直線基線規則的演進、適用及其限制：判例、立法與學說*

馬得懿 夏 雨

(華東政法大學 國際法學院，上海 201620)

確定領海界限的直線基線規則是以1982年《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)第七條為核心規范，并輔以海洋劃界中的重要判例以及權威學說而形成的理論體系和實踐體系。故此，僅僅考察某一個海洋劃界適用直線基線規則的實踐，對于直線基線規則容易導致偏頗的認知。作為沿海國劃定領海基線的方式之一，直線基線規則在晚近海洋劃界實踐中具有重要影響。

一般說來，學界重視研究直線基線規則的適用條件，諸如“海岸線極為曲折”“緊接海岸有一系列島嶼”或者“海岸線非常不穩定”。[1]雖然直線基線規則被1958年《領海及毗鄰區公約》和1982年《公約》所固化，但是，由于海洋劃界適用直線基線規則的復雜性，導致在解釋和適用直線基線規則仍然不穩定，分歧很大。為了減損上述分歧引發的困惑，除了正確理解《公約》第七條的立法精神和立法意旨以外，在解釋和適用直線基線規則的過程中，應該強化對直線基線規則的歷史淵源與演進的認識，這也有利于闡釋洋中群島劃定直線基線的合理性。

一、直線基線規則的歷史演進：無序到統一

劃定領海界限的直線基線規則為1982年《公約》第七條所明確。然而，直線基線規則的發展歷史是一個習慣法到成文法、模糊到清晰、單一到多元的發展過程，也可以說是一個“無序—統一”的過程。這一發展過程是由海洋的復雜地質地貌決定的。在構建統一適用的直線基線規則的同時，國際社會必須考慮到迥異的海洋自然條件，這就決定了保持國際海洋法統一時還需要給予沿海國靈活性，構建靈活多樣的規則體系。直線基線規則的演化體現了這一屬性。

(一)海岸線被初略地確定為基線

領海基線規則的溯源至少可以追溯到16世紀。起初，基點被擬制為“堅實陸地與海洋”的交匯之處。在這一時期，英王詹姆斯一世曾頒布法令，規定連接海岸線岬角劃直線基線，以直線基線法將一定范圍水域確定為英國管轄范圍之內。[2]在之后的海洋管轄理論和實踐發展中，基線逐漸地被確定為實際的海岸線。到了19世紀中葉和20世紀初，沿著蜿蜒海岸(sinuosities of the coast)劃定領海基線的做法已成了領海基線實踐的大趨勢。

不過，因為地質運動與潮汐變化，海岸線的實際位置始終處于變化之中。這就導致在不同的時點海岸線位置都會發生變化，也意味著以海岸線為領海基線所確定的海洋邊界始終處于變動之中。如此以來，以海岸線的實際位置為領海基線的做法存在明顯的缺陷。正因如此，早在19世紀，法律學者和技術專家就已認識到，嚴格來說，以時時刻刻處于變動中的海岸線實際位置為領海基線的做法，只在理論上具有可行性。[3](P1)不過，由于當時的海洋爭端遠不如今天激烈，模糊地以海岸線作為沿海國領海基線的做法得到了當時國際社會的認可。

從19世紀中下葉到20世紀初葉，通信、導航和其他相關海洋開發技術的發展，使海洋變得觸手可及，導致國與國之間對于海洋資源的爭奪愈發激烈。緩和海洋爭端之需要和提供較為完備的測繪技術之可能，使更為精確地劃分海域和確定海域的測算起點成為可能。[4](P73-81)

(二)低潮線被視為領海基線

“低潮”與“高潮”是適用直線基線規則的兩個重要概念。低潮時海水與陸地相交而成的線被稱為低潮線，高潮與高潮線則相反。由于低潮線是最向海心的陸海交線，相較于高潮線等其他的陸海交線，沿海國以低潮線為領海基線所能夠獲得的管轄海域范圍最大。因此在確定領海基線時，低潮線逐漸地獲得了沿海國的青睞。至1920年時，雖然作為領海基線的“低潮線”應以何種潮汐數據為確定標準尚沒有一致的意見，但是絕大多數沿海國均以低潮線為其領海基線。[5](P190)此時，將低潮線作為領海基線已經成為國際習慣。20世紀20年代，為籌備國際法編纂會議，國際聯盟組織設置領海委員會對有關領海的國際法問題進行研究和討論，領海基線問題是研究討論的重點。海牙國際法編纂會議雖然最終沒有形成正式文件，但是以低潮線作為領海基線的海洋法實踐在編纂會議上獲得了認可。至1930年，以低潮線替代了模糊的“蜿蜒海岸線”，成為國際認可的沿海國領海基線。[6]

同時，國際法編纂會議就如何確定低潮線的問題展開了討論。比如，負責劃界問題的第二小組委員會提議，沿海國在其官方海圖上標注的低潮線不應在任何明顯程度上偏離低潮線。美國和德國則提議由沿海國自行決定如何確定其低潮線。[7]最終，1958年的聯合國第一次海洋法會議確定，將本國低潮線的裁量權交由沿海國，以其公布的官方海圖所標明的海岸線為領海基線。國際法編纂會議在領海基線制度發展歷史上具有承上啟下的作用。低潮線被確定為領海基線，這就使得領海基線制度實現了由無序向統一的轉變。直線基線規則在海牙國際法編纂會議正式形成。[3](P16)

