中國海上執法建設的新近態勢與未來進路
——基于2018年海上執法改革的考察*

崔 野

(中國海洋大學 國際事務與公共管理學院，山東 青島 266100)

一、問題的提出

執法是政府履行法定職責、保持社會穩定、彰顯法律價值的基本手段，也是全面推進依法治國的重要路徑。2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議，將習近平法治思想確定為全面依法治國的指導思想，強調“要堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，凸顯出執法在國家治理體系中的關鍵作用。而在海洋領域，海上執法對于維持海洋秩序、維護海洋權益、發展海洋事業同樣具有重大而深遠的影響。在加快建設海洋強國的時代背景下，海上執法受到黨和政府的高度重視，在國家政策議程中的地位不斷上升。

海上執法體系的調整與優化一直是實務界和學術界的關注焦點，歷次政府機構改革均或多或少地對此有所涉及。其中，2018年的海上執法改革(1)本文所言的2018年海上執法改革不僅包括由十三屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》這一最為人所熟知的措施，也包括在此之前頒布的《中共中央關于調整中國人民武裝警察部隊領導指揮體制的決定》《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》以及之后的《全國人大常委會關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》、各沿海地區的改革方案等央地各層級涉及海上執法的改革舉措。因這些事件均發生在2017年底或2018年，為表述方便，將其統稱為“2018年海上執法改革”。對我國的海上執法體系進行了近乎重塑性的變革，相關的改革舉措包括如下三類：第一，將由原國家海洋局管理的海警隊伍整體轉隸至武警部隊，組建武警部隊海警總隊，稱中國海警局，由中央軍委領導指揮，不再列國務院序列。這一措施使得海警隊伍由行政機關變為國家武裝力量，身份性質發生根本轉變。(2)《國防法》第22條規定“中華人民共和國的武裝力量，由中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊、民兵組成”；新修訂的《人民武裝警察法》第9條規定“人民武裝警察部隊由內衛部隊、機動部隊、海警部隊和院校、研究機構等組成”。據此，海警部隊在性質上是國家武裝力量的組成部分之一，而非行政機關。第二，海警隊伍開始大范圍行使海上執法職責。根據《全國人大常委會關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》(以下簡稱《決定》)和《海警法》的規定，中國海警局統一履行海上維權執法職責，包括執行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衛、海洋資源開發利用、海洋生態環境保護、海洋漁業管理、海上緝私等方面的執法任務，以及協調指導地方海上執法工作。這兩部法律性文件不僅為海警隊伍開展海上執法活動提供了直接的法律依據，也擴展了其執法的范圍，強化了其核心執法主體的地位。第三，此次改革的指導原則之一為允許和鼓勵地方因地制宜地設置各自的政府機構。在中央的賦權下，大多數沿海地區不再保留實體性的海洋管理機構，原本由這些機構管轄的執法隊伍也走向了合并、撤銷或重組。概言之，此次海上執法改革涵蓋了機構的取消與新設、法律制度的制定、職責的重新配置、管理體制的變更等多項內容，是對我國海上執法體系的一次深刻調適。

與海上執法改革的縱深推進形成鮮明對照的是，既有的海上執法研究略顯滯后，這種滯后直觀體現在兩個方面：其一，學術研究指導實踐的功能未能充分發揮。在此次海上執法改革之前，學者們就已看到彼時的海上執法體系存在諸多弊端，如史春林指出各涉海部門面臨著協調難題、[1]董加偉認為執法主體與執法機制呈現多頭和分裂的狀態、[2]王杰強調海上執法資源分散[3]等。雖然學者們圍繞著這些問題展開了大量的探討并提出了完善對策，但這些建議或設想卻與最終的改革方案相去甚遠，學術界實際上并沒有為此次改革貢獻出足夠的學術智慧。其二，學術研究分析實踐的任務未能充分完成。此次海上執法改革至今已有三年，但在“中國知網”數據庫上以“海上執法”“海洋執法”等相近詞語為主題詞來檢索，發現近年內與海上執法直接相關的文獻僅有十多篇，且多以介紹他國海上執法情況或分析執法權的行使條件為主，持續跟蹤改革進展、深入剖析改革現狀的研究尚不多見。

2018年的改革開啟了中國海上執法建設的新階段，既催生了新的成績，也帶來了新的挑戰。為彌補既有研究的缺陷，本文立足于改革實際，總結和分析中國海上執法建設的最新進展與現實困境，并據此提出未來的優化進路，以期為海上執法的發展提供參考。

二、中國海上執法建設的積極進展

如果我們以《決定》于2018年7月1日正式施行這一標志性事件為起點，此次海上執法改革至今已逾三年。三年來，在各級政府和海上執法機構的共同努力下，改革的效果與紅利已初步顯現，海上執法正在以下幾個維度發生著積極的變化與進展。

