挑戰、機制與路徑：組織調適視角的 城市社區應急治理

李志強 管祥

摘 要 面對不斷涌現的各類突發性事件，城市現有的公共安全保障體系和風險應急治理機制暴露出越來越明顯的脆弱性，但是在實際應急治理過程中，社區共同體通過及時調整行動策略可以提高對顯性及潛在危機的適應性，通過積極改善自身全周期應急網絡關系的質量能夠提高自治能效。依據“壓力沖擊—學習響應—功能成長”這一分析框架，通過揭示D市在疫情防控中社區組織調適的階段表現、壓力增長和反應特征，明確了社區共同體應急治理的基本機制及邏輯。借助組織復雜適應系統理論的分析視角，從快速回應機制、協同管理機制、過程調適機制和評估反饋機制四個方面，提出社區應該提升回應效能，加強協同服務，強化調適動態，注重反饋原則，進而改進應急治理實施思路的整體性和系統性。

關鍵詞 開放社區 公共安全 危機治理 組織適應性 復雜適應系統

作者簡介：李志強，管理學博士，南京信息工程大學法政學院副教授、南京信息工程大學環境與健康研究院研究員、碩士研究生導師;管祥，南京大學馬克思主義學院碩士研究生。

當前，我國已經全面建成小康社會，中國特色社會主義現代化建設進入關鍵期。同時，現代社會發展的復雜性所帶來的系統性風險正在不斷加大，重大公共危機事件和環境健康風險問題隱患頻發。從整體社會發展的背景來看，我國正處于農業、工業、后工業三重社會形態的交疊期，其中蘊藏的風險不言而喻。面對全球化時代的國家治理挑戰，中國應該更加重視對重大公共安全危機治理理論與實踐進行系統性反思及重構。黨的十九大報告指出，要完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，形成有效的社會治理和良好的社會秩序。社區作為城市治理最基本的單元，構成了城市管理和運行的主要載體，也成為各種安全問題和矛盾的聚集點。因此，在社會不斷進化與變革的過程中，城市公共安全問題呈現出日趨嚴峻的發展態勢，特別是在面臨重大公共衛生安全與環境健康危機挑戰時，社區安全治理還存在明顯短板。在應急治理已成為基層工作重要領域的背景下，社區公共安全和風險治理體制需要不斷完善，亟待在反思已有危機管理理論的基礎上，結合現實中社區治理的經驗和發展訴求，不斷完善社區的公共安全理論及實踐。

一、問題提出與研究進展

當前，由于政府治理體系和公共衛生治理體系發展不完善等原因，我國城市公共安全的基層體系建設仍然存在不足。在現代社會中，危機的流動性和風險的多發性逐漸超出了已有風險管理理論的解釋范疇，迫切需要推動理論創新，同時也為應急治理的發展和完善提供了契機。當前，公共安全管理理論對現實問題解釋功能的欠缺導致了實踐壓力，但同時公共安全問題也為相關理論框架的完善和闡釋力的提升提供了進步動力。吳曉林、郝麗娜：《社區復興運動以來：國外社區治理研究的理論考察》，《政治學研究》，2015年第1期，第47-58頁。從理論研究的進展來看，學界從安全社區概念的提出，到引入社區安全理念，再到基層社區安全治理道路的探索等，取得了一系列成果。近年來，隨著現代城市治理的不斷深入和安全治理訴求的日益提升，學界開始深入推進研究的精細化。