(三)直線基線規則的固化：英、挪漁業案

1935年，為應對英國漁船頻繁進入其傳統漁區，甚至抵近海岸捕魚，挪威頒布了皇家法令，宣布沿著海岸線方向，連接其陸地附近的近岸島嶼、小島、巖礁的向海最外緣點劃定直線基線，并宣布自直線基線起4海里范圍內的海域為挪威的專屬漁區。[8](P28)挪威的做法由于沒有與別國發生激烈沖突，所以此種直線基線實踐尚未引起國際法關切。在1869年與1933年之間，英國與其他國家對挪威的這一直線基線國家實踐未提出反對，這種默認也是國際法院認可挪威1935年皇家法令未違反國際法的重要原因。在1935年之后，挪威多次逮捕在其宣布的專屬漁區內捕魚的英國漁船。英、挪兩國曾試圖通過談判方式解決漁業糾紛，但談判未能取得任何成果。英國于1949年9月28日將爭議訴至國際法院。(1)Anglo-Norwegian Fisheries (U.K.v.Nor.),1951 I.C.J.p116-125.

英、挪漁業案的焦點在于挪威所劃直線基線是否符合國際法。英國認為挪威的直線基線違反國際法，理由有三：一是一國領海基線應當為沿岸低潮線；二是出于簡化領海邊界的目的，一國不應該采用直線基線；三是在某些特殊沿岸地區，一國確實可以劃定直線基線，但是直線基線段的長度不應超過10海里。挪威采取的策略是強調歷史性權利，并未對英國的責難予以正面的回應。(2)Anglo-Norwegian Fisheries (U.K.v.Nor.),1951 I.C.J.p126-131.

國際法院在審視了挪威海岸線的自然地理形態后，指出與其他沿海國的情況不同。(3)Anglo-Norwegian Fisheries (U.K.v.Nor.),1951 I.C.J.p127.因此，挪威無需嚴格以海岸線作為其領海基線。而由于挪威大陸的西部與石壘構成了整體，因而在確定挪威領海范圍時不得不考慮石壘的外緣，并在判決中認為該解決方案是由挪威的地理現實決定的。國際法院對英國主張直線基線段長度不應超過10海里的觀點也未予以認可。以挪威特殊的沿海地貌為據，國際法院判決認定挪威沿著海岸線方向，連接其陸地附近的近岸島嶼、小島、巖礁的向海最外緣點劃直線基線的領海基線實踐合乎國際法。但是國際法院也并未承認任何國家都能隨心所欲地使用直線基線作為領海基線。英、挪漁業案明確地肯定了與習慣國際法不同的新興的國家實踐的合法性，這在國際法的司法實踐歷史上并不多見。[9](P97)

(四)直線基線規則的國際立法：從《領海及毗連區公約》到《公約》

直到1953年，直線基線法仍只是領海基線多樣化過程中的一個偶然產物，尚未獲得廣泛的承認。對于國際法院在英、挪漁業案中所確立的直線基線適用規則，不少專家認為過于模糊和寬泛。為此，專家委員會對直線基線適用規則提出了一些技術性的建議，以期能夠使漁業案所確立的規則明確化。比如弗朗索瓦教授在1953年起草的供討論用的草案第五條a款(2)項，為直線基線設置了嚴格的量化條件——直線基線段長度不得超過10海里，直線基線段距離陸地領土的距離不得超過5海里。在起草階段，國際法委員會與專家委員會內部曾對于是否應該以建立量化標準的形式規制直線基線適用的問題有過多次爭論。支持沿海國管轄權擴張的“擴張派”，堅持應當延續漁業案的精神，模糊直線基線適用規則，以適應世界上復雜多樣的沿岸自然地貌。限制沿海國管轄權擴張的“保守派”，則認為應當限制沿海國管轄權，防止沿海國主權侵害公海自由，避免直線基線規則被濫用。“擴張派”與“保守派”之間的爭論一直延續到第一次聯合國海洋法會議。[10](P145)最終，會議延續了英、挪漁業案中國際法院的觀點，保持了直線基線適用規則的模糊性，這一點為《領海及毗連區公約》第四條所確定。(4)《公約》第七條與《領海及毗連區公約》第四條的中文行文上有不小差別。但是英文、法文、俄文作準文本文義并未發生變化。為行文方便，下文將不加區分，以《公約》的中文作準文本的表述代替《領海及毗連區公約》中的表述。

在第一次海洋法會議期間，新獨立的國家印度尼西亞，與菲律賓、南斯拉夫、丹麥等國提議將直線基線用于群島，不過當時這一提議并沒被認可。在第二次海洋法會議期間，群島國家也曾為直線基線適用于群島而奔走呼告。直至1974年，印度尼西亞、加拿大、智利、毛里求斯等國聯手，組成了第三次海洋法會議中的“群島國集團”。[11]在這幾個國家的共同努力之下，群島國制度與直線群島基線制度終于在第三次海洋法會議第二階段被認可，經過之后的討論與修改，最終由《公約》第七條固定下來。[3](P61)