(一)執法依據的進一步完善

海上執法作為政府部門的一項行政活動，是在有關法律的指導安排下實際開展的，執法的基礎和根本是法律法規等“上層安排”。[4]新一輪海上執法改革以來，我國正在加快構建以法律為核心、以規范性法律文件為主干、以政策文件為配套的海上執法依據體系。

一是涉及海上執法的法律。近年內，《決定》的通過、《刑事訴訟法》和《人民武裝警察法》的修訂、《海警法》的實施是我國海上執法建設中的重大成就。首先，《決定》以簡短的篇幅重點解決了五個方面的問題，即海警隊伍指揮隸屬關系和中國海警局的性質、中國海警局的職責任務、中國海警局享有的職權、中國海警局與中央地方相關部門的關系、海警立法安排。[5]這些規定不但在法理上賦予中國海警局履行海上維權執法職責以合法性，還為海洋法律體系的繼續完善創造了契機。其次，2018年10月修訂的《刑事訴訟法》在附則部分增加了“中國海警局履行海上維權執法職責，對海上發生的刑事案件行使偵查權”和“中國海警局辦理刑事案件，適用本法的有關規定”兩項條款。這一修改確認了中國海警局的偵查主體地位，有助于其更好地履行打擊海上違法犯罪活動的職責。再次，《人民武裝警察法》于2020年6月完成修訂，新增了武警部隊執行海上維權執法任務的援引性規定。然而，由于海警在武警部隊中是一支較為特殊的力量，《武警法》只是就武警部隊一般性、共同性法律問題作出規定，對于海警維權執法的具體法律問題，《武警法》沒有做過多涉及。[6]最后，于2021年2月1日正式施行的《海警法》確立了海警機構的組織架構、職責權限、保障和協作、國際合作、監督、法律責任等基本事項。它既是一部高起點啟動、高效率出臺的法律，更是海警隊伍“安身立命”的法律規則的集成，為進一步推動海警機構依法履行使命、維護國家海洋權益、加快建設海洋強國，奠定了有力的法律保障。

二是涉及海上執法的規范性法律文件。以行政規章和地方性法規為主的規范性法律文件構成了我國海上執法依據的第二層次，其數量也更多。在中央層面，最為核心的當屬由最高人民法院、最高人民檢察院、中國海警局在2020年2月聯合頒布的《關于海上刑事案件管轄等有關問題的通知》。該文件包括海上刑事案件的管轄分工、偵檢銜接、偵查監督等內容，對于中國海警局依法、高效地懲治海上違法犯罪活動具有重大意義。除此之外，交通運輸部頒行的《海事行政處罰程序實施細則》和《海上海事行政處罰規定》、農業農村部新制定的《漁政執法工作規范(暫行)》等部門規章也對海上執法各領域中的具體事項作出了規定。在地方層面，部分沿海地區也制定了若干有關海上執法的地方性法規和規章，如《深圳經濟特區海域使用管理條例》《大連市海洋環境保護條例》《山東省嚴厲整治海洋涉漁違法違規行為十二條措施》等，這些地方性立法為海上執法實踐提供了更為現實的執法依據。

三是涉及海上執法的政策文件。政策文件的效力雖然不如法律、法規或規章，但其更加靈活而具體，可以有效彌補它們的不足。近年來，中央和沿海地區各級政府加大了政策供給力度，密集出臺了《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄》《農業綜合行政執法事項指導目錄》《海警機構海上行政執法事項指導目錄》《福建省海洋與漁業局關于建立行政執法“三項制度”體系的通知》《廣東省人民政府關于開展海洋綜合執法工作的公告》等與海上執法或直接或間接相關的政策文件。此外，中國海警局在2020年制定了刑事、治安、海洋資源開發利用、海洋生態環境保護、漁業、走私等領域的案件辦理指引及95110接處警、集體議案、執法辦案場所使用管理等20余項制度規范，極大地充實了海上執法的制度體系。

從上述三大類別海上執法依據的梳理中不難看出，在法律層面，主要是圍繞著海警隊伍來設定的；而在規范性法律文件和政策文件層面，其指向的主體更加分散，包含了承擔海上執法職責的各類機構，這也從一個側面印證了海警隊伍在海上執法中的核心主體地位。

(二)執法協作的進一步推進

海上執法的跨部門協作是實現海上執法目標的必由之路。鑒于此，《決定》特別要求“中國海警局與公安機關、有關行政機關建立執法協作機制”，《海警法》更是明確規定：“海警機構分別與相應的外交(外事)、公安、自然資源、生態環境、交通運輸、漁業漁政、應急管理、海關等主管部門，以及人民法院、人民檢察院和軍隊有關部門建立信息共享和工作協作配合機制?！边M入2020年后，海上執法協作機制的建立工作步入快車道，涌現出一大批合作成果，各個海上執法機構間的協同與配合更加順暢。

