海域使用權立體分層確權及管理配套制度探討

楊志浩 孫華燁 楊名名 張一帆

摘要：由于社會經濟的不斷發展和科技的快速進步 ， 我國對海域空間資源的開發利用已從二維平面轉向三維立體空間開發 ，但隨之也對我國海域空間范圍界定和權屬管理提出了更高的要求。文章從海域立體空間分層特性出發 ， 對我國海域使用權立體分層確權的內涵、基本原則、考慮因素進行了深入剖析 ， 并對我國海域三維立體開發利用中面臨的困境和管理配套制度的設計進行了綜合探討。研究結果表明：海域空間可以分為水面上方、水面、水體、海床和底土5個部分 ， 海域使用權立體分層確權則是在同一海域多層次利用中 ， 對基于特定功能用途所占用的特定海域空間開展使用權確權的過程 ，在海域使用權管理的過程中 ， 必須構建和完善海域空間三維產權法律制度體系 ， 以確保海域使用權立體分層確權的實施。

關鍵詞：海域使用權;空間資源;立體分層;空間管理

中圖分類號：P74;T498????? 文獻標志碼：A文章編號：1005-9857（2022）03-0079-05

Research on Three-Dimensional Multilayer Usufruct of Sea Areas andAssociated Management System

YANG Zhihao，SUN Huaye，YANG Mingming，ZHANG Yifan

（Guangdong Center for Marine Development Research，Guangzhou 510222，China）

Abstract： With the continuous development of social economy and the rapid progress in scienceand technology，the three-dimensional multilayer usufruct of sea areas has become an effectiveway to fulfil the increasing marine usage activities in China.However，this pattern has put for-ward higher demands for the spatial scope definition and ownership management of sea areas.This paper analyzed the connotation，basic principles and consideration factors of multilayer usu-fruct of sea areas based on the nature of stratification in threc-dimensional space of sea areas，andthe difficulties in the development and utilization of three-dimensional space of sea areas and thedesign of the associated management system were comprehensively discussed，Researchresultsshowed that the sea area space could be divided into five parts; above the water surface，watersurface，water body，seabed and subsoil.The three-dimensional multilayer usufruct of sea areaswas the process of confirming the right to use the specific sea space occupied by specific functional

0引言

海域通常是指由一定范圍內的水面、水體、海床和底土所構成的立體空間，垂向范圍是從水面到底土，平面范圍包括內水和領海。海域的各個組成部分均蘊藏著豐富的空間資源，具有獨立的使用價值和經濟價值。作為一種特定的空間資源，海域是海域使用權的客體[﹐突顯底土固定性、水體流動性、功能多樣性及利用立體性等特點[2。

隨著社會經濟的發展和科技的進步，從三維空間尺度上把握海域特性﹐開展海域立體開發利用具有強烈的現實需求。近年來，隨著用海規模的持續擴大，海域立體分層使用已成為緩和用海沖突、提升空間利用效率的有效途徑。一方面，隨著海洋科技的不斷發展，海底電纜管道、海底隧道、跨海大橋等長距離建設項目不斷增加。但是﹐在工程選址時﹐由于近海空間被其他各類用?；顒诱加?，導致存在不得不穿越航道、養殖區等難題。此外，核電溫排水需要對近岸大范圍海域面積進行確權，也不得不與跨海橋梁等用海活動交叉。另一方面，隨著近海后備空間接近枯竭﹐但沿海地區用海需求卻持續增長，在此背景之下，只能探索海域空間立體分層使用，以提高海域空間利用效率[3]。

2020年12月10日，河北省自然資源廳發布了《關于推進海域使用權立體分層設權的通知》，2021年1月，象山縣正式實施《象山縣海域分層確權管理辦法（試行）》，相繼成為該領域官方發布的首批規范性、指導性文件。盡管國內對海洋的認識與開發利用逐漸地從簡單的二維平面轉向三維立體空間，但我國現行海域使用管理制度體系仍難以滿足當前日益增長的立體用海管理需求。近年來，國家高度重視海域空間資源管理，對探索海域使用權立體分層確權﹑提高海域空間資源利用效率等提出了具體要求，更突顯了海域立體確權相關研究的必要性與緊迫性。因此，開展對海域使用權立體分層確權及管理配套制度的系統性研究，具有重要的理論及現實意義。