《公約》對原有的直線基線規則展開變革式固化。《公約》第七條充分考慮到孟加拉國的提案，將因有三角洲和其他自然條件致使海岸線極不穩定增加為直線基線法的第三種適用情形。[4](P73-77)《公約》第七條允許沿海國根據不同情況，交替使用直線基線法和低潮線法確定領海基線；同時，將告知義務由公布海圖更改為公布海圖或基點坐標，并將海圖或坐標副本交存聯合國秘書長。在某種意義上，《公約》創造了直線群島基線概念，以例外形式將直線基線法的適用范圍擴張至群島國。[12](P3)由此可見，《公約》第七條的立法目的和宗旨變得非常明朗。雖然各國實踐與學說對于如何詮釋《公約》第七條的立法目的存在一定的差異性，但是，至少有一點是達成共識的。這種共識在于《公約》第七條旨在尋求在適用正常基線之外，構建一個能夠應對海岸地質地貌異常復雜情境下展開劃定基線的國際規則。由于海岸地質地貌的復雜性，導致相關國家在特定河口和海灣劃定基線面臨極其棘手的難題。為此，適度引入直線基線規則是必要的。然而《公約》第七條也面臨著如何“適度”適用直線基線規則的困境。通過若干海洋劃界國際實踐的考察，可以推斷出《公約》第七條努力構建一個在劃定復雜領海基線與防止過度擴展領海范圍之間實現平衡的機制。

整體而言，直線基線規則的變遷歷程呈現出由無序到統一的基本規律性。當然，這一過程具有逐漸發展和編纂的屬性。直線基線規則從形成到發展的過程，不僅是國際社會不斷探索確定合理海洋權利和明確海洋劃界的結果，而且也是充分顧及海洋權利的確定和海洋劃界的復雜性而不斷創新基線的理論和實踐的過程。從某種意義上講，英、挪漁業案具有里程牌的意義，該案不僅初略確定了直線基線規則，而且也巧妙地闡釋了海洋劃界中歷史性權利等令人棘手的海洋法問題，為歷史性權利這一復雜海洋權利的闡釋提供了特定的語境和前提。從1958年日內瓦四個海洋法條約體系到1982年《公約》，標志著直線基線規則以公約法形式正式確立。雖然《公約》第七條的解釋和適用存在很大的爭議性，但是，直線基線規則的基本內涵、適用條件及其適用限制的體系基本上得以構建。

二、適用直線基線的前提條件

一般來講，適用直線基線的前提條件受制于“海岸線極為曲折”“緊接海岸有一系列島嶼”以及洋中群島基線等情境。在這一過程中，充滿著學者闡釋直線基線規則適用的相關學說。

(一)“海岸線極為曲折”的認定

根據《領海及毗連區公約》第四條與《公約》第七條的規定，“海岸線極為曲折”是沿海國得以適用直線基線的第一種情形。“極為曲折”的內涵界限不明確，使得對其認定標準眾說紛紜，沿海國領海基線實踐也缺乏統一性。“極為曲折”可被拆解為“深深凹入”(deeply intended)與“切入”(cut into)。斯科菲爾德與普雷斯科特認為，“深深凹入”可能指對陸地橫向的切入，而“切入”指的可能是水曲縱向切入陸地的形態。[10](P112)雷斯曼與韋斯特曼則從上述兩個概念的相互關系考察，并認為“深深嵌入”和“切入”兩者的關系是遞進的，必須有許多“嵌入”的存在，海岸才會存在“切入”的形態。[1]此外，還有學者嘗試從《公約》中條款間的關系角度對“極為曲折”進行描述。比茲利就認為，“極為曲折”必然指的是位于一條海岸線上的水曲的數量及其復雜程度，這就使得《公約》第七條的運用變得既無意義，也無關緊要。[11]

熱衷于定量分析的美國學者羅奇與史密斯認為，一段直線基線內至少需要包含三個水曲，且水曲與水曲之間相互接近，每個水曲嵌入陸地的距離需要超過直線基線段長度的1/2。其結論來于對《公約》第十條的“邏輯推演”，以及聯合國海洋事務與海洋法司1989年的報告。[13]智利的海岸線破碎與挪威海岸線相似。智利因為處于南極洲板塊與美洲板塊碰撞擠壓處，地殼運動活躍，導致其海岸線破碎曲折。

如圖1所示的智利西南部分海岸線破碎曲折，與挪威東芬馬克海岸線形態相似，顯然符合“海岸線極為曲折”的直線基線適用前提條件。但是套用美國國務院與羅奇和史密斯的標準，圖1中智利多處海岸線無法適用直線基線法。圖示49-50基線段直線基線所包的海岸線僅有一個水曲，53-54直線基線段中的水曲數量雖然超過了三個，但是水曲嵌入陸地的深度顯然不能滿足53-54直線基線段1/2或者6/10的要求。45-46、46-47等直線基線段也難以滿足這些嚴苛的要求。以量化標準對“海岸線極為曲折”進行解釋的嘗試注定是失敗的。從幾何上來說，對于曲線的曲折程度做量化評價，只能在某一給定的長度內對線的彎曲數量和彎曲程度進行討論，即討論共有幾次方向變化、方向變化的程度。但是，世界范圍內的海岸線形態過于復雜，且始終處于變化之中，以簡單、固定的標準去限制復雜、變化的現實的嘗試注定是錯誤的。