一方面，部門協議這一比較傳統的協作方式得到更加廣泛的運用。所謂部門協議，是指互不隸屬的兩個或兩個以上的職能部門為管理共同管轄的事務或實現共同的政策目標，在形成共識的基礎上簽訂的合作協議，[7]其內容一般涵蓋職責分工、信息共享、工作會商、聯席會議等事項。在過往的海上執法實踐中，某些執法機構也曾簽訂過一些合作協議，但這些協議在數量、內容和效果上都相對不足。2018年的海上執法改革以來，部門協議如雨后春筍般迅速增長，簽訂的主體不僅包括海警、海事、農業農村、自然資源、海關緝私、公安等與海上執法直接相關的機構，出入境邊檢、檢察院、法院、煙草打私、林草、城市管理等間接涉及海上執法的機構也加入到簽訂活動之中，協議的內容更為具體而全面(見表1)。有數據統計，截至2020年底，全國各級海警隊伍已與公安、海關、生態環境、農業農村等單位簽訂執法協作配合辦法733份，[8]初步搭建起強力高效的海上執法協作網絡。

表1 2018年海上執法改革后簽訂的部門協議(部分)

另一方面，設立部門派駐機構這一全新的協作方式也在多個地區開始應用，并衍生出兩種不同的做法(見表2)。具而言之，一是由檢察院在同級海警隊伍中設立檢察官辦公室并派駐人員。該類辦公室除了負責傳統的刑事檢察外，通常還承擔民事檢察、行政檢察、公益訴訟、控告申訴檢察等多元職責。檢察機關下沉至海警隊伍中，有助于把法律監督的觸角延伸至海上執法辦案一線，及時提供法律咨詢，破解執法辦案中的難點和堵點。舟山、湛江、青島、天津、上海、珠海等地接連成立了類似機構。二是由海警隊伍在同級涉海行政機關內設立聯絡室。這種做法的應用范圍暫時比較有限，目前僅有臺州海警局在臺州市港航口岸和漁業管理局設立了聯絡室。與簽訂部門協議相比，設立部門派駐機構有助于為警、檢、地各方的執法協作夯實組織保障，其穩定性與長效性的優勢更加顯著。

表2 2018年海上執法改革后設立的部門派駐機構(部分)

(三)執法職責的進一步明晰

長久以來，各類、各級執法隊伍間的職責交叉一直是海上執法中的老大難問題，制約著海上執法效能的提高與改進，因而備受實務界與學術界的關注。而在2018年海上執法改革的推動下，這一現象有了很大程度的緩解，這種緩解主要是經由下列三種途徑實現的。

一是依靠中央權威的頂層設計，即由高層級的機關制定規范性文件來設定海上執法隊伍的職責范圍。這種方式的權威性和約束力極強，但也正是由于這一特征，使其難以事無巨細地涵蓋所有事項，而僅能就一些共性問題給出原則性規定。前文提及的《決定》以及由中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中央軍委辦公廳聯合印發的《關于中國海警局與其他涉海部門職責分工及協作配合機制有關問題的意見》均是這一途徑的代表。

二是由海上執法隊伍簽訂部門協議來自行劃定。在法律法規未對各項海上執法職責作出清晰厘定的情況下，各個海上執法主體通過簽訂部門協議來劃分各自職責是最為常見的替代選擇。從表1中可以看到，這些部門協議大多包含了職責劃分的內容，如農業農村部與中國海警局簽署的《海上漁業執法協作配合辦法》規定，雙方以機動漁船底拖網禁漁區線為界，分別對線內和線外行使漁業監管執法職責。然而，通過簽訂部門協議來劃分海上執法職責雖然簡便易行，但也有可能造成各地的標準不一并引發合法性爭論，這一點應引起注意。

三是在海上聯合執法行動方案中予以界定。相比于陸域執法，海上執法具有行政界線模糊、違法行為隱蔽、查證追逃困難等特征，面臨著更大的挑戰和難度，而由多個執法主體聯合開展海上執法行動則是應對這些挑戰的可行路徑。在實施重大聯合執法行動之前，各方主體往往會共同編制一份詳盡的行動方案，對各自的目標、任務、分工、要點等作出細致的規定。例如，中國海警局、生態環境部、自然資源部、交通運輸部聯合發布的《關于開展“碧海2020”海洋生態環境保護專項執法行動的通知》將此次執法行動細分為八大任務，并清楚羅列了每項任務中的各方職責。在任務導向和績效考核的驅動下，細化聯合執法行動方案已成為厘清海上執法職責的一種新型途徑。