Campanella等研究了城市的災后重建，指出了社區風險防范對于提升城市韌性的重要性。Campanella， Thomas J，“Urban resilience and the recovery of New Orleans”， Journal of the American Planning Association， vol.72， no.2（2006）， pp.141-146.Cutter等構建了包含經濟、制度、生態、社區基礎設施和社區權限等維度的社區風險韌性評價體系。Cutter S L， Barnes L， Berry M， et al， “A place-based model for understanding community resilience to natural disasters”， Global Enverimental Change， vol.18， no.4（2008）， pp.598-606.Vallance等從災后城市重建視角研究了人對社區韌性的影響。Vallance S， Carlton S， “First to respond， last to leave： Communities’ roles and resillience across the ‘4RS’”，International Journal of Disaster Rise Reduction， vol.14（2015）， pp.27-36.還有學者提議在美國建立一個“有彈性的社區”，社區可以迅速從災難中恢復過來，并使居民的生活走上正軌。王曉靜：《城市住宅社區公共安全風險管理體系研究》，碩士學位論文，河南理工大學，2015年，第13頁?？梢哉f，國外有關社區風險和應急治理的研究，更傾向于社區對災害事件的抗擊和修復能力，強調社區在抗衡災害過程中自我發展和成長能力的培育。這種以社區主體發展為視角的研究，為我國應對公共安全危機、嘗試發展社區自主性等提供了方向性參照。

從國內來看，自我國頒布《突發事件應對法》并提出“建立重大突發事件風險評估體系，對可能發生的突發事件進行綜合性評估”以來，學界對于社區安全治理體系陸繼峰：《共建共治共享：城市社區公共安全治理體系探索》，《上海城市管理》，2019年第4期，第11-19頁。、應急能力劉萬振、陳興立：《社區應急能力建設的現狀分析與路徑選擇——重慶市社區應急能力建設的調查與思考》，《行政法學研究》，2011年第3期，第78-85頁。、風險治理及評估劉佳燕、沈毓穎：《面向風險治理的社區韌性研究》，《城市發展研究》，2017年第12期，第83-91頁。、社區自然災害防治尹秋怡、甄峰、閆欣：《面向社區防災的社區治理體系整合策略研究》，《現代城市研究》，2018年第1期，第99-106頁。、社區衛生及減災機制蔣艷、白冰楠、王芳等：《基于超效率DEA的北京市社區公共衛生服務效率評價研究》，《中國衛生經濟》，2019年第2期，第59-63頁。等進行了比較深入的探討。社區是國家治理體系中的重要組成部分，國內外圍繞社區風險管理、風險治理、風險地圖等開展了較多研究，這些研究更偏向于社區安全的客體性治理。社區是研究的客體，學界對對象認知理解的局限性和模糊性凸顯了社區治理研究的不足，在理論解釋、方法運用與現實治理訴求之間存在一定程度的錯位。吳曉林、郝麗娜：《社區復興運動以來：國外社區治理研究的理論考察》，《政治學研究》，2015年第1期，第47-58頁。研究更多關注外部環境對社區的建構性影響，但對城市社區組織系統的內生成長屬性和自適應機制研究較少。比如在社區公共衛生安全治理方面，更需要關注社區組織結構的穩定性和功能抵抗性的測度目標，通過社區公共衛生和安全風險預判及防范、安全組織保障、危機應對能力構建等措施，重塑和加固社區的應急抗逆組織結構和主體內在調適及矯正功能，并在快速反應和常態服務中規范組織行為和完善服務保障機制。類似這種立足社區實際的本土研究，更能揭示和反饋社區成長與公共安全系統的互構機制和溝通邏輯，體現社區主體應對公共安全和風險挑戰的積極建構性。

但是，現有關于城市社區公共安全的研究，更多地闡釋了社區安全的內涵概念和特征屬性，把社區視為應急和緊急事態管理框架下的既定客體，重點探討社區安全的技術營造和系統性治理問題，對社區在公共安全治理中的行動策略及演化階段認識不足。本文聚焦社區在應對危機事件過程中的主體性，嘗試闡釋為抗衡和疏解環境系統沖擊，社區在壓力進場的不同階段的反應特征和行動模式，從社區應對風險壓力過程中的自主情境式建構視角，探索城市社區公共安全與風險治理的新路徑。

