后疫情時代健康社區的規劃和治理

文／蔣 源 蘇州科技大學建筑與城市規劃學院 碩士研究生

引言

新冠肺炎疫情的全球性大流行，給世界各國的公共衛生和經濟民生帶來嚴峻的挑戰。尤其是疫情的重災區多發生在人口密集的城市社區，這反映出現代城市社區在應對突發公共衛生事件方面的脆弱性[1]。

盡管在20世紀80年代就提出了“健康城市”的概念，但對于健康社區的研究，至今依然處于初期階段，并且更多關注的是慢性病的研究，而針對以傳染病為代表的突發公共衛生事件方面的研究，就顯得相對片面和不足。

因此，需要加強針對相對微觀的健康社區規劃和治理的研究，尤其是如何結合新版《城市居住區規劃設計標準》要求的15分鐘生活圈的規劃，充分調動和整合社區自身的資源，以最終提升社區應對公共衛生危機的能力。

1 城市規劃對于新冠疫情的反思

城市規劃和公共衛生事件有著深厚的淵源。現代城市規劃的興起，正是為應對19世紀西方城市嚴峻的公共衛生問題而誕生的學科。但隨著城市的逐漸發展，原本將“健康”置于首位的城市規劃理論，卻逐漸忽視了對于城市公共健康的重視[2]。城市規劃在社區層面對于新冠疫情的反思可分為以下兩部分內容。

1.1 社區規劃層面：衛生設施建設不足

此次突發的新冠肺炎疫情，暴露了近年來推進的社區生活圈的規劃中，忽視和低估了衛生設施建設的重要性，尤其是有關應急防疫方面的建設，一般的社區衛生設施難以滿足應對突發公共衛生危機時的防疫要求[3]。

另一方面，社區醫院過去更多地關注一般性疾病和慢性疾病的防治，缺乏針對突發重大公共衛生事件的應急預案，其數量、規模、分布和級別等，都難以應對疫情的早期檢測和初步治療。同時社區醫院也缺乏與上級大型醫院的信息交流，無法有效分擔大型醫院的就診壓力，這也使得社區這一級的醫療機構喪失了其原本建設的初衷[4]。

1.2 社區治理層面：基層管理應對乏力

面對此次新冠肺炎疫情，社區成為了疫情聯防聯控的前沿陣地，基層干部和社區工作者承擔了大量工作，事實上也成為了社區層面防疫的核心主體。但由于大多數社區街道、居委會的基層工作人員數量比較緊缺，加上很多老舊小區沒有物業公司，依然需要街道社區的直接管理，同時大量社區基層工作者也缺乏必要的救護技能培訓，進一步加劇了人力資源的不足，即使臨時招募了大量志愿者的協助，也顯得力不從心。

另一方面，面對如此重大的疫情，全部依靠政府自上而下的資源調撥也并不現實，此時建立起一個以社區為基本單元的自治管理機制就顯得尤為重要。過去大力推行的社區基層治理，其更多表現的是政府的“行政下沉”，即大量資源和服務投向社區，卻相對缺乏對于居民自發組織力量的宣傳和建設，一定程度上也影響了社區自下而上的自我治理能力[5]。

2 國內外先進案例的分析

2.1 日本“公共健康和應急體系”案例

“社區生活圈”的研究和實踐最早起源于日本，其公共衛生體系也依托基于慢行活動的社區生活圈而構建。日本厚生勞動省從日常護理和防災防疫兩方面，構建了一個面向社區的地域綜合性“公共健康和應急體系”。根據老人在社區內步行可達范圍的遠近，涵蓋了綜合醫療中心、照護機構、養老院等多個層級，還專門針對高齡人口開發配套上門照護服務的租賃式住宅，以保護在突發公共衛生事件中較為易感的老年群體。

根據日本的經驗，通過慢行可達的社區生活圈來規劃公共衛生設施，是基于人的尺度，充分考慮使用這些健康設施的便捷程度，并將日常健康和應急防疫進行更加緊密地結合，以此在疫情防控期間最大程度地減少人員流動的距離，并提供更為完善的分級診療和地域生活支援服務，從而有效地減輕了社區面臨的疊加風險。由此可以看出，基于生活圈規劃來劃分的社區比基于行政區劃的社區更能合理地利用和調動社區資源，在災害來臨時也更具韌性。

2.2 臺灣“健康社區營造”案例

早在2002年，我國臺灣地區就提出“健康社區營造”計劃。由政府牽頭，積極對接社會組織的舉措，社區以中小學為中心，基于生活圈構建基層的健康防疫的功能單元，并根據不同規模設立相關的物質供給處、儲備倉庫和臨時安置點等；同時每個社區還會專門設置一處“社區健康營造中心”，多位于衛生所、醫院和公所等設施內，部分社區公共設施兼具防疫避難的功能。社區健康營造中心定期會邀請鄰近醫院的專家指導社區防疫、開展社區防疫宣傳和志愿者培訓等。我國臺灣地區的經驗是基于社區層面建設專門的健康機構，以社區健康營造中心為基本單元，為日常協調醫療服務提供主體，并在疫情發生時能有效應對，提供有力的組織保障[6]。