(四)執法力度的進一步強化

2018年的海上執法改革不僅在法制、體制與機制等相對靜態的層面優化了我國的海上執法體系，海上執法的力度與效能也在改革的推動下獲得大幅度的提升。

海上執法力度的強化直觀體現為執法行動在開展頻次、參與部門、覆蓋范圍等關鍵指標上的明顯擴展，這些執法行動按照不同的標準可以劃分為多種類別：一是以領導機構的級別為標準，可分為中央統一組織的全國性執法行動(如中國海警局實施的“深海衛士2020”國際海底光纜管護專項執法)與地方自主開展的區域性執法行動(如中山市打擊違法傾倒固體廢棄物專項執法)。二是以參與部門的數量為標準，可分為多部門聯合執法(如海警、自然資源、生態環境、交通運輸等部門聯合開展的“碧海2020”海洋生態環境保護專項執法)與單一部門執法(如海事部門實施的全國水上無線電秩序專項整治)。三是以執法行動的頻次為標準，可分為短期的階段性執法(如為防范新冠疫情從境外輸入，多地進行的打擊海上偷渡與私自接駁境外人員的執法)、周期性的例行式執法(如農業農村部門每年例行開展的“亮劍”海洋伏季休漁專項執法)與不間斷的常態化執法(如中國海警局對釣魚島海域的常態化維權巡航)。四是以執法的對象或領域為標準，可分為海洋環境執法、海洋漁業執法、海洋資源執法、海上交通執法、海上走私執法等。這些不同類別的執法行動相互交織，共同織就了維護國家海洋權益和海上秩序的安全網。

統計數據可以很好地反映出海上執法力度的強化趨勢。據媒體報道，2020年中國海警聚焦盜采海砂、非法捕撈、違規用海、破壞海纜等突出問題嚴密組織海上執法監管，集中開展整治行動，共接處警9652起，同比上升97.8%，查處海洋、漁業、治安等行政案件2061起，同比上升66.9%。2020年11月，福建海警局破獲一起特大非法采礦案，查證涉案海砂超7500萬噸，總案值超50億元，其涉案海砂數量與涉案金額均創同類案件歷史記錄。在各級、各類海上執法隊伍的積極努力下，我國海上生產作業秩序與治安形勢得到有效管控，依法治海的進程正在穩步推進。

(五)執法過程的進一步規范

海上執法作為一項法律實施活動，其自身的運作更應遵循法律法規的要求，這是全面推進依法治國的題中之義與必然要求。此次海上執法改革十分重視執法過程的規范化建設，在法治性與透明性兩個方面取得了一定的進展。

在執法過程的法治性方面，國務院辦公廳于2018年印發《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》，為包括海上執法在內的行政執法活動搭建起了“四梁八柱”。隨后，各地涉海機構紛紛制定各自的配套文件，在本系統內深入落實中央政府的這一要求。例如，《福建省海洋與漁業局關于建立行政執法“三項制度”體系的通知》中對海上執法信息公示的內容、載體、程序、監督檢查等事項作了更為詳細的規定，并自主創立了法制審核人員學習培訓制度、漁業行政執法用語規范等一系列制度，建立了比較完整的海上執法自我監管體系。除這三大制度外，權力清單制度也在海上執法領域內大力推行，中央層面的《農業綜合行政執法事項指導目錄》《海警機構海上行政執法事項指導目錄(2021年版)》、省級層面的《海南省海洋綜合行政執法基本目錄》和《江蘇省海洋行政處罰權力清單》以及地市級層面的《威海市海洋與漁業局行政執法事項清單》等一系列清單相繼公布，極大地助推了海上執法過程的法治化運行。此外，自2020年1月1日起，中國海警局正式啟用中國海警執法證，并以此為開端持續強化執法規范化建設，不斷提升依法履職能力和執法公信力。

在執法過程的透明性方面，公眾參與的渠道有了明顯的拓寬。首先，聽證會這一比較經典的公眾參與方式得到更加頻繁的應用，如深圳市規劃和自然資源局就《深圳市海洋行政處罰自由裁量權標準》舉行立法聽證會，聽取公民代表的意見。其次，“95110”海上報警平臺的開通則為公眾的監督、舉報及險情告知提供了新的途徑，其對于依法治海的促進意義不容忽視。最后，執法結果與統計數據的公開也是執法過程透明化的重要表現，各地海上執法機構通常會以季度或年度為單位，在其官方網站上公布該周期內的執法信息。通過以上多種措施，海上執法過程中公民的知情權、參與權與監督權獲得更加有力的保障。