二、城市社區突發性應急事件治理的現實挑戰

工業社會和信息技術的迅速推進，強化了現代社會的開放性和流動性，由此滋生了大量充滿高度復雜性的系統風險和突發事件。在烏爾里?！へ惪怂Q謂的“世界風險社會”的話語體系中，工業化時期的常態治理手段在治理過程中的每一個環節都包含大量的風險和不確定性，并且隨著風險和危機事件的蔓延，積累了越來越多的能量。風險事件的發生不僅是由于人們欠缺處理此類事件的知識儲備，更重要的是事件發生系統本身內含隨機性。城市化被全球工業化、信息化裹挾向前，城市在為現代科技進步和人類文明做出巨大貢獻的同時，本身也面臨著日益增加的系統性風險和突發性事件沖擊，進入多重風險結構的歷史發展階段。近年來，在不斷涌現的各類突發性事件面前，城市現有的公共安全保障體系和風險應急治理機制暴露出越來越明顯的脆弱性，在具體事件的處理過程中，經常會出現“脫域”現象，這主要是因為，傳統科層治理的規范性和統一性同非常態的應急處理的靈活性和模糊性新機制要求之間產生了明顯張力，城市社區在疫情防控中存在空間不足、組織僵化、技術滯后等韌性薄弱問題，城市應急治理能力的弱化降低了地方的區域性城市水平、經濟增長活力和可持續發展能力，這就需要進一步強化和完善城市社區的抗逆能力鄭雨婷、朱華桂：《利益相關者理論視角下的社區抗逆力提升路徑探索》，《天津行政學院學報》，2019年第6期，第87-95頁。。社區作為下沉到城市治理界面的基礎層級，其彈性自主而又有序聯結的社會治理運行模式，恰好有效對接了公共突發事件的高度流動性、跨界性和分散性特征，在歷次應急事件的處理過程中，都發揮了良好的作用。比如在疫情防控過程中，社區在應急響應和服務方面表現出了比較強的組織力、行動力和執行力，在及時阻斷疫情傳播和處理流動性風險過程中發揮了不可替代的作用。

當然，需要注意的是，雖然社區在應對突發性事件時具備較強的反應力和組織力，但在突發性事件發生初期，大多數社區由于缺乏統一的指揮協調而遭受信息隔離和資源阻斷的影響，組織行動往往表現出被動性和碎片化特征。這說明在當前中國城市基層治理“二級政府、二級管理”或“二級政府、三級管理”的體制下，隨著治理重心的下移，街道和社區的權責體系變得更不清晰了，街道的治理權力逐漸增強，特別是在我國典型的指揮部式的應急體系下，科層內部自上而下的壓力傳導機制，在街道“沙漏型”的職權結構作用下吳曉林：《中國的城市社區更趨向治理了嗎——一個結構-過程的分析框架》，《華中科技大學學報（社會科學版）》，2015年第6期，第52-61頁。，大量的事務性職責沉入社區，使社區由傳統自發的自主性組織逐漸轉變為被行政規訓的職能綜合體。面對龐雜的事務性工作，社區有時也會采取“選擇性”應對策略，這樣自然消減了社區應急治理工作的綜合效能。從現實情境來看，面對復雜多變的風險環境，城市基層社區的治理比較薄弱——自上而下的行政管理脈絡較為清晰，但是缺乏有自組織能力和韌性的基層治理，這屬于典型的“強干弱枝型” 治理結構張京祥：《以共同締造重啟社區自組織功能——應對 2020新型冠狀病毒肺炎突發事件筆談會》，《城市規劃》，2020年第1期，第1頁。。從已有經驗來看，社區作為疫情防控的第一線，在面對復雜多變的現實情境時，共同體屬性所激發的自主性運行邏輯，成為防止疫情擴散的關鍵。而面對疫情防控中普遍出現的基層共同體“停轉”或“慢轉”困境，需要重新將應急治理的重心壓實到社區，關注社區本體應對疫情的反應特性和適應模式，重新解鎖社區在應對突發事件時自主性的運行機制及演變規律。

當前城市社區應急治理的理論和實踐，大多限于已有的城市危機管理和綜合風險治理框架內，而應急理論體系已經有機融入了全危險方法、綜合緊急事態管理系統、生命周期理論以及有準備的社區理論等理論和方法。為了應對新的應急治理形勢要求，需要整合上述理論方法，結合現實中社區應對突發性事件的發生特征、演變階段和應對機制，從組織學習、成長的視角來闡釋社區在應急治理過程中的防控機制和演變路徑，進而探討基層治理的內生性動力機制和主體性成長邏輯。