l海域立體空間分層特性分析

《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）中規定，我國海域包括內水、領海的水面、水體﹑海床和民土。因此將海域在垂向體分層確權研究中，部分學者通常會將海域在垂向上分為水面、水體.海床和底土 4個m出興者還強學說”，如表1所示）[-5]。然而，另一些學者還強調了海域上方空間，即將海域空間分為水面上方、水面、水體、海床和底土5個部分（簡稱“五層學說”，如表1所示）[3.6]。綜合國內外相關研究，海域上方空間在海域使用立體分層確權中具有不可忽視的地位，應納入管理體系。對比“四層學說”，“五層學說”具有如下3個鮮明特征。

（1）如表1所示 ，“四層學說”覆蓋海域的空間范圍為“水面至底土”， 但對水面上方空間的涵蓋有限。國外如美國、日本等在立體化權利的研究中極重視空中權的嚴格保護。因此 ， 在海域立體分層確權時 ，不可忽視水面以上一定高度的空間。

（2）在實際管理中 ， 對水面上方空間有著現實需求。如確定跨海大橋海域使用權時 ， 其主體建筑處于水面上方高達百米不等 ，若該空間仍被視為水面范圍 ，有失偏頗。即便“四層學說”為“水面”賦予比其自然屬性更大的空間范圍 ，但畢竟賦予范圍有限 ，仍具有局限性 ， 在后期管理中可能會遇到不適宜的情景。

（3）在形態學上 ， 水面上方空間是氣態 ， 水體是液態 ，底土是固態 ， 水面為氣、液態交界 ， 海床為固、液態交界 ，“五層學說”層次分明。而“四層學說”為“水面”賦予比其自然屬性更大的空間 ， 包含氣態、液態兩種形態 ，層次略顯混亂。

雖然當前《海域使用管理法》中對海域的定義采用“四層學說”，部分區域也延續“四層學說”進行立體確權的試用管理。但是 ，從分層的清晰度以及海洋項目對海域的使用情況來看 ， “五層學說”更全面、更具有可操作性。因此 ， 相較于“四層學說”， “五層學說”在實際應用和管理中 ，更符合當前海域使用的現狀以及未來對海洋管理方面的要求。目前 ，海域管理方面的改革正在不斷推進 ， 在未來對海域使用權立體分層確權方面的法律法規 ， 也需要進一步的改進 ， 以適應當前海洋事業發展的需要。

2 海域使用權立體分層設權研究

2.1 海域使用權立體分層確權概念、內涵需拓展和深化

目前關于海域使用權立體化配置模式主要有基于海域物理空間的分層確權和基于海域功能用途的立體確權兩種模式。前者是對同一海域不同空間層次利用分別開展使用權確權的過程。根據使用所處的空間層次 ， 常將海域使用權分為水面上方、水面、水體、海床、底土及綜合使用權等類型[7]。后者并非以簡單的空間區域劃分來確定權利范圍 ，在“一類功能用途、一項權利”的原則下 ， 以海域功能用途為核心設置海域使用權 ， 依據海域功能用途的異同劃分類別[8]。

盡管分層確權模式與《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）較相協調且理論上也易于被理解 ，但在實際操作中尚缺乏全面、深入的理論指導[9]。部分學者認為該模式不能有效地解決海域資源綜合利用中的復雜關系 ， 實質上仍是對海域資源使用權的物理空間維度量的切割[8]。但事實上 ， 這是對分層確權理論淺顯的解讀 ， 分層確權模式強調的是海域空間的多層次開發利用 ， 而非是對海域物理空間的簡單分割[10]。

另一方面 ， 隨著用海類型和方式日益多樣 ， 即使在同一分層空間也可能存在不同主體分別從事不同類型且互不排斥的用?；顒?。從此角度出發 ， 基于海域功能用途的立體確權模式 ，更符合海域立體綜合開發的管理需求。但該模式可能導致多個海域使用權用?？臻g范圍的重疊 ， 若權利界定不清 ，或引發權屬糾紛 ，增加海域監督管理的難度。