總而言之，隨著新一輪黨和國家機構改革的逐步深入，海上執法建設也在多個方面取得了積極的變化和長足的進步，為更好地履行執法職責、實現執法目標夯實了基礎。

三、中國海上執法建設的現實困境

在充分肯定改革成績的同時，我們也要看到此次改革不可避免地遺留或產生了一些新的問題與困境，如何消除這些困境將成為未來海上執法建設中的重大課題。概括而言，當前的海上執法實踐主要面臨著以下三個突出困境。

(一)地方執法機構的多樣化設置

機構是履行職責的載體和依托，其設置的科學與否將關乎最終的執法成效。自整體性治理理論與“大部制”改革方案提出以來，歷次海上執法改革均將機構整合視為重要目標，其中尤以2013年改革的力度最大，即將原國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，以中國海警局名義開展海上維權執法。然而，2013年的改革其實并不徹底，它只是在中央層面歸并了原有的四支執法隊伍，地方層面并未調整，在對內執法時各機構仍是原班人馬履行其原本職責，[9]海上執法仍有“國家隊”與“地方隊”之分。這種情況在2018年海上執法改革之后依舊存在。事實上，對現實情狀稍加觀察便不難發現，在地方層面，各地海上執法機構的名稱、性質、職責、規模、隸屬關系等大不相同，機構設置模式五花八門。

地方海上執法機構的多樣化設置至少體現在如下三個方面：其一，就機構的有無而言，有些地區設置了某一類別的執法機構，而有些地區卻并未設置。如海南、天津在省級公安系統內成立了海岸警察總隊(沿海安全保衛總隊)，而其他地區暫無此類機構。其二，就機構的內部結構而言，縱使是履行相似執法職責的機構，其身份性質與管理體制等也不盡相同。例如，盡管中央層面的中國海監隊伍在2013年的國務院機構改革中便已撤銷，但大部分沿海省級行政區卻仍保留著各自的海監總隊。在這些省級海監隊伍中，有的為實體性機構(如廣西)，有的為其他機構加掛牌子(如上海)；且其上級主管單位有的為農業農村部門(如江蘇)，有的為自然資源部門(如天津)，有的為海洋漁業部門(如福建)。再如，目前各沿海省級行政區在推進海洋生態環境執法體制改革過程中創設了多種執法模式，如以廣東為代表的海洋綜合行政執法模式，以海南為代表的海洋監察與漁業監察并行模式和以江蘇為代表的省級執法監督、市縣具體執法模式。[10]其三，在地市級層面，海上執法隊伍設置的差異性更加突出。有學者比較了福建省內不同地區的39支海上執法隊伍，其中歸屬海洋漁業部門的有17支，歸屬農業農村部門的有10支，歸屬自然資源部門的有4支，單獨設立海上執法隊伍的有1支，還有的地方不設立海上執法隊伍，[11]機構設置的多樣化情形可見一斑。

易言之，地方海上執法機構的多樣化設置固然有助于發揮各部門的專業優勢，實現精細化分工，但多類執法機構的并存也會誘使“多龍治?！钡膩y象在一定程度上再現，產生職責交叉、政出多門、內部損耗等問題。尤其是在開展由多支海上執法隊伍共同參與的聯合執法行動時，身份、級別與管理體制的差異更有可能會加大彼此間的協調難度。

(二)海上綜合執法推進緩慢

執法機構的多樣化設置折射出了海上綜合執法推進緩慢這一更為宏大的困境。正是由于這一困境，才使差異化設置執法機構以及強化各部門間的協作成為一種替代選擇。

為消除以往執法實踐中的權責不清、拖尾扯皮、資源內耗、效率低下等弊病，海上綜合執法被學術界和實務界廣泛視為有效的解決方案。海上綜合執法是綜合執法學說在海上執法領域的延伸與運用，而綜合執法則是隨相對集中行政處罰權制度的建立而提出的一個新概念，是我國在推動行政體制改革方面的一個創新。[12]一般認為，綜合執法是指某一行政機關并入相關行政執法權，實行行政執法權綜合行使的一種新型執法體制，[13]即由一個機關來統一行使多個部門的多種執法職責。綜合執法的直接法理依據來源于《行政處罰法》的第18條，即“國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。在實踐中，綜合執法的外延有所擴大，即不僅包括行政處罰權，還涵蓋了與行政處罰相關的行政檢查權、行政強制權等。從這一比較標準的定義來推衍，可以將海上綜合執法理解為由一個法定的或得到授權的執法主體來集中行使原本應由本機構和其他機構分別承擔的行政處罰、行政檢查、行政強制等多種職責。如若這一理想的方案設計能夠付諸實踐，那么各地都將只保留一支海上執法隊伍，由其集中行使各項海上執法職責，海上執法中的“多龍治海”等弊端便應隨之消失。反之則可以推斷出，當前的海上執法之所以還存在著隊伍林立的現象，很大程度上便是因為海上綜合執法推進緩慢，或是不夠徹底。

