在規(guī)定全國人大任期的同時，規(guī)定“全國人民代表大會常務委員會每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，它行使職權到下屆全國人民代表大會選出新的常務委員會為止”，但對地方各級人大常委會的任期未作規(guī)定。到1986年修改地方組織法時，增加了有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表資格審查委員會、地方各級人大代表、縣級以上的地方各級人大常委會任期的規(guī)定，比如規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同，它行使職權到下屆本級人民代表大會選出新的常務委員會為止。”之后，1995年修改完善地方組織法時，也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席作出了“任期同本級人民代表大會每屆任期相同”的規(guī)定。

縣級以上地方人大設立常委會

縣級以上地方人大設立常委會，是發(fā)展和完善人民代表大會制度的一個重要舉措。根據(jù)1954年憲法的規(guī)定，由地方各級人民委員會即地方各級人民政府，作為同級人民代表大會的執(zhí)行機關，地方各級人大沒有設立常委會。對此，劉少奇同志在關于憲法草案的報告中作了解釋，“全國人民代表大會行使國家的立法權，地方各級人民代表大會沒有這方面的職權。而且越是下級的人民代表大會，因為地區(qū)越小，就越易于召集會議。所以地方各級人民代表大會不需要在人民委員會以外再設立常務機關。”

實踐中，由于地方人大沒有專門的常設機關，在閉會期間無法開展經(jīng)常性工作，也難以對同級政府工作進行日常監(jiān)督，影響了地方人大作用的發(fā)揮。1957年和1965年，曾兩次醞釀在地方人大設立常委會，但由于特殊歷史原因均被擱置。

1979年7月1日，五屆全國人大二次會議審議通過關于修正憲法若干規(guī)定的決議和地方組織法，明確規(guī)定縣級以上地方各級人大設立常委會，同時充實完善了地方人大及其常委會的職權。彭真同志在關于七個法律草案的說明中指出：“由于這個改革，在全國縣以上各級地方范圍內，人民經(jīng)過自己的代表、代表大會和它的常務委員會，將大大加強對縣以上地方各級人民政府的管理和監(jiān)督，大大加強自己行使管理國家的權利。”

1979年9月13日，五屆全國人大常委會又通過有關決議，提出“省、自治區(qū)、直轄市如果能夠作好準備工作，也可以在一九七九年召開人民代表大會，設立人民代表大會常務委員會和將革命委員會改為人民政府。”

1979年8月14日，西藏自治區(qū)三屆人大二次會議選舉產(chǎn)生西藏自治區(qū)三屆人大常委會，這是我國第一個省級人大設立常委會。之后，青海、新疆、河南、北京等省（區(qū)、市）人大陸續(xù)設立常委會。設區(qū)的市、自治州人大常委會基本上也都在1980年內建立起來。全國范圍內的縣級直接選舉工作在1980年下半年全面展開，到1981年底，全國的2756個縣級行政單位，先后都在直接選舉的基礎上召開人大會議，建立縣級人大常委會。這極大加強了地方國家權力機關的工作和建設。

縣級以上人大設立專門委員會

人大專門委員會是人大的重要常設工作機構。地方人大專門委員會的建設經(jīng)歷了一個從無到有、從少到多、從不規(guī)范到相對規(guī)范的歷史過程。

1957年，全國人大常委會提出的健全人民代表大會制度的幾點意見的報告，曾提出省級人大可以設立委員會的建議，但未能落實。1982年憲法為加強全國人大組織建設，對全國人大設立專門委員會作出明確規(guī)定。對地方人大設立專門委員會的問題，考慮到各地實際情況很不相同，實踐經(jīng)驗也不多，暫時沒有作出統(tǒng)一規(guī)定。但全國人大設立的專門委員會為地方人大提供了借鑒樣本。1983年省級人大換屆選舉時，在并無法律規(guī)定的情況下，一些省級人大參照全國人大，探索設立了專門委員會。

1986年修改地方組織法，第一次明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)需要，可以設法制（政法）委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會等專門委員會。”這為地方人大設立專門委員會提供了法律依據(jù)。2015年，修改后的地方組織法又明確縣級人大根據(jù)需要可以設法制委員會、財政經(jīng)濟委員會等專門委員會。經(jīng)過多年的實踐探索，各地的省、市、縣級人大都設立了數(shù)量不等的專門委員會。主要包括法制委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學文化衛(wèi)生（體育）委員會、民族（宗教、外事）委員會、農業(yè)（村）委員會，還有地方人大設立內務司法委員會、城鄉(xiāng)建設委員會、華僑委員會等。

此外，著眼于為地方人大常委會履行職權提供保障，1979年地方組織法規(guī)定“常務委員會根據(jù)工作需要，設立辦事機構。”在1995年修改地方組織法時，又完善這一規(guī)定，修改為“常務委員會根據(jù)工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”。并增加規(guī)定“省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會可以在地區(qū)設立工作機構”。2015年又增加規(guī)定“市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構”。

各地依據(jù)地方組織法規(guī)定，結合實際情況不斷探索，相互借鑒，逐步完善，逐漸建立健全了較為完備的辦事機構和工作機構。

推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設立常委會，主要通過召開大會來行使職權。1986年修改地方組織法時，增加關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團主持、召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議的規(guī)定。1995年修改地方組織法時，著眼健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度建設和組織建設，根據(jù)地方的實踐經(jīng)驗，增加規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會設主席，并可以設副主席一至二人，由本級人民代表大會從代表中選出，任期與本級人民代表大會每屆任期相同。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大主席、副主席在大會閉會期間，負責聯(lián)系代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾對政府工作的建議、批評和意見等。

多年來，實踐中普遍反映，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會期短、議程緊，會議質量得不到保證，許多職權難以落到實處;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團和主席難以開展經(jīng)常性工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席兼任較多，工作力量薄弱，閉會期間的日常工作難以得到保證。許多地方通過制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團組織條例等，就解決有關問題進行了探索。在總結實踐經(jīng)驗基礎上，2015年，《全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》有針對性地對認真開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間的職權和活動方式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的設置和專職工作人員配備上予以支持等提出了明確要求。同年地方組織法修改，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間的職責，規(guī)定“主席團在本級人民代表大會閉會期間，每年選擇若干關系本地區(qū)群眾切身利益和社會普遍關注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規(guī)實施情況進行檢查，開展視察、調研等活動;聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。主席團在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告。

近年來，各地貫徹落實若干意見和修改后的地方組織法，結合縣鄉(xiāng)人大換屆選舉，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設取得重要進展。主要表現(xiàn)在：一是絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實現(xiàn)了主席專職配備，許多地方還配備了專職副主席。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團人數(shù)有所增加，配備更加規(guī)范。三是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設立了辦公室，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作有人理事、有人干事。四是大部分地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大召開了年中人代會，落實了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團“季會制”等。