三、城市社區應急治理的組織調適機制：以D市社區疫情防控為例

現代社會系統性風險的流動性和危害性，將公共部門和社區民眾頻繁置于突發性公共安全和衛生事件的危險境地。當遭遇意外或極端環境時，組織是否具備應對處理需求增長與自身資源不足之間矛盾的能力，直接影響公共衛生事件的處理效果。組織適應是相互作用的復雜系統內部固有的過程，常態條件下平穩運行的組織對外界刺激會有不同的反應，這是因為外界刺激影響組織運作環境，進而影響組織的標準程序與資源。因此，組織必須意識到外部威脅，并調整其政策和程序以適應新信息的流入、資源的短缺和需求的變化，從而成功應對危機。Comfort L K， Yeo J， Scheinert S， “Organizational adaptation under stress： Tracing communication processes in four California county health departments during the H1N1 threat”， The American Review of Public Administration， vol.49， no.2（2019）， pp.159-173.其中所依托的內在邏輯在于在危機適應的過程中組織逐漸形成了自身適應性學習的系統機理，獲得了習得功能，形成了對緊急事件的過程性反應機制，建構了清晰的社區記憶。為了更清晰地展示社區在應急狀態下反應的階段性特點、過程及模式，發現非常態環境的社區組織自我矯正和適應變革規律，本文立足組織調適能力成長的視角，依據“壓力沖擊—學習響應—功能成長”這一分析框架，總結D市開放社區在新冠肺炎疫情防控中組織適應性成長的階段表現、壓力增長和反應特征，發現社區在應對重大公共衛生和環境健康風險中的組織成長機理和演變邏輯，為社區建構應對突發事件能力、成為能夠維護公眾安全的組織實體，提供理論闡釋和現實策略。

（一）社區組織應對疫情的調適階段及表征

第一，非常態事件突發，刺激組織學習意識覺醒，社區進入應急反應初期階段。作為城市治理的最小單元，社區成為疫情防控的關鍵環節。國家衛健委發布《關于加強新型冠狀病毒肺炎的疫情社區防控工作的通知》之后，各地開始將防疫工作措施下沉到社區。隨后，民政部、衛健委印發《關于進一步動員城鄉社區組織開展新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的緊急通知》，要求進一步強化城市社區和農村地區網格化防控。城市基層疫情防控的重點在社區，就實際反饋來看，局限于決策動員能力、預警防范手段和信息溝通效果，在疫情初期，D市大部分社區的內生性要素和社會動員機制尚未有效鏈接，延緩了社區內外的組織協同和資源調節效率，未能有效建構區域性集體行動網絡。正如社區工作人員所說，“初期什么也不懂，也沒有人告訴我們怎么做”。社區工作和網絡沒有及時“換擋”，仍處于緩和松弛的常態運行階段?！吧鐓^的工作流程僅是把發熱病人送去醫院看病，然后醫院把患者信息告知社區，社區再通過指揮部把信息上報?！薄爸灰龊脗魅驹吹目刂坪透綦x，問題不大?！笨梢钥闯?，初期疫情并未構成對社區組織系統的有效刺激，整個社區反應機制尚處于平穩狀態，最初也僅是對發熱病人進行檢測，控制傳染源，進行初步隔離。突發公共危機事件對環境系統的即時性劇烈沖擊，打破了社區組織常態化運行的狀態，擾亂了社區組織的系統性運轉節奏。環境危機傳導到組織系統中所產生的破壞性后果，往往使組織脫離原有的運行框架，但是同時，危機也使組織正視以往所忽視的問題，激發其自我變革與主動學習的動力。在應對外部公共危機的壓力下，D市社區應急反應機制開始發揮作用，組織系統被初步激活。