海上綜合執法的推進緩慢，核心原因在于缺少國家頂層設計的強力支持。2014年，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中提出重點在食品藥品安全、工商質檢、海洋漁業等十個領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。而在2018年印發的《深化黨和國家機構改革方案》則以逐段列舉的方式指出，在市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸、農業等五大領域實行綜合執法并組建相應的綜合執法隊伍，海洋領域并未列入。由此不難看出，海上綜合執法在國家政策議程中的地位有所下降，在近期內只能依靠自下而上的地方探索與試驗，而難以獲得國家頂層設計自上而下的支持和指導，這是制約其全面推廣實施的最大障礙。

(三)海上執法法律體系尚不健全

如前所述，2018年海上執法改革以來，我國的涉海法律法規或政策文件正在加快制定與完善，這為海上執法活動的“師出有名”或“于法有據”奠定了基礎。但與加快建設海洋強國的戰略目標相對照，我國涉海法律制度還不夠健全，體系性相對較弱，執法主體多樣，法律執行效果與措施不一，內部矛盾和沖突之處不少，立法層次與適用對象參差不齊。[14]總的來說，關鍵法律的缺失與法律內容的滯后是我國海上執法法律體系的兩大缺陷。

一方面，《聯合國海洋法公約》簽署及生效后，各沿海國紛紛進行相應的國內體制機制改革，制定海洋基本法。而就國內涉海機制改革和立法兩個維度來看，中國的進展不但落后于美國、俄羅斯、日本、英國、法國等大國，甚至也落后于越南、韓國等中等國家。[15]雖然學者們已對《海洋基本法》的立法思路展開了大量的研究，十三屆全國人大常委會也將《海洋基本法》列為二類立法項目，但迄今為止，《海洋基本法》的立法工作仍未有實質性的突破。而且，從國家最新政策文件中的表述來看，《海洋基本法》的出臺也可能尚需時日。(3)《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年(2016—2020年)規劃綱要》提出“制定海洋基本法”；而在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中則表述為“有序推進海洋基本法立法”。對比這兩份綱領性文件中的文字措辭，可以推斷出國家對《海洋基本法》的關注實際上有所下降，即便是在“十四五”期間，該法律是否可以制定完畢也未可知。總之，我國急需制定一部基礎性、綱領性的《海洋基本法》來統領涉海法律體系，從而為推進國家海洋治理現代化、提升海上執法效能、維護國家海洋權益保駕護航。

另一方面，在我國現行的涉海法律法規中，絕大多數都是在2018年海上執法改革之前創制的，其條款匹配于當時的組織架構，卻與現今的機構設置和職責配置狀況相脫節，內容滯后的問題比較突出。例如，《海島保護法》第41條規定“海洋主管部門及其海監機構依法對海島周邊海域生態系統保護情況進行監督檢查”，但在多地不再保留此類機構和隊伍的情況下，該項職責應如何行使，還缺少清晰的解釋和說明。時任武警部隊司令員王寧同志亦指出：“現行《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》《漁業法》《海關法》《海域使用管理法》《海洋環境保護法》《海島保護法》《野生動物保護法》等法律中需對海警隊伍執行海上維權執法任務、行使公安機關和有關行政機關相應執法職權等有關規定作出調整修改。”截至目前，在我國主要的涉海法律之中，只有《海上交通安全法》和《漁業法》的修改進程較快：前者已于2021年4月29日由十三屆全國人大常委會第二十八次會議修訂通過并于同年9月1日正式實施，后者亦已進入到向社會公開征求修改意見的階段。而《海域使用管理法》《海島保護法》《海洋環境保護法》等法律的修改工作要么尚未啟動，要么剛剛起步。

綜上所述，執法機構的設置多樣、綜合執法的推進緩慢以及法律體系的不盡健全是現階段我國海上執法面臨的三大典型困境，這些困境與一些更加具體的或不那么顯現的問題一道，成為制約海上執法進一步發展與進步的掣肘，亟待有效的化解與消除。

四、中國海上執法建設的發展進路

同其他治理領域一樣，中國海上執法的改革與強化也不會一蹴而就，而是要循序漸進，滴水成河。上文提及的若干困境是其走向現代化的必經階段，也是可以解決的。立足于漸進優化的思路并綜合考量現實條件，未來的海上執法建設可以在以下幾個方面重點作為。

