金融機構履行反洗錢義務的監管時限要求

2021年6月，《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》公布。本文梳理反洗錢監管法規中關于金融機構履行反洗錢義務的時限規定，分析金融機構未立即執行新的反洗錢內部控制制度是否違反現行有效的監管強制性規定，以及執法檢查中存在的涉及反洗錢義務履行時限的違規事實認定問題，并提出相應的處理建議。

問題的提出

某商業銀行在評定客戶洗錢風險等級的新內部控制制度生效后，未立即重新評定存量客戶風險等級，導致未按新內部控制制度要求調高部分存量客戶風險等級（非最高風險等級客戶），且截至中國人民銀行執法檢查時，該情況仍然存在。該銀行的行為是否違反反洗錢義務履行時限的監管強制性規定，是否構成未按照規定履行客戶身份識別義務中的“未按規定開展客戶風險等級劃分、調整和審核工作”、適用《中華人民共和國反洗錢法》第三十二條第一款第一項處罰的違法行為？對該銀行的上述行為，依據現行有效的規定，目前可以采取哪些處理措施？

金融機構履行反洗錢義務的監管規定概述

中國人民銀行反洗錢監管的現行法規依據主要為“一法四規”，即《中華人民共和國反洗錢法》，以及《金融機構反洗錢規定》（中國人民銀行令〔2006〕第1號）、《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》（中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會令〔2007〕第2號）、《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》（中國人民銀行令〔2016〕第3號）、《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法》（中國人民銀行令〔2021〕第3號）四部部門規章。《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》在《金融機構客戶盡職調查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》（中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會令〔2022〕第1號，簡稱“2022年1號令”）生效實施后將被廢止并被后者替代。依據上述法規，目前金融機構履行反洗錢義務主要在三個方面：客戶身份識別、客戶身份資料交易記錄保存、大額交易和可疑交易報告;《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》（簡稱“新反洗錢法草案”）還增加了第四個方面，即反洗錢特別預防措施，并將原客戶身份識別的表述更改為“客戶盡職調查”;2022年1號令施行后，“客戶身份識別”也變更為“客戶盡職調查”。

重大緊急情況下金融機構須立即履行反洗錢義務

金融機構履行反洗錢義務的時限，最嚴格的“實時”“立即”，僅針對恐怖活動、將涉嫌洗錢賬戶資金轉往境外等重大緊急情況，如《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》第十八條第一款、《金融機構反洗錢規定》第二十三條第一款、《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》第十八條第一款和第二款的規定;除上述現行規定外，新反洗錢法草案第三十八條還包括金融制裁、具有重大洗錢風險等必須立即采取特別預防措施的情況。

重大緊急情況外金融機構履行反洗錢義務的時限相對寬松

一是非重大緊急情況的某些反洗錢義務，現行法規對金融機構履行的時限做出“定量”的具體規定。客戶身份識別義務方面，對風險等級最高的客戶或賬戶須至少每半年進行一次審核，如《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第十八條第二款規定（2022年1號令第二十七條第一款則將“每半年”的時限要求延長為“每年”）。客戶身份資料交易記錄保存義務方面，有至少保存5年的明確要求，如《中華人民共和國反洗錢法》第十九條第三款等規定。大額交易和可疑交易報告義務方面，提交大額交易報告、補正大額交易報告或可疑交易報告相關錯誤，均須在5個工作日內完成，如《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》第八條、第二十八條規定。

二是非重大緊急情況的其他反洗錢義務，現行法規對金融機構履行的時限只提出“定性”要求，而不做“定量”的具體規定。除上述有具體時限要求的情況外，金融機構履行客戶身份識別、大額交易和可疑交易報告中的其他義務的時限，現行法規中無具體的規定，而是使用“及時”“適時”“定期”“合理期限”的字樣。涉及“及時”的規定，如《中華人民共和國反洗錢法》第十九條第二款等;涉及“適時”的規定，如《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第十八條第一款（2022年1號令第二十七條第二款將在持續關注基礎上調整風險等級的時限要求由“適時”變更為“及時”）;涉及“定期”的規定，如《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第四條（對應2022年1號令第五條第一款）等;涉及“合理期限”的規定，如《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第十九條第三款（對應2022年1號令第二十八條第二款）。