第二，環境系統持續的壓力吸納，調動組織情境學習功能開始運行，社區導入組織調適的中間階段。伴隨著封閉管理的實施，社會輿論和防控壓力迅速加大，社區在持續的強刺激下反應能動性逐步增強，但面對日益嚴峻的應急治理挑戰仍然處于被動境地，需要在疫情防控和生活保障兩方面尋找平衡。《第一財經》報道，“1406個社區，7102個小區，1.2萬名網格員，在封城后的10天里，一度并沒有如預期一般，發揮好第一道防線的作用，有效控制住傳染源”?？梢?，疫情防控初期社區壓力很大。隨著基層治理壓力系統秩序修復機制的落實，D市的衛生管理部門、基層部門和社區逐漸進入穩定狀態，重構了重大公共安全事件的社區認知功能和議題共識網絡。從組建行動小組、暢通信息渠道到優化工作流程，這一系列行為促使所有人對合作意識和集體行動價值的理解逐漸清晰化。比如，要求“以現居住地為依據，及時準確地將密切接觸者交由居住轄區進行管理。各區將人員名單分配到網格管理小組，確保接受規范化醫學觀察”調研中，社工人員反映，“小區雖然進行了所謂的網格化管理，也只是在小區門口測體溫，根本擋不住人員流動。而醫院反饋給社區的信息也是滯后的，所以根本無法識別和管控疑似或確診病人”。說明這一階段社區防控的形式意義大于實際意義。。為應對組織危機的壓力挑戰，社區進入替代學習階段，開始注意到觀測群體異動行為的風險性，并將行動情景以文本形式、意向符號和指令編碼存儲到社區記憶網絡，注重觀測并復制異常樣本的流行病學特征及其行動地圖。調查發現，這種文本和符號意義的管控，投射到現實依然存在漏洞，D市社區的防控壓力持續增大。換句話說，雖然此階段社區系統的應急機制開始運行，并且逐步發揮作用，組織也逐漸進入同外部壓力系統溝通的狀態，但危機壓力尚未打破組織系統均衡，社區運行的邏輯仍然處于自我調適階段。

第三，疫情擴散風險及其影響的強化壓力有效激活了基層組織的系統性學習能力，社區轉為行動自覺性運行階段。在注意、記憶、復制等行為的基礎上，社區組織開啟了替代學習模式，通過應急演練、行動協調、情景模擬等方式對社區人員居住場景和流動軌跡進行重新檢視和調查，為社區的自我變革和學習行為重塑提供了關鍵信息。Nathan M L， Kovoor-Misra S， “No pain， yet gain： Vicarious organizational learning from crises in an inter-organizational field”， Journal of Applied Behavioral Science， vol.38， no.2 （2002）， pp.245-266.為了強化對疫情防控工作的重視程度，D市啟動了重大突發公共衛生事件Ⅰ級響應，暢通了區域性疫情治理信息網絡和資源流通渠道。在專業技術引導和科學防范的共同作用下，社區組織的學習動機經過持續刺激逐步得以強化，強化學習隨后啟動了內生動力運轉系統，驅使自治性共同體的特性逐步發揮出來。比如，社區開始嚴格封閉管理，實施人員登記、入戶排查、告知宣傳和信息報告制度。在做好防控工作的同時，社區確保了生活保障物資的供應，并與超市聯合構建了生活物資采購供應網絡。這一階段，社區組織系統逐漸恢復了有序運轉，自組織適應體系逐步走向平穩、和諧狀態，社區的學習適應由強化學習轉入信念學習階段，社區系統自覺運行模式開始激活。姜晨、趙良杰：《組織適應性學習、聯盟網絡結構與網絡外部性市場演化》，《系統管理學報》，2015年第3期，第421-427頁。