(一)漸次推進海上綜合執法

實行海上綜合執法的優勢顯而易見，且已經過其他海洋強國的實踐檢驗，海上綜合執法體制的真正建立應當成為中國海上執法改革與建設的方向和目標。這一目標的實現，離不開國家頂層設計的支持。為此，建議適時將海洋領域的綜合執法納入國家的整體戰略布局中，制定細化的實施方案，以中央的權威推動在全國范圍內建立起統一、規范、高效的海上綜合執法模式，克服地方自行探索所帶來的的進度不一、標準不明、方式各異等弊端。

在具體的操作上，理想的狀態應當是僅設立中國海警局一支海上執法隊伍，由其統一行使包括海洋監察、海域使用、海上交通、漁業漁政、海洋環境、海上緝私、海上犯罪等在內的各項職責，各類涉海行政機關僅保留政策制定與監管審批的職能，不再享有執法權限。當然，這一方案會牽涉較多的部門關系與利益調整，實施難度較大，短期內可能難以具備充足的現實條件。有鑒于此，“三步走”的改革策略或許更具可行性。

具而言之，推進海上綜合執法的第一步是整合省級及以下實行屬地管理體制的各個海上執法機構，組建地方的海上綜合執法隊伍，即統一“地方隊”。這一改革方案完全在地方政府的管理權限內，操作難度和實施阻力相對較小，可以及早付諸實踐。繼而，應當適時將海事隊伍的管理體制由垂直管理調整為屬地管理，并將其與上文提到的地方層面的海上綜合執法隊伍合并，即整合“地方隊”與“海事隊”，組建海上執法的“政府隊”，這是推進海上綜合執法的第二步。在此基礎上，應當在時機成熟時由海警隊伍吸納隸屬于行政機關序列的海上執法隊伍，即合并“海警隊”與“政府隊”，最終只設立中國海警局這一支海上執法隊伍，建立起完整意義上和理想狀態下的海上綜合執法體制。

(二)健全海上執法法律體系

為破除海上執法依據的缺失和滯后等缺陷，需要對我國現行涉海法律法規進行全面的審視與完善，堅持立改廢并舉，構建起與時俱進的海上執法法律體系。

第一，加快《海洋基本法》的立法進度。習近平總書記曾深刻指出：“全面推進依法治國涉及很多方面，在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手?！蓖?，全面依法治海也需要一個總抓手，而這個總抓手就是《海洋基本法》。[16]《海洋基本法》在經過十余年的醞釀與研究之后，立法條件已比較成熟，全國人大應早日啟動這部法律的起草和審議工作，并從形式上和內容上確立該法在我國海洋法律體系中的統領性地位，以順應海洋事業發展的需求和呼喚。

第二，中國海警局應制定有關海上執法程序的規章。程序依附于職權，海上執法程序的類型應視職權種類的不同而表現出不同的樣態。各類職權涉及的法律規范不盡一致，執法的對象有別，相應的執法重點、手段、流程及要素也會存在較大差異。[17]然而，《海警法》僅對海上維權執法的一般程序作了原則性要求，缺少對具體場景的細致規定，特別是在涉外執法維度，程序的缺失不僅限制了執法行動的開展，還極易引起外事糾紛。因此，中國海警局應積極運用《海警法》賦予的規章制定權，從海上維權執法的特點出發，清晰規定接近、登臨、檢查、驅離、緊追、逮捕、查扣等措施的時機、步驟和界限，以及海警隊伍同其他海上執法隊伍之間的協助和聯動程序，以確保海上執法行動適度必要且于法有據。

第三，加速修訂或清理現行法律法規。在我國歷次政府機構改革中，均呈現出“機構改革先行、法律調整滯后”的特征，這固然是由法律修訂的程序性和周期性所決定的，但我們也要盡快啟動相關法律的修訂工作，盡量縮短這一“滯后期”。[18]在海上執法領域，2018年的改革亦使原有法律制度與現行海上執法體制之間產生了一些沖突或不相適應之處，部分條款甚至與現實相脫節。針對這一情形，建議加快《漁業法》的修改進程，并將《海洋環境保護法》《海域使用管理法》《海島保護法》等法律以及《海洋傾廢管理條例》《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》等法規分別列入全國人大常委會和國務院的修訂計劃中，以使此次海上執法改革后的執法主體、職責分工、管理體制、權利救濟等內容在法律制度中予以體現和更新。此外，還要做好執法依據的清理淘汰工作，廢止諸如《公安機關海上執法工作規定》《中國海監海洋環境保護執法工作實施辦法》等由中央或地方制定的嚴重落后于實際且無修改價值的規范性文件，實現海上執法法律體系的動態調整與吐故納新。