圖1 智利西南部分海岸線及直線基線(5)參見https://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/MAPS/CHL_MZN37_2000_00117.jpg，最后訪問時間：2021年3月19日。

聯合國海洋事務與海洋法辦公室所建議的標準看似合理，但因為要求水曲必須滿足是海灣的條件過于簡單，缺乏彈性，在運用中也會遇到難題。如圖2所示，在存在連續多個大面積且不滿足第十條海灣認定標準的水曲的海岸時，此處無法適用直線基線。但是，此處的海岸線顯然滿足《公約》規定的“極為曲折”的標準。為“海岸線極為曲折”的認定設置簡單的量化標準，將會極大地限制直線基線的適用。這會使得直線基線規則過于剛性而威脅《公約》的穩定性。

圖2 極為曲折的海岸線示意圖(6)圖2為作者利用作圖軟件所作的海岸線示意圖，圖中的水曲均未滿足《公約》中關于海灣的要求。

如何判斷“極為曲折”是一個非常關鍵的問題。筆者建議在認定“海岸線極為曲折”時，可以借鑒量化標準的思路，但是同時要“去數字化”，這樣既可以避免以簡單、固定的標準去判斷帶來的弊端，也可以摒棄認定曲折程度時毫無根據的做法。在判斷某一海岸線是否屬于“極為曲折”時，可以結合待審查的海岸線的方向變化程度、水曲數量及緊密程度、水曲嵌入陸地的距離這三個要素進行考量。第一，方向變化程度。智利海岸線彎折呈銳角形態，海岸線走向甚至發生了逆轉的形態，方向變化極大，容易被認定為極為曲折。第二，水曲數量及緊密程度。在平直的海岸線上，若只有一個水曲，那么無論該水曲嵌入陸地的深度如何，該段海岸線也不能夠被認定為“極為曲折”，此地應使用《公約》第十條關于海灣的規定進行規制。第三，水曲嵌入陸地的距離。當水曲深嵌進陸地時，此處的海岸線曲折度大。這三個要素在形態上相互影響。[13]

(二)“緊接海岸有一系列島嶼”的規則解釋

“緊接海岸有一系列島嶼”是沿海國可得適用直線基線的第二項前提條件，與“海岸線極為曲折”一樣，該條件也不存在清晰的定義。挪威西南地區海岸線沿岸有“石壘”毗連，法院認為“石壘”與挪威大陸構成了一個整體，挪威大陸海岸線并非挪威陸地與海洋之間的分界線，“石壘”的外緣才是挪威陸地與海洋之間的分界線，因而支持了挪威沿著“石壘”外緣劃直線基線的實踐。國際法委員會將判決提煉為“緊接海岸線有一系列島嶼之處”，得到第一次海洋法會議的認可。(7)英文文本為“if there is a fringe of islands along the coast in its immediate vicinty”。“緊接海岸有一系列島嶼”的表述存在很大的模糊性，致使該規則的適用不存在一致的客觀標準。

判斷何為“緊接海岸線”，應當結合近岸群島的規模與島嶼的分布形態來判斷。從近岸群島規模來看，給定某一固定距離，當群島的規模較大時，群島與大陸之間的相對距離會變小，這些群島可以認為是緊接海岸的。相反，當群島規模較小時，其與大陸之間的相對距離會變大，此時應當嚴格限制島嶼與大陸之間的距離，只有當這些島嶼與大陸海岸線的絕對距離很小時，才得使用直線基線作為領海基線。這樣來看，越南在其東南沿岸地區的A3、A4、A5、A6間所劃的直線基線欠妥當。圖3所示的A3-A6直線基線組內僅有9個島礁(其中A3、A4、A5基點附近有7個島礁)，島礁面積極小，而且相互間非常分散。(8)參見www.kkkaba.com，A3—A5段直線基線內的小規模島礁群“Con Dao”中文譯名為“昆侖群島”。最后訪問時間：2020年12月23日。相比起島礁的大小與群島的規模，島礁與大陸之間的距離非常大，筆者認為這些島礁與大陸的聯系不緊密，不應當被認為是“緊接海岸”。從島嶼的分布形態上來看，島礁之間分布緊密，而且群島與大陸之間有許多小島礁時，群島與大陸之間更具有整體性，這些島嶼是“緊接”海岸線的。比如，圖3的這段直線基線內的小規模島礁群(昆侖群島)與越南大陸之間并無其他零散的小型島礁。從形態上來看，這些島礁與大陸的聯系不緊密。

圖3 越南海岸線及直線基線[13]

同樣，“一系列島嶼”的認定也是極為關鍵的問題。在這一過程中，很多學者對“一系列島嶼”的內涵進行了闡釋。從文義上看，“一系列島嶼”的數量難以界定。對島嶼之間的緊密程度達到什么程度，才能被認為構成了“一系列島嶼”，這屬于主觀的認知。對于從緊密程度上如何判斷“一系列島嶼”的觀點是非常有見地的，但是這一觀點的可執行性并不強。由于近岸群島是否覆蓋了海岸線是感官上的判斷，導致不同的觀察者對于同一近岸群島是否覆蓋了海岸線的回答很可能有不同的回答。在英、挪漁業案的判決中，國際法院曾提到了“群島”一詞(archipelago)，這使一些學者認為“緊接海岸線的一系列島嶼”實際上指的就是近岸群島。群島的樣態十分復雜，不存在精準的地理定義，既有島嶼之間非常緊密的群島，也有島嶼之間分布非常疏遠的。[12](P15-33)因此，從字面上來看，界定緊密到什么程度才是“一系列島嶼”，這完全是主觀的。熱衷于限制直線基線適用的美國學者對于島嶼之間的寬度也做了數量限制，比斯利、羅奇和史密斯認為島嶼之間的距離最長為24海里。[4](P69)