第四，環境系統壓力保持，學習機制逐步形成，社區再次進入常態化運行閉環階段。組織危機學習理論認為，在其他組織發生危機時，善于觀察的組織經常會建設危機管理團隊，抑制某一特定行為，通過制定計劃喚醒和加深危機意識。隨著戰疫物資的及時保障供應，D市社區各項防控措施逐步落地，醫療、衛生和防疫資源有效解決，很大程度上減弱了疫情對基層組織系統的壓力，社區網絡和社群體系嵌入社區應急情境場域，貫通了社區自覺學習的多觸點聯動機制，自適應運行體系變得順暢，緩解了基層政府和街道社區工作的壓力，基層工作中各類關系和網絡變得較為和諧，防控工作進入穩態運行階段。也就是說，社區的組織適應性學習培育了自身乃至基層治理體系的公共危機應急準備能力，建構了從“有準備的社區”到“有準備的社會”的整體性公共衛生安全應急網絡，為應對更大范圍和更深程度的跨場景災難做好了準備。

關于災害破壞事件對組織系統學習能力的影響，有研究發現，從長期來看，破壞性事件能夠推動組織系統對自身適應性和政績水平影響作用的理解，有利于組織學習與知識獲取。肖瑤、向希堯、成瀧：《破壞事件對創新組織雙元學習的影響研究》，《科學學研究》，2019年第8期，第1517-1528頁。通過反應機制和行動模式的適時調整、改變和完善，社區基本完成了組織整體性學習機制的各個環節要求，建構并完善了社區組織系統適應性成長流程的全周期閉環，較好抗衡了外部壓力的沖擊，完成了主體性基層共同體治理結構增長和生活保障功能的提質升級。同時，社區的學習成長也積極改變了基層共同體的疫情防控態勢，帶動了整個基層防控機制的協調和行動的統一，扭轉了最初的無序和混亂局面，重塑了基層共同體疫情應對的新場域，進一步推動了公共安全治理可持續制度運行和保障機制的建設和發展。

（二）社區組織應對疫情調適功能提升的培育機理

社區作為基本的社會生活共同體，常態化運行狀態下的組織結構和行動邏輯，更多依靠基層行政體系的引導和帶動，在社區管理機構和自治主體的協同輔助下推動項目和公共服務落實。在這種組織運行機制下，社區自治能力發揮和成長的特征表現為一種緩慢的或潛在的進步。

第一，社區要不斷推進自適應性學習能力提升。環境壓力沖擊社區組織結構和社會治理網絡，驅動社區更快進入適應性學習進程，刺激自身建構壓力性組織運行機制和行動模式，培育并建設新的信息平臺、資源網絡和社會資本。社區網絡對于社區抵御災害能力的改善、治理效能的提升、應對公共安全和危機系統內生動力的增長都具有積極作用?，F實經驗也證明，社區的適應性成長積極改變了初期失序的防控態勢，促進了危機應對機制的協調和行動的統一，重塑了基層共同體緊急事態應對的新場域，進一步推進了公共安全治理可持續運行制度和保障機制的建設和發展。在危機演變的整個過程中，社區要具備完整的應對能力。

第二，要完善社區的主體能動性功能。主體性的提升有利于清晰認知社區安全議題的類別和屬性，有利于破除各種干擾因素的影響，合理確定階段性的反應策略和行動模式。在社區災害治理中，更需要構建具有道德高度且惠及長遠目標的成員間的互動網絡，閆章薈：《災害應對中組織網絡的適應性發展策略研究》，《四川大學學報（哲學社會科學版）》，2013年第1期，第121-131頁。并注重人文關懷和生活服務質量的提升，以增進社區主體性的自我改革。

第三，社區要關注網絡聯動能力的機制培育。在城市基層應急治理領域，除去社區本身，更要關注社區嵌入的基層整體治理結構體系的環境應變和緊急應對能力。正如高小平所言，國家治理體系的下層，可以依靠中上層將制度的能量注入基層管理體系，獲得綜合化的治理效果，也可以通過在常態中建立的基層“三聯”機制，即“問題聯治、工作聯動、平安聯創”高小平：《中國應急管理制度創新的方向、路徑及其保障》，《廣州大學學報（社會科學版）》，2020年第2期，第16-24頁。的工作機制，將應急管理的關口前移，或在突發狀況中形成多元化的處置陣容。尤其是社區主體性帶動基層自治制度建設和治理效能提升、完善并發展成員多元結構且彼此間形成關系聯結網絡的做法，更有利于應對未知的災害后果。最終實現外推內驅、上下貫通、政社協同和社會聯動的系統性組織結構及行動功能，整體推進基層治理的現代化進程。