綜上分析 ， 從當前海域使用管理現實需求出發 ，必須要拓展和深化海域使用權立體分層確權的概念及內涵。海域使用權立體分層確權系在同一海域多層次利用中 ， 對基于特定功能用途所占用的特定海域空間開展使用權確權的過程。其主要包括以下兩點內涵：一是分層確權范圍可涵蓋海域水面上方至底土中的一個至多個空間層次 ， 即海域使用權的客體為特定的海域三維空間 ， 不限于某一層次范圍;二是在分層確權的空間范圍內 ， 可存在兩個及以上不同性質或用途、但功能兼容的用?；顒?， 即分層確權的用海主體可為兩個及以上的組織或個人。

2.2 海域使用權立體分層確權的基本原則和考慮因素

為加強海域分層確權管理 ， 海域使用權立體分層確權應遵循以下幾點基本原則：①生態、公益優先。即同一海域各層次空間資源優先供給生態保護、公共利益用海。②效力優先。即對于同一海域各層次的確權用海 ，一是后確權的用海需取得先確權用海權利人的同意 ， 避免對后者正常活動帶來明顯不利影響;二是剩余未利用空間資源優先供應先確權的用海權利人 ， 以便于海域使用管理。③效率優先。即面向市場時 ， 同一海域各層次空間資源優先供給空間利用率高、使用周轉率高 ， 以及對周邊資源環境和其他用海影響較小的用海活動。

在海域分層使用權初始配置時 ， 還需考慮不同用海活動使用的海域空間及時限。為避免過多的外部效應 ，在產權初始配置時 ， 應將用?；顒邮褂玫暮Ｓ蚩臻g、時限相近的用海活動設置于同一海域 ， 以免同一海域空間范圍內某一用海活動結束后對其他用?；顒釉斐擅黠@的負面影響 ， 提升海域空間資源的整體利用效率。此外 ， 具有協同效應的用海項目盡量設置在同一海域空間范圍內的不同層次 ，這不僅有利于它們優勢互補、共同合作 ， 而且也有助于減少用?；顒訖嗬黧w之間的矛盾或影響 ， 形成共同發展、進步的局面。

3 海域立體分層確權管理配套制度設計

3.1 海域立體分層確權面臨的困境

當前我國海域使用權立體分層確權在法律制度上還存在一些不足 ， 與海域使用立體分層管理現實需求不匹配 ，亟待加強規范和完善。

3.1.1 海域立體確權相關法律滯后乃至缺位

《物權法》指明海域使用權是一種用益物權 ，但為概括性規定而無明確界定 ，更未從海域立體使用維度考慮分層設立海域使用權。而《海域使用管理法》雖在法律層面給出了海域使用權的概念 ， 但缺少從物權角度對海域使用權內涵確切的界定。簡言之 ，盡管相關法律提出或明確了海域空間權益 ， 但國家和地方層面目前均未出臺相關管理規定 ， 海域“三維”空間資源開發利用在權屬、權能、權利管理、技術標準等方面仍存在法律層面的缺失 ， 導致在海域立體確權管理時無法可依、無據可循。

3.1.2 海域三維產權界定不清

海域立體多層次開發必然產生海域資源三維多層產權 ， 即將海域資源在立體空間分層 ， 并對每一層海域資源性資產展開產權界定。然而 ， 我國目前尚未構建完善高效的海域空間三維產權制度?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā芬幎êＳ蚍秶撬嬷恋淄恋牧Ⅲw空間 ，但未明確其三維立體空間的權限范圍。此外 ，該法注重海域使用管理 ， 對海域使用權相關民事權利規范欠完善。這一現狀 ， 致使當前海域空間資源在開發利用中出現產權配置效率不高、產權流轉不暢、產權保護不力、使用過度與不足并存、供需形勢嚴峻、利益主體間矛盾沖突等現象。

3.1.3 缺乏合適的三維海籍登記模式

海域使用權立體分層確權需配套三維空間海籍管理制度。現行《海籍調查規范》沒有明確海域單元垂向空間范圍界定的方法。而將現行海域管理制度中宗海界址的平面“四至坐標”方法提升為立體“八至坐標”， 則因技術難度大、成本高 ， 且水面、海床垂向空間范圍處于動態變化中 ， 導致用?；顒幼诤＝缰芬渤尸F動態變化特性 ， 使得該方法在實際操作中不可行[11]。