3 基于社區生活圈的健康社區規劃

健康社區基于社區生活圈進行規劃，主要分為應急防疫和日常健康兩部分（圖1）。

圖1 健康社區主要規劃內容（圖片來源：作者自繪）

3.1 應急防疫

針對突發公共衛生事件的特點，在社區層面可從控制傳染源、切斷傳播途徑、保護易感人群三個關鍵的防治環節出發，對社區公共衛生設施進行規劃和管理。

在社區層面控制傳染源，就是要減少病毒與人接觸的機會。應盡可能避免容易成為病毒來源的設施，如大型菜市場、垃圾站等，布局在社區的核心區和上風口，并對這些場地設置專用的通道。同時在疫情防控期間，社區生活圈應為居家隔離提供必要的生活支撐，在步行可達范圍內，應滿足基本的生活物質需要，最大限度減少人群的流動性。

另外可以通過減少公眾聚集等方式切斷病毒的傳播途徑。一方面，社區應針對人流密集、疫情傳播風險較大但需要開放的生活必須場所，例如醫院、超市等，通過分時段的人流控制，減少因人群聚集而造成的集體性傳播；另一方面，通過土地綜合利用開發，在社區生活圈內盡可能地實現“職住平衡”，降低長距離通勤所帶來的社區外輸疫情的風險。

對易感人群的保護也是疫情防控中的重要方面。此次新冠肺炎疫情的高危人群主要是患有基礎病的老年群體。所以社區需要建立易感人群的健康檔案，并對其進行健康狀況跟蹤。另外由于老年群體行動不便，所以在社區公共設施的布置上，需要充分考慮老年人群的行動能力，合理規劃社區生活圈內各級生活設施上的可達性。同時及時發布疫情的相關信息，為易感人群的出行選擇提供參考，減少其與人群的接觸機會[7]。

3.2 日常健康

除了應急防疫，社區居民的日常健康也是“健康社區”建設的出發點。目前我國大多數社區缺乏足夠的活動設施，居民的運動量也較為不足。如何通過社區空間的精細化設計，改善社區環境品質，倡導居民進行體育鍛煉，從而引導居民進行健康的生活方式已成為健康社區重要的規劃目標。

對于社區規劃而言，吸引居民參加體育活動主要有兩種方式。一種是利用社區的廣場、綠地、公共建筑屋頂等公共空間，建設例如社區活動中心、多用途球場、健身步道等體育設施，以鼓勵居民養成定期鍛煉的習慣；另一種是完善社區功能規劃，在日常的生活通勤中創造運動機會。例如通過土地功能混合、將慢行系統與社區中心、生活配套設施以及主要的交通站點相結合，減少居民日常生活通勤的距離，使居民更傾向于選擇步行或騎自行車等健康的出行方式。此外通過對慢行道路和街道空間進行精細化設計，可以改善出行的環境，讓人們可以在社區生活中更加便捷舒適地進行步行和騎行鍛煉，并最終形成健康的社區氛圍[8]。

4 疫情下健康社區的治理建議

4.1 基層動員：培養社區自治能力

此次疫情防控期間的社區防控更加強調自下而上的基層自治，社區需要通過充分挖掘、調動和整合社區的基層動員能力，與各級政府和組織形成良性互動，動態多元地提升社區在重大突發災害面前的應對能力。

健康社區的構建，不僅需要社區加大宣傳力度，建立積極的健康文化和價值取向，引導居民養成健康的生活方式和理念，也需要培養居民的主人翁意識及社會責任感，優化公眾參與的機制，促進居民參與健康社區建設與管理，形成社區與居民良性健康的互動。

最后，還要加大對社區基層工作者的關注力度。基層工作者是社區治理中最為重要的一環，但長期以來對于他們的技能培訓相對滯后，所以在平時更需要加強對社區工作者和志愿者相關專業能力的培訓，提升社區治理的效率[9]。

4.2 智慧社區：技術賦能，加強社區管理

加強社區的智慧化建設，以高科技管理社區，在疫情防控和常態管理等方面可以發揮積極的作用。一方面智慧社區可以利用多種科技手段，整合社區不同類型的信息和資源，保持對確診感染者進行溯源與追蹤，實時更新社區周邊感染者的信息，同時依托網格化管理、大數據技術和高精度的空間數據，繪制高危地區的風險地圖，從而強化社區的風險預警機制；另一方面，還可以利用互聯網的數據平臺，實現社區的精細化管理。例如，借助外賣、快遞等平臺的空間數據分析，可以了解社區防疫物資和生活用品的物資供應情況，并合理進行應急物資的調配[10]。

4.3 社區規劃師：為社區治理建言獻策

面對突發公共衛生事件，社區規劃需要未雨綢繆、提前布局，而擁有專業規劃能力或豐富社區治理經驗的社區規劃師，可以在規劃決策、健康評估和溝通交流等方面，為社區的科學治理提供專業化的建議。例如社區規劃師可以科學劃定社區生活圈公共設施的服務范圍，并為臨時物資供應點的布局提供方案，還可以協助社區建立起自組織能力，提升社區的治理水平，最終實現健康社區的科學治理。

結語

城市規劃起源于城市公共衛生問題，也終將回歸于健康城市的營造。可以說此次疫情既是危機，更是機遇，可以讓規劃界重新審視未來城市發展的方向。健康始終是發展的本源，《“健康中國2030”規劃綱要》指出：“應把健康融入城市規劃、建設、治理的全過程。”基層社區是此次應對新冠疫情的主陣地，也是實現“健康中國”戰略的基本單元。將“健康”要素融入社區生活圈的規劃，不僅僅是建設醫療衛生和體育運動設施，還應該將“健康意識”納入到社區的規劃和治理之中，并探索一套能夠長效保障公共健康的社區發展新模式。