四、面向復雜適應性系統的城市社區應急治理路徑

毋庸置疑，現代城市社會流動風險愈加復雜，原發性風險要素和促發性風險要素交疊耦合，曹惠民：《治理現代化視角下的城市公共安全風險治理研究》，《湖北大學學報（哲學社會科學版）》，2020年第1期，第146-157頁。更導致了社區公共安全風險要素的高度流變和擴散。社區安全風險要素匯聚融合，警務、政務、物管、居委會和社會組織多重功能交疊、相互影響，社區風險要素種類繁多，人、物、系統空間混雜，共同導致社區系統風險高度復雜。社區作為開放的復雜系統，風險要素的高度流動性、風險擴散性和風險事故系統的涌現性，構成了社區組織復雜適應系統的關系要素。賈楠、陳永強、郭旦懷等：《社區風險防范的三角形模型構建及應用》，《系統工程理論與實踐》，2019年第11期，第2855-2864頁。復雜適應系統（CAS）理論認為系統演化的動力本質上來源于系統內部，微觀主體的相互作用生成宏觀的復雜現象。該理論除了客觀描述事物的外在形態之外，更關注事物內部運行規律的解釋和機制探討。面對外部風險和安全事件的沖擊，社區的組織適應性不僅需要重新建構內部的自組織機制，還要提升抗衡環境壓力系統的沖擊功能。主體與環境之間的相互影響和相互作用，是社區組織系統演變和進化的主要動力，這種相互作用越強，系統進化過程就越復雜。對于城市治理而言，這則是一個重啟城市社區自組織功能、提升社區治理能力的重要契機。

正如前文所述，城市社區是一個復雜系統，要實現社區的安全治理，僅僅依靠社區部分領域或其自身機制的完善是遠遠不夠的，需要政治、經濟、社會等各領域在現存制度框架體系內進行“元創新”，這就造成了城市開放社區系統的復雜性。依據復雜適應系統理論，社區安全治理系統運行中內含了涌現性、自組織性、不確定性和非線性四個特點，本文從開放社區安全治理的回應機制、協同管理機制、過程調適機制和評估反饋機制四個方面提出了社區應急治理的拓展路徑。

（一）增強社區共同體應急治理快速回應機制的效能性

依據霍蘭關于從個體演化到系統演化的ECHO模型，要確保公正合理地分配社區公共利益、公共安全產品和服務資源，必須暢通基層組織整體公共利益的溝通和價值反饋渠道，及時迅速地傳達社區安全治理各個環節的最新狀況，及時反映社區環境和相關主體安全訴求的意愿及變動。根據反饋的信息靈活地調整對策，保證社區安全系統平穩運行。社區層面應該關注場景演練規劃的制定和實施，制定和實施社群演練方案，評估行動能力，培訓工作人員，模擬工作任務和構建協同關系的流程建構，評估執行應急響應的能力。整個模擬過程從最低指令開始，社區參與者通過“角色扮演”承擔管理討論責任，然后提升指令層級，使協調者能夠確保危機問題的解決。從鞏固并完善社區組織的制度規范和行動能力兩個方面，提升社區應急反應水平的回應效能。