對反洗錢監管規定的修改和批復意圖淡化具體時限要求

一是對反洗錢監管規定的修改刪除了原有的具體時限要求。如《中國人民銀行關于修改〈金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法〉的決定》（中國人民銀行令〔2018〕第2號），刪除了關于可疑交易報告義務時限“5個工作日”的具體要求。

二是中國人民銀行對金融機構相關請示的批復中，也未對金融機構履行反洗錢義務的時限做具體要求。如《中國人民銀行關于〈金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法〉相關問題的批復》（銀復〔2007〕28號）的第五點“關于客戶更新身份證件或身份證明文件的合理期限問題”中指出，“考慮到各個客戶在辦理新的有效身份證件或證明文件時所面臨的客觀情況各不相同，你行（交通銀行）在執行《管理辦法》（指《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》）第十九條時，應針對每個具體個案，合理確定某個客戶能夠及時更新有效身份證件或身份證明文件的期限，而不宜將客戶應更新有效身份證件或證明文件的期限統一確定為證件或證明文件到期后的‘三個月’或其他固定的時限”。

金融機構履行反洗錢義務的時限要求不明影響執法檢查事實認定

從現行法規的規定和修改意圖，以及中國人民銀行相關批復來看，金融機構的客戶群體各有差別，金融機構履行客戶身份識別、大額交易和可疑交易報告義務的能力和反應速度也有所不同，故除重大緊急情況外，現行法規中對這兩項義務的履行時限傾向于不做強制性的具體規定，而是給予了金融機構一定的自主管理空間。

但這給中國人民銀行反洗錢執法檢查，尤其是行政處罰，帶來了法律問題，當適用《中華人民共和國反洗錢法》第三十二條第一款第一項和第三項，對金融機構未按照規定履行客戶身份識別義務、未按照規定報送可疑交易報告的行為進行處罰時，因無具體的時限量化標準且涉及主觀判斷，如何認定金融機構沒有按照規定“及時”“適時”“定期”或在“合理期限”內履行相關義務，存在許多爭議之處。中國人民銀行執法部門有時會以金融機構內部控制制度中的具體時限規定為依據來認定，因現行法規并未就金融機構違反反洗錢內部控制制度的行為，規定中國人民銀行的監管處罰權，金融機構經常會以違反的只是該機構的內部控制制度而非監管強制性規定為由申辯，這給執法部門認定違規事實和行政處罰帶來了法律風險。雖然《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法》等文件提出了反洗錢“風險為本”的監管原則，但金融機構未立即執行生效的新內部控制制度、調高部分存量客戶風險等級的行為是否違反“風險為本”的原則，尚缺乏明確認定標準，即使金融機構的該行為違反了“風險為本”的原則，現行法規也未明確規定對金融機構的處罰。

就本文開頭提到的，商業銀行在新內部控制制度生效后，未立即按新內部控制制度要求調高部分存量客戶風險等級的行為而言，因該情況不屬于金融機構應“立即”履行反洗錢義務的重大緊急情況，也不屬于法規明確規定的對風險等級最高的客戶或賬戶須至少每半年進行一次審核的情形，中國人民銀行依據現行法規，尚不足以認定該銀行的行為違反反洗錢義務履行時限的監管強制性規定、構成“未按規定開展客戶風險等級劃分、調整和審核工作”、適用《中華人民共和國反洗錢法》第三十二條第一款第一項“未按照規定履行客戶身份識別義務”處罰的違法行為。

對當前反洗錢執法檢查的建議

值得一提的是，對于未有效執行反洗錢內部控制制度的銀行業金融機構，《銀行業金融機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》（中國銀行保險監督管理委員會令2019年第1號）第四十九條第二項規定，銀行業監管機構可以根據《中華人民共和國銀行業監督管理法》規定（涉及第二十一條、第三十七條、第四十六條），采取監管措施或者對其進行處罰。新反洗錢法草案第五十一條第二項，則對金融機構未有效實施反洗錢內部控制制度的行為，增加了中國人民銀行的監管處罰權。在新反洗錢法草案通過并施行前，基于現行法規，對于銀行業金融機構未有效執行或實施反洗錢內部控制制度中義務履行時限規定的行為，建議由銀行業監管機構依據《中華人民共和國銀行業監督管理法》《銀行業金融機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》的相關規定，進行后續處理。

（李錦涵為中國人民銀行上海總部主任科員。本文為作者個人觀點，不代表供職單位意見。本文編輯/孫世選）