(三)探索設立海洋管理機構

當下的海上執法機構之所以呈現出多樣化的設置模式，除了海上綜合執法推進緩慢這一深層原因之外，更為現實的原因在于各地海洋管理機構的設置方式也存在著很大的不同。這是由于海上執法與海洋管理間的關系十分緊密，海洋管理機構的設置模式會對海上執法隊伍的數量、職責、體制等產生重大影響。從省級政府層面來看，在2018年的政府機構改革之前，各沿海省級行政區普遍設有海洋主管機構，海上執法隊伍也相應地隸屬于這些海洋管理機構。而在此次政府機構改革之后，各沿海省級行政區參照中央的做法，大多不再保留實體性的海洋主管機構，將原本由該機構行使的涉海管理職責重新配置到自然資源、生態環境、農業農村等部門中。這種職責的分散化配置使得更多的部門享有海洋管理權限，促使其在這些涉海管理權限下增設相應的執法隊伍，進而導致多支執法隊伍的并存。

從這個角度來說，未來或可鼓勵各沿海省級行政區因地制宜地設置專職履行海洋規劃制定、海域使用監管、海洋經濟發展、海島保護與利用、海洋對外交流與合作等職責的海洋管理機構。通常而言，省級政府的組成部門要與國務院的組成部門嚴格對應，[19]這是省級政府必須執行的“規定動作”，但省級政府也可以在其自主權限內采取一些“自選動作”，其中主要的活動空間便是省級政府的直屬機構和部門管理機構。[20]換句話說，在地方層面設立海洋管理機構依然具有政策上的合規性與操作上的可行性。2018年的政府機構改革至今已有三年，按照以往的規律，下一輪的機構改革可能會在2023年開啟。參照山東、廣西、福建等地的做法并結合各地的發展需求，建議各沿海地區及早謀劃下一輪機構改革的方案設想，在中央許可的范圍內探索設立海洋管理機構，這不但有助于緩解海上執法機構的林立，更可以促進各地海洋事業的發展，助推各地海洋強省(區、市)戰略的實現。

(四)構建較高層次的綜合協作機制

在地方海上執法機構多樣并存的情況下，部門間協作機制的作用格外重要，這一點可以從各地海上執法隊伍大力簽訂部門合作協議上得到印證。但目前的部門協作機制也存在兩大不足：一是大多是由市、縣等基層的海上執法機構來簽訂合作協議，省級及以上的比較少見。毫無疑問，基層間的合作有助于商定具體的實際問題，但全局性問題的解決可能更需要高層級的執法機構來牽頭協調。二是多為雙邊協議，即由兩個執法機構就其共同關注的事項進行溝通，多方主體聯合簽訂的協議數量偏少。這會引致各個執法機構需要分別與其他多個部門簽訂多份協議，從而造成機制的重復、擁堵與碎片化。圍繞某個問題進行大量的跨部門協商溝通，“機制密度”的增加反而制約了效率的提升。[21]

這兩大弊端的消解，應當以構建高層次的、綜合性的多部門協作機制為思路。一方面，在中央和省級層面，應當成立高級別的海洋議事協調機構，如盡快搭建起國家海洋委員會的組織實體和制度體系，使其從“名義上存在”轉變為“實質性運轉”，由其就包括海上執法在內的全局性、戰略性事項發揮統籌協調的作用。各沿海省級行政區也可以借鑒山東在省委工作序列中設立海洋發展委員會的做法，盡快組建各自的海洋議事協調機構。特別是在多地不再單設實體性海洋管理機構的背景下，這一協調機構對于沿海地區海洋事業的發展尤為重要。另一方面，如果成立協調機構面臨著編制、人員、程序等方面的障礙，那么可以由海警隊伍牽頭，聯合當地的海事、自然資源、農業農村、生態環境、海洋、海關等部門共同簽訂多方合作協議，建立多部門的一體化協作機制。這一做法不僅可以避免因分別簽訂雙邊協議所產生的額外成本和效率損耗，更可以拓寬合作渠道，減少矛盾分歧，匯聚執法合力。

五、結語

2018年的海上執法改革開啟了中國海上執法建設的新階段，促使海上執法在依據、協作、職責、力度、過程等維度得到極大的優化與完善。但與之相伴的是，我國的海上執法依舊存有一些現實困境，這要求我們采取有針對性的措施，持之以恒地加以改進與調適。

改革從來都只有進行時，而沒有完成時。展望未來，中國海上執法建設進程中的困境的消除，只能依靠持續的、遞進的、全面的改革與創新，在體制、制度、機構、機制等方面多措并舉，唯此才能實現海上執法的現代化，推動海洋強國戰略和依法治國方略行穩致遠。