盡管什么是“一系列島嶼”是一個非常主觀的問題，但是放任沿海國隨意定義“一系列島嶼”也是不可行的。筆者認為，解釋“一系列島嶼”應當結合條約的目的進行。在英、挪漁業案中，國際法院支持挪威沿“石壘”劃直線基線，是因為國際法院認為，石壘與挪威大陸構成整體，挪威大陸海岸線并非陸地與海洋的分界線，而是石壘的外緣。(9)Anglo-Norwegian Fisheries (U.K.v.Nor.),1951 I.C.J.p128.因此，筆者認為，將“緊接海岸線有一系列島嶼”作為適用直線基線的獨立條件應是考慮到在某些情況下，岸線附近的群島與陸地具有緊密的整體性，以群島外緣作為領海基線，能夠更好地反映此地的水陸關系。筆者進而認為，在判斷海岸線附近的島嶼是否構成適用直線基線的一系列島嶼，應當考慮這些島嶼與陸地之間的整體性。

卡塔爾訴巴林案從島嶼形態上為認定“一系列島嶼”提供了思路。巴林認為其主島附近的島嶼為緊接海岸的一系列島嶼，因而其可以在這些島嶼上選擇合適的基點劃直線基線。國際法院認為，巴林主島附近的島嶼太小，且數量太少，就算將主島考慮進去，這些島嶼也只能是“一簇島嶼”(a cluster of islands)，而非《公約》規定的“一系列島嶼”(a fringe of islands)。(10)Qatar v.Bahrain (Judgment)[2001] ICJ report 40,para210-211.該案為認定“一系列島嶼”提供了新思路，即當緊接海岸線有許多島嶼時，若島嶼過小，且數量太少，這些島嶼所組成的島嶼群可能難以被認為是公約規定的“一系列島嶼”。

一般來講，對于“緊接海岸有一系列島嶼”的解釋規則的完善，需要借助于認定“緊接海岸有一系列島嶼”的技術手段和地質勘測手段。故此，導致在解釋“緊接海岸有一系列島嶼”的實踐中產生了寬嚴不同的標準。上述判例也體現了這一點。不僅如此，在認定“緊接海岸有一系列島嶼”的過程中，伴隨著一些衍生的其他地理、地質等問題，諸如“島嶼”的國際法含義、“一系列”的解釋以及“一簇”的理解等問題。當然，在國際法院的相關實踐中，為了追求穩定性和可預期性，國際法院確立了一些基本標準，諸如整體性標準等。

(三)洋中群島是否可以適用直線基線規則

這是一個非常復雜的問題，相關文獻對此展開了系列研究。一國洋中群島的直線基線問題屬于《公約》中“歷史遺留問題”。從國際實踐上看，一國洋中群島可以適用直線基線構成國際習慣法，且洋中群島基線“自成一類”。一國附屬洋中群島在適用直線基線的成文國際立法缺失，但是從《公約》第七條和第四十七條規定上審視，洋中群島適用直線基線的前提是一組島嶼構成法律意義上的整體。[14]群島概念可以被解釋為“一系列島嶼”嗎？當群島滿足上文所列的對“一系列島嶼”的判斷要素時，群島可以被解釋為第二項直線規則適用前提條件中的“一系列島嶼”，這在地理上和直線基線規則的締約歷史上都實踐過。《公約》框架下第四十六條對“群島”的界定，是指一群島嶼，包括若干島嶼的若干部分、相連的水域和其他自然地形，彼此密切相關，以致這種島嶼、水域和其他自然地形在本質上構成一個地理、經濟和政治的實體，或在歷史上已被視為這種實體”。(11)參見：《公約》第四十六條(b)項。第四十六條融合了群島的地理與社會定義，在“群島國”的國際法框架內對群島進行了法律賦值。由于群島的地理定義缺乏構成群島的數量，以及島嶼間距的最低要求，群島形態極具多樣性。一系列彼此密切相關的島嶼與地理意義上的群島是兩個等同的概念，因此，當群島滿足“一系列島嶼”的判斷要素時，這些群島可以被解釋為《公約》第七條第1款所指的“一系列島嶼”。在英、挪漁業案中，國際法院將沿挪威西部海岸線分布的石壘稱為“近岸群島”(coastal archipelago)。(12)Anglo-Norwegian Fisheries (U.K.v.Nor.),1951 I.C.J.p129.挪威西部海岸線的地理形態之后被概括為緊接海岸的一系列島嶼，因此，從直線基線規則發展歷史中可見，一系列島嶼與群島是相等同的。