除上述幾點外 ， 還需加緊構建和完善海域有償使用配套制度、使用論證制度和使用權準入制度 ， 以更好地開展海域使用立體分層管理。

3.2 管理配套制度設計

3.2.1 建立和完善海域空間三維產權法律制度

建立和完善海域空間三維產權法律制度是海域空間資源立體開發利用亟待解決的首要問題。目前 ， 國內相關法律制度尚未對海域三維產權進行明確界定 ， 亟須在《物權法》的基本框架下 ， 改進海域使用權用益物權規定 ，并充分吸收和借鑒國內外海域開發利用實踐和立法經驗 ， 以構建和完善海域空間三維產權相關的法律制度 ， 為促進我國海域立體開發利用、妥善解決用海糾紛、平衡各方利益搭建良好的法律制度平臺。適時修訂《中華人民共和國海域使用管理法》 ， 補位水面上方空間管理 ， 在空間上界定海域使用權分層確權范圍。

3.2.2 逐步建立以三維海籍為基礎的海籍登記制度

（1）試點階段?？刹捎煤唵我仔械摹敖缰伏c平面坐標+所在層位信息（單層或多層）+用海高程描述”的方法盡快落實登記。

（2）過渡階段。海域使用權登記分平面和立體兩種模式。平面類空間（水面、海床）海域使用權登記按現行“界址點平面坐標+統一高程或深度”方法。立體類空間（水面上方、水體、底土）海域使用權以“界址點平面坐標+界址點平面坐標內網格化加密控制點坐標+高程或深度”方法登記。高程、深度分別基于1985國家高程基準和當地理論最低潮面。

（3）長遠目標。統籌考慮宗海界址點、界址線及其高度、深度要素 ， 構建三維海籍管理模式 ， 以滿足將來海域空間資源高強度立體開發利用的管理。建立三維海籍登記制度的前提是完善《海域使用分類》《海籍調查規范》《宗海圖編繪技術規范》等相關技術標準 ，如新增電纜管道、跨海大橋等立體交越用海立體空間的界線界定、面積和體積量算及重疊的宗海內部單元繪制等內容 ， 為立體確權用海界定、量算、宗海圖繪制等提供規范依據。此外 ， 探索以用海體積替代用海面積的宗海界址界定方法。海域三維信息并非簡單地通過二維海域圖形“拔高”生成 ， 唯有明確“宗海內部單元”各產權體的信息 ，才能構建真正意義上的三維產權體的海籍模型。這不僅涉及建模對象的幾何模型 ， 而且還需維持各幾何實體間的拓撲關系。因此 ， 應選取合適的幾何和拓撲模型來精準模擬與表達現實世界中的三維海籍實體。

3.2.3 完善海域有償使用配套制度

海域有償使用制度是在市場經濟條件下 ， 依法維護國家海域所有權、保障海域使用權流轉、實現海域空間資源配置優化的重要舉措。一是完善同一海域不同主體海域使用權的出讓、轉讓、抵押等配套制度 ，設定主體約束條件 ， 以避免主體間產生沖突或不利影響;二是遵循市場經濟規則 ， 制定和完善海域使用權立體分層確權配套法律制度 ， 如海域價值評估制度、經營性用海招標與拍賣制度以及海域承包、租賃經營制度等。

3.2.4 優化海域使用論證制度

海域使用論證制度是依法、科學用海的基礎 ，更是進行用海許可審批決策的重要依據。針對同一海域不同空間層次的用海申請 ， 須對宗海界定、利益相關者、海域使用論證等級判據等內容予以必要調整和優化。在論證中需增加海域立體使用兼容性、協調性、海域資源環境承載力或適宜性等分析 ， 明確海域使用權立體分層確權的利益相關者分析、開發協調性分析和宗海圖繪制等具體要求 ， 在滿足海域資源環境承載力的前提下 ，保障海域空間資源立體分層、合理高效的利用。

4 結語

海域空間資源立體分層開發是當前社會經濟快速發展和科技進步的必然 ，但我國現行海域使用管理配套制度已難以滿足當前日益增長的立體用海管理需求。應重視海域水面上方空間范圍的界定 ，避免海域空間使用權的沖突;拓展并深化海域使用權立體分層確權的概念及內涵 ， 以更好地落實海域立體分層確權并提升空間資源利用效率;在海域使用權管理方面 ， 構建和完善海域空間三維產權法律制度體系 ，探索建立以三維海籍為基礎的海域使用權登記制度 ， 并加強海域有償使用、使用論證和使用權準入制度的建設。

參考文獻

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