（二）培育社區共同體應急治理協同機制的服務性

協同是一種存在于復雜系統中各個子系統之間的合作協調關系，是子系統之間良好的融合和相互作用能達到任何一個子系統單獨運作無法達到的效果或目標的復雜結構現象。[德]赫爾曼·哈肯：《協同學——大自然構成的奧秘》，凌復華譯，上海：上海譯文出版社，2011年，第77頁。當前城市基層治理重心下移，街道職權分離的趨勢加大了社區的事務性負擔，由此產生的社區治理碎片化和懸浮化問題導致協調困難。面對城市應急治理的新樣態和新挑戰，基層治理要在完善上層治理體系和結構的基礎上，繼續完善社區治理的權責體系、組織結構和行動網絡，建立社區應急功能的輻射性組織，實施社區應急響應和公共服務在物質、信息和資源方面的全覆蓋，整合醫衛、健康和職能機構的合作機制，完善流行病防疫和衛生保障系統的基礎設施聯動與融合。圍繞建構社區共同體公共安全的核心要素，突出行政部門、自治機構和市場主體等多組織協調聯動的基礎性應急治理機制，完善“橫向整合、功能互補”的社區自主行動主體機制，培育源點觀測、流調追蹤、社區互助和協同防控的社群性自發網絡補充機制，強化社區應急管理多元功能的協同互補能力。

（三）強化社區共同體應急治理過程調適機制的動態性

社區風險防范和應急治理的能力規劃，在微觀層面需要在不同的時空和各類資源框架下進行，所采取的風險事件應對機制客觀上需要納入體系性的資源控制和協同能力范圍，建立覆蓋社區乃至地區的、層級化和可拓展的“浪涌”能力計劃Hick J L， Hanfling D， Burstein J L， et al， “Health are facility and community strategies for patient care surge capacity”， Annals of Emergency Medicine， vol.44， no.3（2004）， pp.253-261.，整體嵌入區域性的公共衛生和應急綜合治理網絡基礎行動框架中。動態化的過程調適機制契合突發事件的損耗聯動影響特征，也符合應急反應的機動靈活要求?；馍鐓^應急行動困境的關鍵在于，通過社區共同體動態運行系統的構建實現治理主體間關系的良性發展，通過區域性安全架構的建設實現基層應急治理體系的功能升級和結構變革，提升應急治理的制度化程度，從根本上改善和落實基層應急工作的效能。

（四）提升社區共同體應急治理評估反饋機制的原則性

危機管理和應急治理的演變過程和應對策略主要遵循“全周期管理”思路，這契合突發事件自身所具有的閉環性質這一發展邏輯和周期性演化規律，因此，應急治理重在過程管理，特別強調階段演變的特征和整體過程的反饋原則，并且著眼于社會系統和社區治理要素“事后改變、學習和適應的可持續過程”。評估圍繞社區應急反應能力、社區事件過程學習能力及社區災后恢復的復原力等方面展開。其中，復原力是社區災害評估的關鍵，影響復原力的主要因素是社區的吸收能力，如果社區事前采取了足夠的措施，災害事件影響被削弱，沒有超出社區的吸收能力，就會實現高強度的恢復。Cutter S L， Barnes L， Berry M， et al， “A place-based model for understanding community resilience to natural disasters”， Global Enverimental Change， vol.18， no.4（2008）， pp.598-606.社區恢復是一個由低到高的過程，要重點評估社區適應性學習力是否有所提升，這直接影響災后恢復水平。在評估恢復程度和抗逆學習能力過程中獲得的新的應急知識，將對社區乃至地區社會、自然和環境系統的重建產生積極影響。

隨著城市空間的擴張和現代風險社會的深化，社區安全治理工作越來越迫切，社區場域建構中的風險屬性使其成為各種矛盾和沖突關系的時空場域。面對公共衛生安全和應急危機事件的挑戰，盡管社區安全治理在制度設計、運行機制、組織系統方面還存在不足，但是通過組織適應性理論的引導，加強頂層設計，完善多元治理體系，強化社區組織學習能力，建立協調靈活的社區治理結構等措施，可以有效推進社區安全治理體制機制的完善。城市社區作為典型的復雜系統，為了實現安全治理，需要政治、經濟、社會等領域在現存制度框架內進行“元創新”。雖然建立和完善城市社區基層治理是一個漫長而復雜的課題，需要多方共同努力，但是就城市規劃而言，可以充分利用空間規劃這一觸媒激發社區的自組織功能，從整體上提升社區應急治理能力。

〔責任編輯：來向紅〕