從文義解釋來看，《領海及毗連區公約》與《公約》并未將“緊接海岸有一系列島嶼”所稱的海岸限定為大陸海岸。因此，當緊接島嶼海岸有一系列島嶼時，沿海國亦有權使用直線基線。依據群島中是否有面積相對較大的島嶼為分類標準，群島可以分為有面積相對較大的島嶼的群島與島嶼面積相似的群島。如果緊接著面積相對較大的島嶼海岸線有一系列面積相對較小的島嶼，這種情況符合《領海及毗連區公約》與《公約》所指的“緊接海岸線有一系列島嶼”的規定，此時沿海國有權適用直線基線圍繞該群島。

在圖4所示的群島中，島A面積相對其他島嶼較大，小島B、C、D、E、F緊接著島A海岸線分布，這種情況屬于“緊接海岸線有一系列島嶼”，沿海國有權適用直線基線圍繞該群島。在卡塔爾訴巴林案中，巴林主張其主島附近的小島嶼屬于《公約》規定的“一系列島嶼”，因此其可以在這些島嶼上選取適當基點劃直線基線。國際法院并未否認巴林的這一思路，但是國際法院認為由于這些島嶼過小，其形態并非《公約》所規定的“一系列島嶼”，而否認巴林適用直線基線圍繞其主島與其他小島。雖然國際法院并未直接對緊接面積相對較大的島嶼海岸有一系列面積較小島嶼的情況能否適用直線基線的問題作出回應，但筆者根據該案判決的邏輯與措辭推斷，在本案中，國際法院對這類做法并不持否定態度。當群島的分布形態能夠滿足“緊接海岸有一系列島嶼”時，這一直線基線適用前提條件可以為大陸國家圍繞其群島適用直線基線提供國際法依據。(13)也有學者認為，大陸國家在洋中群島的直線基線實踐已經成為習慣國際法。這一習慣國際法是大陸國家在洋中群島適用直線基線的依據。

圖4 緊接面積相對較大的島嶼海岸有一系列面積相對較小的島嶼示意圖 [12](P101-105)

三、直線基線規則的限制適用

在海洋劃界中，適用直線基線規則受制于各種因素。《公約》第七條的第3款至第6款是關于直線基線限制條件的規定。在海洋劃界實踐中，相關方對于《公約》第七條第4款至第6款的理解比較一致，而對于第3款的限制條件“直線基線的劃定不應在任何明顯的程度上偏離海岸的一般方向，而且基線內的海域必須充分接近陸地領土，使其受內水制度的支配”這一規定的理解分歧較大。第3款可以拆分出兩個限制條件：一是直線基線的劃定不在任何明顯的程度上偏離海岸的一般方向；二是基線內的海域必須充分接近陸地領土，使其受內水制度的支配。兩項限制條件在用語和實踐上都存在不小的模糊之處，有待對規則進行解釋。

(一)海岸線一般方向的確定辦法

1、在“海岸線極為曲折”的情境下如何判斷海岸線的一般方向

通常認為，一般方向以一條直線為代表，因此任何直線基線與海岸線的一般方向的偏離都可以測算出。[15](P25)如果將海岸線視作已知坐標上的一系列緊密連接的點，那么就有可能算出最貼切海岸線的一般方向的直線基線的數學表達式。可惜這只能在選取極短一段海岸線或者海岸線并非“極為曲折”的情況下，才有實現的可能，而這項前提是很難被滿足的——海岸線平滑的海岸本身就不能適用直線基線，有一系列島嶼毗連的海岸也不可能是極短的。正因如此，漁業案表示海岸線的一般方向 “完全沒有任何數學上的精確性”。(14)Anglo-Norwegian Fisheries (U.K.v.Nor.),1951 I.C.J.p129.

對于如何確定海岸線的一般方向，聯合國海洋事務與海洋法司、國際法協會以及許多學者都比較悲觀，但是筆者卻注意到國際法院在尼加拉瓜與洪都拉斯海洋劃界案中，為如何確定海岸線一般方向提供了思路。這或許能夠為這一問題的研究提供轉機。國際法院在2007年10月8日對尼加拉瓜訴洪都拉斯案作出判決，國際法院為尼加拉瓜與洪都拉斯的海岸線劃了一般方向。在這起海洋劃界案確定中間線時，由于兩國海岸線并非相向，而且兩國交界之處為一向海突出、呈角度極小的銳角狀的岬角，適用《公約》第十五條規定的中間線或將國境線的延長線作為中間線都不合適。(15)以邊界線的延長線作為海上邊界線沒有依據，中間線方向稍有變動，兩國的管轄海域范圍就會有極大的變化，以延長線作為邊界線劃分管轄海域，這缺乏公平性。故此，國際法院決定以兩國海岸線的交角的平分線作為兩國的海上邊界。圖5展示了國際法院劃的海岸線一般方向與最終的海上邊界線。

圖5 尼加拉瓜訴洪都拉斯海洋劃界案劃的海岸線一般方向與中間線

(16)參見：Case Concerning Territorial and Maritime Dispute Between Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea (Nicaragua v.Honduras),I.C.J.,2007,p750。由此可見，國際法院確定中間線的步驟為：確定相關海岸→連接相關海岸的頂點劃出一般方向→作角平分線。

在尼加拉瓜與洪都拉斯海洋劃界案中，國際法院將海岸線的一般方向確定為一條直線，而非不規則的曲線。這使得一般方向的確定方法變得簡單：根據數學公理，只需確定兩個關鍵頂點，就可以作出一條線段，然后確定海岸線的一般方向即可。筆者總結出確定海岸線一般方向的步驟為：確定待判斷一般方向的海岸線→連接待判斷一般方向的海岸的兩端頂點，連接兩點所作的直線為這段海岸線的一般方向。因此，確定海岸線一般方向的問題，就轉換成為如何確定待判斷一般方向的海岸線的問題。

由此，可以得出結論：選取的海岸線跨度越小，其一般方向越貼合海岸線的實際走向。選取的海岸線跨度越大，所作的一般方向越難反映海岸線的實際走向。同樣，直線基線段的長度越短，直線基線越能反映海岸線的實際輪廓；直線基線段的長度越長，直線基線可能越偏離海岸線的一般方向。

2、在“緊接海岸有一系列島嶼”的情境下海岸線的一般方向

當沿海國以其海岸“緊接海岸有一系列島嶼”為據劃直線基線時，判斷海岸線一般方向的規則與上述規則有所不同。此時，判斷直線基線是否偏離方向的基準海岸線應當是這一系列島嶼的外部界限，而不再是大陸海岸線。原因在于，當緊接海岸有一系列島嶼時，這些島嶼與大陸之間存在整體性關系。島嶼外緣才是陸地與海洋真正的分界線，所以判斷直線基線是否偏離，應當以島嶼外緣為準據。馬爾維納斯群島(阿根廷稱馬爾維納斯群島，英國稱福蘭克群島，為敘述方便，下文統一稱馬爾維納斯群島)由兩個主島東西馬爾維納斯島與另外776個小島組成，英國與阿根廷對該群島存在主權爭議。馬爾維納斯群島在石炭紀曾被冰川覆蓋，冰川侵蝕運動塑造了其破碎曲折的海岸線。[10](P145)主島東、西馬爾維納斯島海岸線破碎曲折，屬于《公約》所規定的“海岸線極為曲折”的情況。從圖6中可見，在主島尤其是在西馬爾維納斯島附近，分布了許多小島，滿足“緊接海岸線有一系列島嶼”的直線基線適用的前提條件。

圖6 馬爾維納斯群島海岸線及英國所劃直線基線 [12](P276)

在馬島海戰之后，為加強在該島的存在，英國在1989年頒布法令圍繞馬爾維納斯群島劃直線基線。1991年阿根廷亦公布了其在馬爾維納斯群島所劃的直線基線的海圖與基點坐標。[16]兩國在西馬爾維納斯島附近島嶼選取基點所劃出的直線基線都與西馬爾維納斯島海岸線的一般方向不相符合。尤其是西北角的 I.Rasa del Oeste(Steeple Jason I.)與I.Salvaje del Oeste(Grand Jason I.)等面積較大的島嶼無法被用作基點，不能被劃進直線基線內。但從阿根廷公布的海圖來看，這些島嶼面積大，數量多，分布緊密，與西馬爾維納斯海岸距離近，符合“緊接海岸有一系列島嶼”的直線基線適用的前提條件。因此，沿海國有權在這些島嶼上選擇適合的基點，圍繞這些島嶼劃定直線基線。

上述實證分析表明，如果將直線基線形態限制規則“直線基線不得在任何明顯程度上偏離海岸線一般方向”解釋為“直線基線不能在任何程度上偏離陸地海岸線的一般方向”，那么，適用前提條件規則與形態限制規則之間會產生難以調和的矛盾。但是，如果沿海國以“緊接海岸有一系列島嶼”為劃線依據時，以島嶼外部界限而非大陸海岸線，判斷直線基線是否偏離海岸線的一般方向，那么，兩項規則之間的矛盾可以消除。由此觀之，如果一個條約允許有兩種以上的解釋，而其中之一會導致條約歸于不恰當的效果，那么按照善意原則以及條約的目的和宗旨之要求，應采用使公約有效的解釋原則。[17]根據有效解釋原則，當沿海國以“緊接海岸有一系列島嶼”為依據劃直線基線時，判斷直線基線是否在明顯程度上偏離海岸線的一般方向時，應當以這些島嶼的外緣連線為準。

(二)如何理解“基線內的海域必須充分接近陸地領土，使其受內水制度的支配”

這是《公約》第七條第3款的規定。很多主張限制直線基線適用的學者堅持直線基線段應該有長度限制。比如，具有美國官方背景的羅奇和史密斯堅持認為，直線基線段的最大長度應該為24海里。他們的論述圍繞第七條的“緊鄰海岸”“充分接近陸地領土”、第八條的內水無害通過、第十條海灣封口線的24海里限制展開。[4](P50)《公約》第七條第1款規定的一系列島嶼必須“緊接”海岸，第3款的規定“使基線內的水域受內水制度的支配”，暗含著基線內的水域在被轉化為內水之前必須是沿海國的領海的前提條件。假若兩個基點之間的距離超過24海里，那就意味著基線上的水域可能原本屬于公海。從這一點出發，具有國際水域性質的海域被認為是充分接近領土的情況是難以想象的。而且，直線基線的適用而被轉化為內水的海域原先必須是領海。所以兩個基點之間的距離不能超過24海里，直線基線段最大長度為24海里。與此同時，《公約》第八條第2款規定，因適用直線基線而轉變為內水的海域適用“無害通過”制度。這是因為無害通過制度是領海中的航行制度。只有原先適用“無害通過”制度的領海被轉變為內水之后，才能繼續適用“無害通過”，而原先屬于公海的水域內因直線基線而由“公海自由”減損為“無害通過”的結果是不能被接受的。

同時，羅奇和史密斯認為，海灣的認定需要通過“半圓法”的客觀檢驗標準，盡管該檢驗標準已經稱得上是苛刻，但是在滿足“半圓法”標準之后，海灣封口線還需滿足不得超過24海里的長度限制。可見，24海里的基線長度標準何其重要，直線基線的長度也不應超過24海里。[4](P68-69)

然而，在適用直線基線規則這一限制中，更為重要的問題在于是否限制直線基線最大長度？從直線基線的締約歷史來看，關于直線基線段最大長度限制的爭論從1952年持續到1956年。最終，主張限制直線基線段長度的學者在這場爭論中敗北。1952年國際法委員會第4次會議后，特別報告員弗朗索瓦教授為解決一些關于領海的特定技術問題，組織召集了一個專家委員會。在專家委員會第一次會議上，弗朗索瓦教授提出了一系列可能的議題，其中之一為：“直線基線段是否有長度限制？”當時，專家委員會的觀點是，如果國際法允許直線基線作為領海基線，那么直線基線段的最大長度應該是10海里。[3](P38-39)弗朗索瓦教授采納了委員會的建議。1953年，他在撰寫《領海公約草案》時，認為：“通常來說，直線基線段被允許的最大長度應該是10海里。”弗朗索瓦教授與他的專家委員會認為，英、挪漁業案的判決太過寬泛，為防止直線基線的濫用，直線基線設置限制條件是必要的。然而，時任國際法委員會主席的桑德斯特羅姆教授對10海里的最大長度限制表示不滿。斯堪的納維亞半島的國家同樣也對此表示反對，認為10海里的長度限制并非習慣國際法。[18](P51)

在國際法委員間的角力中，第一次海洋法會議表決通過的《領海及毗連區公約》，沒有正式確定10海里的最大長度限制。從締約歷史來看，未規定直線基線段的最大長度限制規則并非《領海及毗連區公約》的遺漏，而是國際法委員會與締約國在深思熟慮后作出的決斷。

《公約》第七條第3款要求基線內的海洋區域必須充分接近陸地領土，使其受內水制度的支配。事實上，這項規則與“緊接海岸有一系列島嶼”“直線基線不得在任何明顯程度上偏離海岸線的一般方向”相聯系。盡管這一款的實質意義是明確的，在英、挪漁業案中，國際法院在判決中提到這一限制條件時強調“陸地支配海洋”，并且試圖將該規則與海灣的確定規則相聯系，但并未找到準確評估這項規則的科學手段。國際法委員會在起草《領海及毗連區公約》時，也曾經試圖為這項規則創造精確的數值限制，將直線基線與海岸線之間的最大距離限制在5海里。然而，這一嘗試最終沒有被國際法委員會成員國以及第一次海洋法會議所接受。這項限制規則的內涵可以提煉為“直線基線應當充分接近陸地”，但是與判斷明顯偏離海岸線的一般方向相同，并沒有具體如何判斷接近陸地的標準。[3](P40)

當然，直線基線規則適用的限制條件并非固化和僵硬的，制約直線基線規則適用的其他因素或者情境在實踐中不斷出現。比如，在海岸線一般方向的限制規則中，哪些情況才能視作直線基線“明顯程度”偏離了海岸線的一般方向？這里便存在著如何理解“明顯程度”的問題。這一問題在英、挪漁業案中沒有得到很好的回應。霍奇森與亞歷山大曾經提到，除了橫穿韋斯特約翰(Vestfjorden)的封口線，挪威1935年的直線基線偏離挪威海岸線的一般方向不超過15°。遺憾的是，他們沒有解釋該海岸的一般方向線是如何劃定的，也沒有在圖中畫出。但是，仍有學者沒有放棄對海岸一般方向“明顯程度”作出數學視角解釋的努力。[10](P112)

四、結論

孤立地解釋適用直線基線規則的前提條件及其限制的問題，由于受到海洋劃界復雜性制約，其國際法治效果不佳，相關方爭端連續不斷。筆者側重于將直線基線規則置于歷史演變的動態語境之下展開考察，為解釋和適用直線基線規則奠定了理性的路徑和基礎。由此，筆者并不認可某些學者所主張和渲染的采用量化手段適用直線基線規則，而是傾向于構建一直在靈活適用和適度規范之間取得一定平衡的路徑。因為這是符合大多數國家利益的靈活機制。諸如傳統上對于“緊接海岸”與“一系列島嶼”的解釋，筆者基于體系化適用直線基線規則的視角，認為應當重視近岸群島的規模以及其與陸地的整體性的解釋，進而實現《公約》第七條第1款的立法意旨。在認知直線基線規則的基礎上，筆者檢視了海洋劃界適用直線基線規則的實踐。若干重要海洋劃界案表明，海岸線的一般方向在幾何形態上應當是一條直線。為此，筆者謹慎地凝練出海岸一般方向的確定步驟為：確定待判斷方向的海岸→確定海岸形態變化明顯的兩個頂點→連接兩頂點作直線，以該方法所作的直線視為海岸線的一般方向。